論法人治理對公共圖書館公益屬性的強化作用

●王冬陽，馮　佳（.深圳圖書館，廣東深圳　58036；.上海社會科學院，上海　0000）

論法人治理對公共圖書館公益屬性的強化作用

●王冬陽1，馮佳2（1.深圳圖書館，廣東深圳518036；2.上海社會科學院，上海200020）

［關鍵詞］公共圖書館；公益屬性；法人治理；理事會；配套機制

［摘要］公共圖書館法人治理結構建設具有強化公共圖書館公益屬性的一系列制度安排。保障公益是公共圖書館理事會的使命。公共圖書館理事會具有保障社會公益的運行機制，是實現社會公益服務的治理平臺。在法人治理框架內，信息披露和履職評價等配套機制對公共圖書館公益服務具有保障作用。推行專業管理是法人治理的內在要求，合理引入市場機制，強化科學管理機能，對公共圖書館服務效率和服務水平的提升具有重要作用。

2011年3月，《中共中央、國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》制定出臺，［1］2011年7月，《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革配套文件的通知》專門發布了《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，［2］2013年11月，黨的十八屆三中全會正式通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，［3］這些文件明確提出事業單位建立健全法人治理結構的有關要求。由此，公共圖書館法人治理結構建設正式進入系統改革階段，各級公共圖書館法人治理結構建設進程全面加快。法人治理結構建設對于公共圖書館公益目標的實現具有強化作用，對于公共圖書館公益服務的開展具有保障功能。

1　法人治理具有強化公共圖書館公益屬性的制度安排

近年來，我國公共圖書館事業服務總量不斷增加，服務水平不斷提升，然而，公共圖書館作為事業單位，仍然在一定程度上存在政事不分、機制不活，公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置欠優化，服務質量和服務效率有待提高等問題。這些問題對于公共圖書館公益服務健康發展形成了制約。究其原因是治理不善造成的，而根本原因在于治理結構不合理。開展法人治理結構建設，一定程度上有利于化解當前公共圖書館管理體制和運行機制中長期存在的問題。

1.1保障公益是公共圖書館法人治理的基本內涵

按照我國事業單位分類改革，公共圖書館被確定為純公益事業單位。由于直接向社會提供公益服務，社會關注度較高，利益關聯方較多，公共圖書館適合以法人治理的方式進行共同治理。公益性是公共圖書館的基本屬性，公共圖書館開展法人治理具有保障公益服務、強化公益目標的價值定位。2007年，深圳市開展試點事業單位法人治理結構建設，深圳圖書館被列為首批適合組建理事會的十家事業單位名單。按照相關文件指引，公共圖書館推進法人治理，主要通過建立和完善法人治理結構，組建公共圖書館理事會，形成政事分開，在政府監管下公共圖書館獨立運作，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監管制度健全的規范合理的治理結構和運行機制。［4］在公共圖書館內部，法人治理結構建設通過明確各利益相關主體的權利義務關系，形成理事會與管理層相互支持、相互制約的關系，實現決策、執行和監督有效制衡。

法人治理有別于政治統治、行政管制等傳統的管理模式。致力于治理理論研究的學者給出了關于治理的六種定義：（1）作為最小國家的管理活動的治理,它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的治理,它指的是指導、控制和監督企業運行的組織體制；（3）作為新公共管理的治理,它指的是將市場的激勵機制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體系；（5）作為社會—控制體系的治理,它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；（6）作為自組織網絡的治理,它指的是建立在信任與

互利基礎上的社會協調網絡。［5］總之，法人治理涉及公平、效率、責任、參與、協調等制度安排，涉及政府、市場、社會等多方治理主體。法人治理對于公共圖書館優化運營管理、優化資源配置、優化服務供給具有重要作用。推行法人治理，有利于形成科學決策和民主監督管理體制和運行機制，是實現公共圖書館善治的有效之道。

法人治理結構源于企業的制度設計。公共圖書館法人治理來源于公司治理，在治理理念和制度安排上有共通之處。公共圖書館作為法人單位，在法人治理基本結構以及決策、執行和監督機制上與公司法人治理均有相似之處。與公司法人治理追求企業財產最大化目標不同的是，公共圖書館法人治理追求公益服務的最大化。

1.2公共圖書館治理結構優化促進公益機制強化

公共圖書館推行法人治理結構建設有助于解決公共圖書館傳統體制中存在的主要治理問題，促進公益性提升。（1）所有權與控制權分離問題。公共圖書館所有者是全體公民，而掌握控制權的是公共圖書館經營者，包括政府官員和公共圖書館管理者。當所有者與經營者利益不一致時，難免出現經營者追求自身利益而損害所有者利益的事情。在法人治理結構中，公共圖書館所有者既是公共圖書館法人治理的受益者，又是公共圖書館法人治理的主體。由作為所有者的社會公眾直接參與公共圖書館治理，通過有效行使公共圖書館決策權，能夠降低代理成本。（2）決策權與運營權分離問題。現行體制下，公共圖書館的決策權由政府行使，日常運營管理權由公共圖書館管理層行使。在決策上，由于信息不對稱和專業上的欠缺，政府行使決策權的成本較大，也難以形成最優化的科學決策；在監督上，政府主要從外部對公共圖書館進行監督，難以全面掌握情況，監督成本高，效果不明顯。［6］（3）利益相關者問題。公共圖書館管理過程中，需要兼顧多方利益，充分協調好讀者、政府部門、行業組織、社區、圖書館管理者、圖書館員工和主要資源供應商等多方訴求。公共圖書館推行法人治理，有利于將眾多利益相關者納入共同治理框架，從而有利于公益服務最大化目標的實現。（4）對職業精英的過度依賴問題。不可否認，杰出的公共圖書館管理者以職業熱忱和職業創新極大地推動了公共圖書館事業發展，并且取得了許多重要突破。然而，公共圖書館作為一種社會制度，需要保持穩定的發展模式，過分依賴個別職業精英，隨著人員易迭，事業發展難以長期保持正確的發展方向。實施法人治理，有利于為公共圖書館發展提供穩定的治理機制，為公共圖書館事業發展提供持續動力。公共圖書館治理結構的優化，是對公益服務機制的有效強化。

2　公共圖書館理事會對公益服務的保障作用

2.1公共圖書館理事會是實現社會公益的治理平臺

公共圖書館理事會作為決策和監督機構，是實現公益服務的治理平臺。公共圖書館法人治理結構建設隨著政事分開、管辦分離的不斷推進，構建以理事會為主導的治理模式。設立公共圖書館的目的是為了發展公益事業，保持公共性是公共圖書館獨立運行、自主管理過程中需要著重加強的問題。公共圖書館理事會由政府舉辦主體代表、公共圖書館管理層代表、公共圖書館員工代表、讀者代表、社會知名人士等組成，一方面解決所有者缺位問題，另一方面充分代表了相關利益主體，有利于通過共同治理，提高科學決策水平，增強民主監督效能，實現社會公益目標。

公共圖書館理事是公益服務的推動者和見證者。公共圖書館理事會中外部理事一般占多數，這有利于防止“內部人控制”。加強對管理層的監管，有利于促進管理層提高科學管理水平，降低運營成本，提高服務水平和服務效率。與此同時，也有利于制約政府官員與公共圖書館管理層之間形成的不正當利益關聯，使公共圖書館從內部治理真正走向外部治理。由于外部理事不受薪，在他們的見證下，公共圖書館的誠信度和透明度得到極大提升，［7］公共圖書館理事會的權威性和公信力也由此得以增強。

2.2公共圖書館理事會具有保障社會公益的運行機制

為履行職責，公共圖書館理事會一般定期召開會議，審議管理層提交的工作報告并審查有關工作方案，決定相關重大事項。理事會會議遵循一定的會議規則，從而確保理事會有序運轉。

為彌補理事在決策和監督過程中專業知識不足的缺陷，公共圖書館理事會一般設置專業委員會，為理事會決策提供咨詢建議。公共圖書館理事會一般設立戰略、財務、薪酬、審計、考核等多個委員會。委員會一般由外部理事領導，聘請具備資質的外部專業機構或專業人員開展工作。專業委員會負責對專門事項進行前期調查、研究和論證，并初步提出意見，供理事會審定。公共圖書館理事會秘書主要承擔聯絡、接待、回答咨詢等工作。上述理事會運行機制有利于理事會正常開展治理，保障公益服務沿著正確方向發展。

2.3公共圖書館理事會的使命在于促進公益服務發展

公共圖書館理事會的使命在于保障公益目標的實現，為人民群眾日益增長的文化生活需要提供公共圖書館服務。首先，公共圖書館理事會需要代表政府舉辦方和出資人的意志，促進公共資金合理使用，確保公共圖書館有效提供基本公共服務。與此同時，公共圖書館理事會需要密切關注公眾利益，廣泛征集服務對象的意見和建議，并反映到公共圖書館建設中，使公共圖書館服務適合用戶需要。為實現上述目標，公共圖書館理事會需要進行合理決策并開展有效監督，推動公共圖書館良性運轉。

為調動管理層的積極性，理事會需要采取有效的激勵措施，推動管理層管理效能的提升。為保障全體工作人員為共同的公益目標前進，理事會需要決定收入分配方案，并支持合理的崗位管理系統正常運轉。為使公共圖書館獲得人、財、物等資源供給，理事會需要與政府保持有效溝通，推動有關長效機制的建立，并且不斷尋求擴大公共圖書館投資來源，吸收多元社會投資主體參與公共圖書館建設。

2.4公共圖書館理事是宣傳公益服務的“形象大使”

公共圖書館理事是溝通讀者與公共圖書館的橋梁和紐帶。公共圖書館理事除政府出資人代表和公共圖書館管理層與職工代表外，主要來自社會公眾。這些外部理事本身就是公共圖書館的服務對象，他們能夠從接受服務的切身體驗中提出中肯的意見，為理事會、管理層和圖書館員工提供外部意見，促使公共圖書館改善服務。“理事是圖書館為實現卓越服務最好和最忠誠的支持者”，［8］理事能夠代表公共圖書館與社會公眾進行溝通，充分宣傳公共圖書館的使命、服務內容和工作業績，使社會公眾增進對公共圖書館的認識，為公共圖書館公益服務的推廣創造條件。

公共關系職能是公共圖書館理事會的專項職能，通過理事會各理事，公共圖書館與政府部門、社會各界和服務對象的聯系更加緊密，對于宣傳公共圖書館項目、倡導公共圖書館服務、籌集公共圖書館資金等將發揮卓有成效的作用。透過外部理事的聯絡，更多熱心公益事業的社會賢達人士將成為公共圖書館的潛在理事。公共圖書館理事會通過建立決策監督網絡信息平臺，能夠與社會公眾進行便捷溝通，擴大信息來源，提升理事會決策監督的有效性。

3　法人治理配套制度對公益服務的強化作用

公共圖書館法人治理結構建設的有效推進，需要配套制度加以保障。公共圖書館法人治理相關配套制度主要包括：理事會決策失誤追究制度、績效評價制度、審計監督制度和年度工作報告制度、重要信息公開制度。概括起來，主要涉及信息披露和履職評價兩大方面內容。

3.1公共圖書館開展信息披露是保障公益的需要

信息披露通過拓展社會公眾參與公共圖書館管理、運作和監督的渠道，發揮保障公益的作用。公共圖書館信息披露制度包括年度工作報告制度和重要信息公開制度。［9］年度報告制度主要對公共圖書館年度工作進行總結和評價，編制標準的報告文本并按規定上報有關政府監管部門，同時面向社會公眾接受監督。公共圖書館年度報告一般包括重大決策、重要活動、工作計劃和工作目標完成情況、財務預算執行情況以及主要財務狀況等。重要信息公開制度是指依照法律法規和公共圖書館章程規定，公共圖書館及時、準確、客觀地公開主要業務活動情況，接受社會監督。涉及人民群眾切身利益的重大業務事項，公共圖書館需要及時進行社會公示或舉行聽證。此外，公共圖書館還應披露理事會理事的個人情況，披露相關理事作為外部理事的主要依據，披露理事履職表現及主要履職言論。此外，還應披露管理層成員的個人情況和薪酬待遇情況等。公共圖書館信息披露應該通過網絡等便捷方式為公眾提供獲取。

為保證披露信息的可信度，公共圖書館公開信息中的相關審計報告應由具備專業性、獨立性和公信力的審計機構出具。基于客觀審計而撰寫的公共圖書館審計報告，不僅為理事會對管理層進行有效監督提供客觀評估，同時也為社會公眾了解公共圖書館提供了更加真實的情況。為保證審計的公信力，一般情況下還應該披露審計機構或審計人員與公共圖書館間其他相關業務往來。信息披露能夠增強公眾對公共圖書館的認知，增進公眾對公共圖書館的信任，加強公共圖書館決策層和管理層與社會公眾的關系，有利于促進公共圖書館治理的有效性，改善公共圖書館運營效率。

3.2公共圖書館開展履職評價是保障公益的要求

理事會決策失誤追究制度是指理事會違反有關法律、法規或公共圖書館章程的規定而造成決策失誤，在公共圖書館決策表決中投贊成票的理事，對相關嚴重損失或嚴重后果應承擔相應責任。由于理事不受薪，進行決策失誤追究，主要由政府部門給予不良評價，并依法追究相關民事、刑事責任。公共圖書館理事職務屬于公益性社會職務，理事不應該從履職決策

中謀取任何不正當的個人利益，否則有違履職道德，不適宜繼續擔任公共圖書館理事。理事會決策失誤追究是公共圖書館法人治理機制中保障社會公益的重要一環。

績效評價制度既包括理事會對理事履職表現的評價，也包括理事會對管理層履職結果的評價。績效評價由獨立的社會第三方機構對公共圖書館運營進行評價，使績效評價結果更加公允。對于公共圖書館理事會理事的評價，涉及理事選聘和榮譽確立。而對于公共圖書館管理層的績效評價，主要評估管理層履職成效，重點考察公益服務目標實現情況。績效評價關系到管理人員的任免和福利待遇。

公共圖書館治理是改善公共服務工作效率和促進公眾認可公共圖書館的系統過程。對于公共圖書館理事會和管理層的行為，良好的法人治理能夠提供適當的激勵，并采取有效的監控。有效的公共圖書館治理系統有助于提升決策層和管理層的社會誠信度，有助于提升公共服務的成效，推動公益服務的不斷完善。

4　專業管理對公益服務的促進作用

保障公益是公共圖書館法人治理的基本目標，而公益目標的實現離不開專業管理。沒有堅實的管理，公共圖書館的治理缺乏穩固的基礎，缺乏專業化的管理實踐，公共圖書館的治理藍圖無法付諸實現。公共圖書館推行專業管理，采取一系列激勵約束機制提高人員使用效率，降低公共服務成本，提供最大化的公益服務，這是公共圖書館推行法人治理的應有之義。

4.1專業管理是公共圖書館法人治理的內在要求

公共圖書館的善治與實現公益服務最大化的管理活動緊密相聯。只有提升管理效能，公益目標才能有效實現。因而，開展專業管理，創新管理方式，有效提供公共服務是法人治理的必然要求。

公共圖書館法人治理取得顯著成效需要專業管理體系予以支撐。實施科學管理是提高公共圖書館服務效率和服務水平的需要，符合法人治理保障公益服務發展的需要。公共圖書館推行法人治理，通過加強對管理層的監管，既防止公共資源被不當利用，又通過績效評價促使管理層提高管理運營水平，加強管理的科學化進程。沒有好的管理，公共圖書館的治理目標難以實現，應大力調動公共圖書館專業化管理的實現，并有效協調法人治理機制，使民主治理與科學管理相互配合，相得益彰。

4.2合理引入市場機制提升公共圖書館運行效率

公共圖書館在法人治理結構制衡的情況下，依法依規引入市場機制，非為強化財產利益之目標，乃是有效依靠市場，充分提升公共資源使用效率，發揮最優化配置之機能，切實提升公益服務水平。采用市場化、企業化的科學管理方式是實現公益服務目標的有效之道。

合理引入市場機制促進公益服務效率提升是公共圖書館通過法人治理推進科學管理的必然要求。公共圖書館通過實施法人治理，依法自主開展公共服務，獨立承擔法律責任，實現運作獨立、企業化管理、監管嚴格的治理體制，既有利于政府廉潔瘦身并提高決策專業化水平和決策質量，也有利于公共服務機構提高專業化服務水準和服務質量。［10］公共圖書館作為法人組織，通過發揮法人主體地位，在實現資源配置最優化的基礎上實現自我發展和自我約束，更好地處理內部與外部關系，實現公共圖書館所反映的公共利益最大化。

4.3推行專業管理提升公共圖書館公益服務水平

公共圖書館公益服務水平的提升離不開公共圖書館專業管理和專業服務水平的提升。推行專業管理是實現公共圖書館職業專業化的要求。我國公共圖書館運營效率一直不高，專業化水平較低。通過引入企業管理，樹立效率意識，增強活力，有利于公共圖書館優化機構，精簡人員，營造競爭氛圍，更好地提供服務。采用企業化管理方式，促使公共圖書館既重視目標引導，又重視管理過程的質量控制；既關注投入，又關注產出。專業管理有利于公共圖書館全面加強績效管理，培育創新動力機制，促進資源優化整合。

公共圖書館實施專業管理，需要充分的自主管理權限。伴隨法人治理結構建設的推行，公共圖書館在編制、人事、財務、資產、業務等方面的自主權將不斷擴大，具體表現如下。（1）在人事管理上，公共圖書館以人為中心，促進事業發展。長遠來看，公共圖書館將實現以下用人自主權：破除編制限制，執行合同管理；取消身份限制，實施崗位管理；取消行政級別，招募職業經理人。公共圖書館將開展績效管理，以業績能力為導向對工作人員進行評價和使用，并在薪酬管理方面實施優績優酬，全面實現工作人員能進能出，崗位能上能下，待遇能升能降。（2）在財務管理上，公共圖書館將更加注重效益，改變按人頭撥款的方式，實現以事定費和外購服務，不斷提高公共資金運營效率，使管理更加靈活高效，工作富有創新。（3）在業務管理上，公共圖書館以顧客為導向，從社會公眾的需要出發，提高公共服務供給能力和供

給水平，不斷滿足人民群眾對公共圖書館的需要。

總而言之，保障公共圖書館公益服務發展方向是公共圖書館推行法人治理的內在動力機制。公共圖書館實施法人治理的重要意義集中體現在以下三方面。（1）提升專業化。通過建立公共圖書館理事會和管理層，加快公共圖書館自主管理步伐，實現政事分開、管辦分離，使政府減少對公共圖書館進行微觀管理和直接干預。政府通過有效監管和政策保障切實加強公共圖書館法人自主權，促使公共圖書館理事會及管理層提升專業決策和運營管理水平，使公共圖書館的發展具備更加穩固的專業化基礎。（2）實現社會化。通過引入政府與公共圖書館之外的社會公眾參與公共圖書館決策和監督，擴大公共圖書館民主治理范圍，切實規范公共圖書館行為。公共圖書館通過加強外部治理，還有利于促進社會力量參與投資公共圖書館建設，在財政資金供給之外增加有益補充。（3）增強市場化。公共圖書館依法運行，獨立承擔責任，自主利用市場機制合理配置資源，有效提升公共圖書館活動和競爭力，提升運營效率和服務能力，使公共圖書館公益服務建立在高效運行機制之上，得到切實保障。公共圖書館實施法人治理，形成政府宏觀調控、嚴格監管，理事會科學決策、民主監督，管理層科學管理、高效運營的治理系統，從而使得公共圖書館所維護的公益目標得到更好的實現。

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［9］國務院辦公廳.關于建立和完善事業單位法人治理結構的指導意見［Z］.2011－07－24.

［10］宋世明.行政類事業單位改革國際視野［J］.瞭望，2012（17）：29－31.

［收稿日期］2014－07－07 ［責任編輯］邵晉蓉

［作者簡介］王冬陽（1980－），男，深圳圖書館，副研究館員，研究方向：圖書館管理、圖書館研究；馮佳（1983－），女，上海社會科學院，助理研究員，研究方向：圖書館法治與管理、公共文化政策。

［文章編號］1005－8214（2015）01－0007－05

［文獻標志碼］A

［中圖分類號］G258.2