總分館制背景下公共圖書館文獻資產權實施方案比較研究*

張競元

（宿遷市圖書館 江蘇宿遷 223800）

1 問題產生的背景

1.1 總分館體制的發展

我國公共圖書館服務向基層延伸開始于上世紀20、30年代。建國后建立起來的基層服務點因缺乏統一管理、資源共享以及長效的運行保障機制，缺乏相應的政策支持與保證，90年代后期出現了萎縮狀態。

發源于英美等發達國家的總分館體系，作為一種較為先進的圖書館管理制度，是以有效利用資源、提高服務效益為目的，通過一體化和專業化管理，實現體系內各級圖書館之間的資源共享和服務的互動，充分體現了管理機制和運行機制的合理性與適用性。[1]于良芝等認為，總分館體系是由同一個建設主體資助、同一個主管機構管理的圖書館群，其中一個圖書館處于核心地位作為總館，其他圖書館處于從屬地位作為分館；分館在行政上隸屬于總館，或與總館一起隸屬于同一個主管部門，在業務上接受總館管理。[2]由此可以概括出總分館體系的基本特征：圖書館的總館建設主體與分館建設主體統一，即經費來源統一；總館主管部門與分館主管部門統一，即管理統一；總分館統一人財物管理、統一規劃和實施服務、統一服務水準。[3]也就是說，嚴格意義上的總分館體系中，總館對分館有人、財、物的絕對管理權，這是確保總分館體系有效和暢通的前提與保障。

總分館體系能夠保障同一體系之中不同類型圖書館之間在資源、管理平臺和技術方面的共享，具有資源共建、文獻分藏、通借通還、服務互動的優勢，可以較好地解決單體圖書館無法顧及的多重任務統一管理的矛盾。基于以上優勢，總分館體系在國內外圖書館界得到了廣泛認可,不同國家和地區的公共圖書館界根據自身的特征和理解，進行了不同的嘗試。

國內圖書館總分館制建設起步于本世紀初，繼2007年全國公共圖書館延伸服務經驗交流會之后，我國不少較為發達的地區對建設總分館體系進行了積極的嘗試與探索，逐漸形成了特色各異的建設模式。如以江蘇蘇州為代表的委托制模式，上海為代表的區域聯盟模式，浙江嘉興為代表的總分館模式，廣東佛山禪城區為代表的總分館體系等。這些模式的實踐與探索，對于平衡區域內不同級別公共館的服務水平差異以及提升不同級別公共館的服務能力，都起到了積極的推動作用。[4]

我國的分級財政體制是影響公共圖書館服務網絡構建的主要因素之一，對現有模式的形成與建設起著舉足輕重的作用。由于財政體制的限制，文獻的產權問題是各地在構建服務網絡時首先要考慮解決的。通借通還是公共圖書館服務網絡的核心之一，產權恰恰是制約通借通還最大的障礙，這就導致了有些地區無法完全實現通借通還。此外，有些部門沒有考慮到圖書資源的特殊性，將其作為一般的固定資產進行管理，也是制約圖書通借通還的原因。[5]

1.2 與圖書館資產相關的政策

根據財政部《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和《行政事業單位國有資產管理辦法》制定的《中央行政事業單位固定資產管理辦法》，第二章第九條明確了圖書要列入固定資產管理范圍，圖書資產屬于國有資產的一部分。[6]對圖書資源的產權進行了明確界定，可見，明確圖書資源的資產權很有必要。

2007年，由國家財政部牽頭的國有資產清查工作將圖書館的圖書資產列為主要清查對象。作為固定資產一部分的圖書有增加和報廢（剔舊）的問題，圖書的增加與剔舊要建立在明確圖書資源產權的基礎上。

由國家文化部制定的《縣市級圖書館評估標準》細則中明確指出，公共圖書館的總藏量、文獻入藏、圖書年入藏數量、報刊年入藏數量、藏書質量、藏書組織管理、開展文獻館際互借等是圖書館評估的重要指標。[7]這些指標都是建立在產權明晰的基礎上的，如果產權不明晰，對于圖書館的評估是個很大的問題。

1.3 流通中明晰文獻產權的重要性

從目前各級圖書館的評估標準來看，館藏是評估公共圖書館的一個重要指標，產權明晰可以保證總分館制背景下的公共圖書館能夠明晰產權，對圖書館的評估有著重要的作用。

文獻資產的產權明晰對于圖書館的剔舊工作有重要作用。由于目前缺乏統一的圖書剔舊標準，導致有些圖書館在進行圖書剔舊的過程中出現很大的隨意性而導致資源的浪費。在總分館制體系中，文獻資產在總分館之間流通，資產權是否明晰關系到由哪個館來負責文獻資產的剔舊工作，是由文獻所有館還是文獻暫時保管的館，同時，明晰產權也有利于確定一個統一的文獻剔舊標準。

文獻在流通過程中的損壞或者丟失造成圖書館的文獻資產的損失，產權明晰對于圖書館總館和分館文獻資產流通過程中的權責明晰有重要作用。

圖書館在發展過程中，文獻資產的投入比例會不斷增加，在文獻流通過程中，不同的文獻資產權實施方案和解決方案會影響各個總館與分館在增加文獻資產投入及其購買流程，在一定程度上影響圖書館的發展。文獻產權明晰有利于文獻資源在總分館系統內的統一調配和資源共享，避免文獻資源的重復建設。

2 公共圖書館文獻資產權實施方案比較分析

2.1 嘉興圖書館文獻資產權實施方案

2.1.1 流通過程中文獻資產權處理模式

2008年制定的《嘉興市圖書館鄉鎮分館管理暫行辦法》第五章明確提出，鄉鎮分館的圖書資源產權歸市圖書館所有，在總分館系統內統一調配、共享。鄉鎮分館的其他設備產權歸鄉鎮所有，日常設備的添置、更新由市總館決定。需要政府采購的設備，由市總館告知區教文體局，由區政府或鄉鎮政府統一招標。[8]該模式有以下三個特點：①分館建設實行分級財政。嘉興圖書館的鄉鎮分館的建設主體是嘉興市人民政府、區人民政府和各鄉鎮人民政府。在明確了經費投入的基礎上，市、區、鄉鎮三級政府共同承擔鄉鎮分館的開辦經費和年運行經費。②明晰資源與設備的產權。明確鄉鎮分館的圖書資源產權為市館所有,在總分館系統內統一調配和共享,其他設備產權歸鄉鎮所有。鄉鎮分館日常設備添置、更新由總館決定,需要政府采購的設備,總館提出方案,由區政府或鄉鎮政府統一招標。③明確的文獻保障機制。嘉興市組建了高效的文獻物流系統,圖書資源由總館統一配置,在城鄉圖書館之間流動。書目系統隨時根據圖書歸還的地點自動更改館藏地點,在當地上架流通。

2.1.2 模式形成的原因

從總館/分館的延伸模式來看，嘉興圖書館屬于自下而上的全委托模式。嘉興市圖書館與其分館之間通過協議建立，分館將經費和人員委托給總館使用，總館根據協議幫助分館的開放運行。

總分館體系建設資金受我國分級財政體制的影響，是多級投入多級建設。第一，鄉鎮分館年運行經費由市、區、鎮三級政府共同投入。市財政按照每年每個分館10萬元的標準，給予總館經費補助，用于分館圖書、期刊資源等的添置。區財政按照每年每個分館10萬元的標準，給予分館經費補助，主要用于分館設備添置、更新、維修及消耗件補充，以及鼓勵分館晚上和節假日開放、開展各種形式的讀者活動的支出。鎮財政負責分館日常運行（如水電、通訊、辦公等）、館舍維護及由當地配備的管理人員的工資等費用。第二，鄉鎮分館建設完成后，市區兩級政府分別把鄉鎮分館的建設補助經費劃撥到市總館和區教文體局。鄉鎮分館經市、區兩級主管部門和市總館驗收合格后交付使用，建設補助經費分別由市總館和區教文體局劃撥。鄉鎮分館年補助經費核撥，市補助經費每年一次性撥至市圖書館，用于購置鄉鎮分館文獻資源。區補助經費每年一次性撥至區教文體局，在區教文體局賬戶上設立鄉鎮分館專項資金，由市總館實施該資金管理。其中鄉鎮分館必需的業務活動經費和維修及消耗件的補充由市總館決定開支；鄉鎮分館設備添置、更新，按市總館提出方案由區政府或鎮政府招標完成；其他補助經費經市、區文化行政主管部門及市總館對鄉鎮分館績效考評后，依據考核等級，通過以獎代補、分期撥付、分類補助等形式撥付。第三，鄉鎮分館建設的各項經費由市、區文化行政主管部門監督落實，審計部門定期對資金使用情況進行審計。如資金不能及時到位，由市、區文化行政主管部門督促落實。

2.2 蘇州圖書館文獻資產權實施方案

2.2.1 流通過程中文獻資產權處理模式

第一階段：蘇州圖書館——社區分館模式。2005年，蘇州圖書館擬定了《蘇州市城區圖書館服務網絡建設方案》，明確了蘇州圖書館與基層政府合作建設分館的基本方式是：由分館所在地的基層政府提供場地、設備和物業等費用，并向蘇州圖書館支付一定的年度費用（每個社區分館5-8萬元）；[9]由蘇州圖書館負責軟件安裝、文獻資源配送、人員配備和日常服務；雙方以協議的方式確認彼此的責任。分館的閱覽和上網全部免證，但外借圖書需持有蘇州圖書館同意讀者證，在總館及所有分館實行通借通還。

由于現行財政體制和國有資產管理辦法的約束，圖書的資產權在不少地區都成為資源共享，特別是通借通還的制約因素。當網絡成員達到一定規模時，通借通還就需要較大的物流成本，從而降低資源共享的效益。針對這個問題，蘇州圖書館及其分館的做法是，讓資產權與圖書一起流動，總館將書調撥到哪里，或讀者將書歸還到哪里，圖書的資產權就“流”到哪里；因異地借還而“流動”的圖書，系統會在讀者還書時自動變更其資產權記錄，使其作為接受還書的圖書館的資產，在當地繼續流通。[10]

第二階段：中心館——總分館模式。2011年，蘇州市政府頒布了《蘇州市公共圖書館總分館體系建設實施方案》，確定了實施中心館-總分館的發展模式。運行管理方式是：一是以蘇州圖書館為總館，區級圖書館及區內街道（社區）圖書館（室）為分館。各相關區級圖書館同時掛蘇州圖書館分館**區圖書館牌子，并將本區內的街道（社區）圖書館（室）納入其中統一管理；體系內各館實行文獻資源共建共享，由蘇州圖書館統一采購、分編、加工和調配，統一使用蘇州圖書館的計算機管理系統。二是有條件的區可按《建設標準》，獨立建設并管理區級公共圖書館總分館體系，將本區內的街道（社區）圖書館（室）納入其中統一管理。三是縣級市圖書館總分館體系的運行管理方式。以各縣級市圖書館為總館，以鎮（含撤并鄉鎮、管理區、辦事處）圖書館為分館、基層綜合信息服務中心為服務點、流動圖書車為補充，實行統一采編、統一服務、通借通還。

2.2.2 模式形成的原因

從總分館模式看，第一階段，與嘉興圖書館一樣，蘇州圖書館也是自下而上的全委托模式，但是在通借通還過程中資產權關系的處理與嘉興圖書館有著很大的區別。蘇州圖書館的總/分館延伸模式只有兩層結構，管理扁平。這種模式是在沒有政府主導的情況下，圖書館自行開展的服務延伸。由于原來基礎條件較差，委托給總館管理的分館大多是新設立的街道、社區圖書館，為了不增加新建的街道、社區館的經濟負擔，蘇州圖書館對文獻資源的產權使用了“動態資產權”概念，實現了完全通借通還，技術上、管理上都較為簡便。其不足是總館壓力比較大，需要在人員、資源、技術、管理等方面有充足的保障。[11]在第二階段：2011年，蘇州圖書館成功申報創建國家公共文化服務體系示范區之后，蘇州圖書館同時作為全市中心圖書館，負責統籌制訂全市公共圖書館服務體系的設置、服務、技術、數字資源建設、評估等各項標準，為全市公共圖書館建設提供業務輔導，開展分層次、有梯度的從業人員業務培訓。

在資金來源方面：第一階段資金的投資主體是市、區兩級政府，由市政府協調各區政府，發揮兩級財政的積極性。由市政府根據分館建設的布局情況，按照比例（市、區各承擔多少）向各區集中一定的資源和財力，包括一定的房屋資源（使用權）、資金，統一撥付蘇州圖書館，由蘇州圖書館集中使用，以保障分館建設、運行和文獻資源購置的各項經費投入。市級財政與區級財政的投資比例，在市、區兩級協商后，由市政府決定。[12]第二階段，在2011年成功申報創建國家公共文化服務體系示范區之后，蘇州市政府頒布了《蘇州市公共圖書館總分館體系建設實施方案》，規定了以區(市)政府為總分館的建設主體，同時明確了地方政府可以將總分館委托給蘇州圖書館管理，凡實行總分館整體委托管理的區(市)可以享受市政府在購書經費上的補貼。此外，蘇州市政府還批準了總分館的布局規劃，制定了圖書館資源建設、服務、技術、評估等一系列的標準，同時根據總分館的發展情況增加蘇州圖書館的人員編制、運行經費和購書經費。

蘇州市區公共圖書館總分館體系建設所需經費，由市、區兩級財政給予保障。2011～2012年創建國家公共文化服務體系示范區期間，購書經費按各區常住人口由市財政統籌，按市、區兩級財政，以一定比例分擔（獨立管理的區總分館經費由區財政全額負擔）；2013～2015年，購書經費由市財政統籌，按市、區兩級財政分別承擔，視財力情況逐年增加（獨立管理的區總分館經費由區財政全額負擔）。縣級市公共圖書館總分館體系建設、購書經費及免費開放等所需經費由各縣級市財政給予保障和統籌。

2.3 杭州圖書館

2.3.1 流通過程中文獻資產權處理模式

杭州公共圖書館服務體系建設始于2003年，至2008年形成階段性成果，即以區域聯盟為特點的“圖書信息服務一證通”工程，打破了杭州地區公共圖書館之間各自為政的局面，實現了地市與區縣兩級公共圖書館之間的通借通還、資源共享。

為了擴大公共圖書館服務的覆蓋人群，特別是農村地區居民，自2009年起，杭州市在“圖書信息服務一證通”工程基礎之上，對公共圖書館服務有效向下延伸進行了進一步的研究與探索，創造性地設計了“中心館-總分館”體系，并于2009年首先在桐廬縣開展縣鄉總分館建設試點。取得預期效果之后，2011年在江干區、建德市推廣，整個杭州市公共圖書館服務體系因此而獲得了持續發展的動力。

杭州公共圖書館服務網絡統一使用杭州圖書館的ILAS-II管理系統，以完全通借通還為資源共享形式。讀者持有統一讀者證（一卡通）可以在地區內任何圖書館借閱圖書，也可以把所借圖書歸還到任何圖書館。歸還的圖書在接受還書的圖書館繼續流通，但資產權不變；書目數據庫根據圖書的流向動態反映藏書地點。網絡的物流系統定期將各館不再需要的圖書歸還到產權所有館，由產權所有館進行處置或剔舊。

2.3.2 模式形成的原因

從聯盟制總分館制到中心館-總分館制。2003年，為了實現杭州地區內公共圖書館文獻資源的大流通，杭州圖書館在“圖書信息服務一證通”的基礎上，整合了杭州圖書館、杭州少年兒童圖書館、蕭山圖書館、余杭圖書館、富陽圖書館、臨安圖書館、建德圖書館、淳安圖書館、桐廬圖書館等九個公共圖書館的文獻資源與服務資源，形成了“九館一證通”，并將街道（鄉鎮）、社區（村組）的基層服務點也納入體系，以區域聯盟的形式，構建了一個“聯盟式總分館制”的公共圖書館服務體系。即是以杭州圖書館為總館，區、縣、市公共圖書館為分館，街道（鄉鎮）和社區（村組）設立基層圖書館（室）的4級圖書流通網絡體系。在聯盟范圍之內，全面實現通借通還、館際互借、圖書預約、遠程咨詢等服務。

隨著“聯盟式總分館制”服務體系運作的正常開展，下轄的分館數量越來越多，杭州圖書館作為總館在服務網絡建設中承擔的任務越來越多、壓力越來越大，致使對街道（鄉鎮）及以下圖書館（室）的輻射能力嚴重不足，無暇顧及街道（鄉鎮）及以下圖書館（室）的發展，致使基層圖書館發展形成瓶頸，陷于停滯狀態。2008年開始，為了進一步壯大區、縣、市公共圖書館的力量，發揮區、縣、市公共圖書館區域中心和體系節點的作用，加強對服務網絡中三、四級分館和服務點的建設與管理，同時，也與國家分級財政投入建設各級公共圖書館的體制相適應，經過廣泛調研，決定在杭州地區推行“中心館-總分館”體系。“中心館-總分館”體系與原有的“聯盟式總分館制”的四級公共圖書館服務網絡體系的設計理念基本一致，仍為四級制，即是以市級公共圖書館的杭州圖書館為中心館，區、縣、市公共圖書館為總館，街道（鄉鎮）圖書館為分館（支館），社區（村組）圖書室為亞分館（分館）的四級服務網絡體系。新推行的“中心館-總分館”體系不僅完全切合地市級公共圖書館建立連鎖服務體系之需，符合我國分級財政建設各級公共圖書館的體制，同時還更為明晰了中心館、總館的地位與職能，對街道（鄉鎮）分館及以下圖書館（室）的引領和指導作用更為有力。

保障措施方面，首先，政府主導，分級投入。由政府出臺專門的總分館建設政策文件，確定建設的總體目標、工作任務和要求，明確街道（鄉鎮）分館由區、縣、市和街道（鄉鎮）兩級政府共同投入，所有資金一并交由總館統一采購，確定總館為管理主體。通過制訂相應的《分館管理暫行辦法》，明確各分館的管理職責等。同時，區、縣、市政府需根據分館數量和規模，分配人員指標，以保障分館工作的正常開展。其次，建立了統一采購、統一編目、統一配送的文獻保障模式。區、縣、市和街道（鄉鎮）兩級政府投入的購書經費，交由總館集中管理，統一規劃、統一采購、統一編目、統一資源配置。文獻配置：總館在分館開館時，一次性給予一定數量的圖書與碟片，以備流通之需。

協議規定明確責任，區、縣、市文廣新局負責轄區內街道（鄉鎮）分館建設的整體規劃與協調以及督查指導任務的落實。街道（鄉鎮）政府是為當地街道（鄉鎮)分館建設的責任主體，負責落實本街道（鄉鎮）分館的日常運行（如水電、通訊、辦公等）、館舍維護，以及由當地配備的管理人員的工資等費用；街道（鄉鎮）政府確保每年人均不少于1元的購書經費，交由區、縣、市公共圖書館統一管理；區、縣、市政府每年給予分館相應的配套購書經費，用于統一購置書刊。

總分館統一采用中心館提供的“圖書館集群管理系統”，通借通還、資源共享，建立讀者服務保障體系。

3 比較與評價

嘉興圖書館圖書資源產權屬于嘉興市圖書館，其他設備產權屬于鄉鎮分館。文獻資源產權明確歸市館，可以保證資源建設過程中的重復建設，節約建設成本，同時可減少計算機管理系統的操作復雜度。對于用戶來說，使用一張借閱證，可以在體系內任一圖書館借書，同時可以將書還到任一圖書館，方便利用圖書館。但也存在缺陷。首先，產權明晰，市館就需擔負起定期進行文獻資源的采集和剔舊增加的任務，增加了市館的工作負擔和強度。其次，從圖書館的評估標準可知，文獻資源的館藏量是圖書館評估中的重要指標，若文獻資源歸市館，鄉鎮圖書館則沒有購書經費，沒有館藏量，只有文獻使用權，只有服務數據，在圖書館評估中不占優勢。第三，在總分館體系中，文獻資源是不斷地流動的，在流通過程中難免會出現丟失或者損壞。由于文獻資源的產權歸總館，但是讀者可以將借閱的圖書還到任一圖書館，流通過程中文獻資源出現丟失或者損壞的責任難以界定，是由總館重新購買、編目再進入流通，還是由出借館來負責？這類具體問題需要明確規定。

杭州圖書館與嘉興圖書館在進行文獻資源產權關系的處理過程中有類似，文獻資源的產權同樣歸市館所有。與嘉興圖書館不同的是，杭州總分館中的各個成員館都有屬于自己獨立的購書經費，成員館自己采購的圖書資源的產權歸各成員館所有，在流通過程中通過色標進行標識。成員館根據需求可以向市館提出采購要求，由市館購買，完成分編后進入流通。杭州圖書館的總館及各分館的文獻資源產權明確，誰購買就歸誰所有。分館可以根據自己的經費支持情況，進行分館的館藏建設，改善館藏，成員館也有自己的館藏量，這樣在圖書館評估中可以占優勢。但也容易造成重復建設，增加建設成本。另外，成員館根據自己的需求向總館提出購書申請，總館批準后編進入流通，這樣環節多，時間長。對于用戶來說，時間成本高，不利于提高信息服務效能。對于圖書館文獻資源剔舊工作來說，總館與分館均要定期進行剔舊工作，其物流運行成本較高。

蘇州圖書館發展的第一階段，實行的是“動態資產權”基礎上的通借通還。書流到哪里產權就歸哪個館，是浮動產權的概念，動態資產權的產權關系處理方式很好地解決了通借通還中的物流問題，提高了圖書館之間資源共享的效率，方便了讀者。但是這種處理方式對總館的管理要求比較高，不僅需要總館在地方政府和分館中推行“動態資產權”的概念，而且要求總館密切關注圖書流向，科學地進行圖書調配，需要總分館有一套科學的計算機管理系統，在讀者借還書時，及時自動變更資產權記錄。同時，這種處理模式，對于社區分館來說，無法有效地進行各自的館藏建設，其文獻資源依靠市館的調配，在一定程度上限制了社區分館的發展。由于人口密度分布不均，對文獻資源的需求量不同，造成不同社區分館的文獻資源擁有量不均衡。對于總館來說，當大量文獻資源外流的時候，文獻資源的產權亦隨之外流，館藏大量“縮水”將對評估造成影響。

（來稿時間：2014年9月）

1.何立芳.芻議總分館制在國內圖書館的實現.圖書情報工作.2009，53（7）：59-62

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