中國古代監察制度發展與啟示

彭 飛

一、中國古代監察機構發展概要

我國最早的具有國家監察職能的機構是在夏商奴隸國家中出現的，有了國家必然產生體現統治階級意志的監察，因為國家的統治和個人的私利之間總是存在著矛盾。因此，為了維護和穩定統治階級的統治，就需要調整統治階級及其領導集團內部的利益關系，使個別“私人利益”服從于“整體利益”，把階級沖突限制在法律秩序范圍內，這就需要監察。不過，由于夏商兩代尚處在國家機器的雛形時期，管理機構不是很完備。因此，作為國家機構一部分的監察還沒有以制度的形式建立起來，沒有監察機構，也沒有專職的監察官。到了西周，為了維護宗法制度和禮制，西周的國家機構中出現了有某種監察職能的御史、大宰、小宰、宰夫等官職。西周實施的是分封制和監國制，周王在分封諸侯的過程中，制定了一系列的權力監察制度，使王室能有效地對整個權力進行控制。

秦統一六國以后，秦始皇建立了御史制度，這是中國古代行政監察制度的開端。秦時在中央設立了“三公”即太尉、丞相和御史大夫，其中御史大夫“位上卿，掌副丞相”[1]，為丞相的助手，掌圖籍章奏，監察百官，對皇帝負責，這是監察制度在中國歷史上的正式開端。漢朝以后監察制度一直沿用了秦朝的御史制度，在地方監察上創立了刺史制度，刺史是由皇帝派遣到監察區內常設的地方監察機關。秦漢時期中國古代的檢察制度處于初創時期，監察機制不健全，監察機關在丞相的率領下工作，監察機關不是獨立機構。后來由于三公九卿制使中央權力逐漸分散，中央對官員的監察也受到一定的影響。到了隋朝時為了進一步加強中央集權，加強對各級官員的監察，隋朝三臺分設，中央的監察機構仍為御史臺，改御史中丞為御史大夫，巡視監察各地官員。在隋朝監察制度的基礎上唐代進一步完善了監察制度。唐初在中央設御史臺，“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列。”[2]到武則天時，把御史臺改為左右肅政臺，后來又改為左右御史臺。在機構設置上，御史臺下設三院：臺院，殿院，察院，分管監察百官、監察官員的供奉和巡按州郡以及糾視刑獄等。這樣在中央和地方都設立監察機構，監察制度基本完善。到了明清時期封建專制制度開始衰落，為了進一步加強中央集權，明朝的時候廢丞相設內閣，中央將御史臺改為都察院，在六部設立給事中具體處理皇帝交給六部的監察事項。在地方，明朝下設十三道監察御史，負責具體的監察地域的監察工作。另外，明代還建立御史出使巡視監察地方的制度，出巡官身負皇帝的命令，對地方進行監察，同時還可以管地方事務。如監察重大案件和御史監軍等。另外，在地方又設置了按察司，監察地方官員，這樣明朝的中央集權進一步加強，到了清朝仍然設立都察院，由都御史監視中央官員，在地方設監察御史，監督地方官員。

二、監察機構的主要職責

秦朝時，御史大夫作為最高監察機構的長官，“典正法度”，“舉劾非法”是其主要職責。在中央其即可以代表皇帝監察百官，又可以監察丞相的不法行為。同時皇帝的玉璽、兵符也由御史掌管。由于御史大夫以輔助丞相為第一要職，糾彈內外百官的任務主要有御史中丞來承擔。對于地方的監察是監御史，主要是監察郡縣的官員，同時，還要領兵作戰、負責水利、舉薦人才等，監御史還要負責中央和地方之間信息的溝通和差遣，負責傳達中央的政策、監察地方的獄訟和上奏文書。此外御史還有討捕奸猾、治理大獄、審查疑案的職權。《史記﹒李斯列傳》記載：丞相李斯被秦二世下令逮捕后，趙高“使其客十余輩詐為御史、謁者、侍中，更往復訊斯”。這也說明御史除糾察百官以外，而且掌管司法。漢朝時，御史除了佐助丞相，統理朝政和典正法度，監察百官之外，還掌管百官奏事的奏章，轉發宣示皇帝的詔令。御史中丞要掌管圖書典籍，“兼典蘭臺秘書”，同時掌管宮內檔案文書。其次，要外督部刺史，對諸州刺史進行監督；內領侍御史，御史大夫的屬員是侍御史，由御史中丞統領。第三，執法殿中，糾察百官。

在地方監察上，漢朝設立了刺史，刺史秩卑權重，職權廣泛，通過“行部”實行監察，具有獨立行使監察的權力，刺史在行部時，不但要監察郡守及諸侯王有無違法行為，而且還要考察郡國的治理狀況，根據治理情況對治郡政績卓著者予以獎賞提升，反之予以懲罰。它的職能主要有：周行郡國，刺舉不法。按刺史六條規定，刺史可以監察郡國二千石長史，可以監督地方的強宗豪右。可以監察地方治理狀況，斷理冤獄。同時，刺史擴大了監察范圍，職權的權重也增加了，甚至擁有兵權。到了隋唐時期三臺分設，擴大了監察范圍，取得了部分司法審判權以及監軍、監選、監考等多項權力。特別是唐朝的御史臺有言事諫諍權和財政經濟監督權，諫諍權使御史也可以對君主的違失進行規諷和勸誡，對國家的決策提出自己的看法。財政監督權使御史的觸角延伸到國家的各個部門。首先，對戶部、司農寺、太府寺、大理寺等中央和地方的重要部門進行財政監督。其次，御史充任各種財政專使，監督地方財經經濟的運行。再次，對官吏在經濟上的違紀犯法行為進行彈奏糾察。對財政的監督已是監察工作的重要內容。到了宋朝臺諫合一，御史臺的職能又有擴大，不僅有對財政的審計監督權，而且增加了對官員的考課權，設立了專門的考課機構審官院和考課院。在御史臺內設考課一司，監察考課的虛實，以決定對考課官員的升降彈劾。嚴格規定：“歲終各以能否之實聞于上，以詔升黜。其貪墨、昏懦致臺諫奏劾者，坐監司、郡守以容庇之罪。”[3]同時，宋朝對監察官吏的考核也相當嚴格，規定了對監察官員課考的內容、形式、時間等。到了明清時期監察職能更加完善，職權更加重要繁雜，監察御史除了歷史上的職權之外，還有巡鹽、巡漕、巡茶馬等職責。給事中還增加了廷推權。同時，總督和巡撫的職權有撫循地方、監考屬吏、提督軍務。

三、中國古代監察制度的啟示

中國古代監察重視監察立法，把法律作為監察的依據。秦朝時由于監察制度尚處草創階段，因此沒有專門的監察法規。但是在《秦律》和《語書》中就有了關于對中央和地方的監察條令。我國歷史上第一部正式頒布的監察法規是漢惠帝時制定的《御史巡察諸郡九條》，漢武帝時加強了對地方的監察，建立刺史制度，頒布了《刺史察舉六條》，這是一部最早的對地方的監察法規，《刺史六條》不僅嚴格規定了刺史的重點監察對象，還規定了對“豪民侵凌”“兼并土地”“分田劫假”的監察，這六條檢查內容對當時的社會具有強烈的針對性，為刺史執行地方監察提供了依據和準則和明確的權限。曹魏時沿用了漢代的《六察》，同時增加了擁有對品行廉潔，才華出眾的人進行舉薦的權力。隋唐時期雖仍以六條巡察州郡，但巡查的對象比以前擴大，有官有民，官不分等，大小全察，其監察權限既廣泛又重要，對行政、財政、司法、軍事、人事等均有權監察，唐朝的監察法規除了《唐六典》外，還有《風俗廉察四十八條》，遼宋夏金元時期監察法規趨向系統化，宋代制定了包括《慶元條法事類》與《大宋詔令》十幾個監察條例，金代有《御史失察誤劾法》、元代制定了《憲臺格例》、《禁治察司等例》等。明清兩代對監察法規的制定也非常重視，早在洪武年間，朱元璋就以敕令的形式陸續頒布了對檢察機關的職權范圍、施行規則、檢察官的地位、選用等各項法律規定，先后制定了《風憲總例》、《憲綱》、《奏行典差》等，后來的《大明會典》中也列入了大量的監察法規。清監察法規已非常完備，乾隆時頒布了《欽定臺規》和《都察院則例》，《欽定臺規》是我國歷史上第一部以皇帝的名義編篡和頒布的監察法規，也是歷史上最完備的監察法規。《臺規》對監察機關的性質、職能、監察對象、基本任務和監察紀律作了明確規定了。

當代中國要進一步加強行政監察的立法，行政監察立法是行政監察工作的前提，這樣行政監察工作才能做到有法可依。對檢察機關的性質、地位、職能、職權范圍、監察內容、監察程序、監察官員的選任、獎懲紀律等作出明確的規定，才能有助于監察官監而有據、察而有理，以保證監察工作依法有序開展。另一方面，監察法規的建立對監察隊伍建設和保證監察紀律將起到良好的作用，從而可以防止監督無所適從和監察腐敗的發生，保證監察的有效與公正。賦予行政監察更多的權力和獨立性，使監察機構的地位不斷提高，形成監察機構的權威性，從而使行政監察工作真正起到打擊腐敗、弘揚正氣，形成良好的社會風氣。促進服務型、陽光型、效能型政府的建設，為社會主義政治文明提供法律保障。要注重對法律的修改和編篡，我國雖然頒布了《行政監督法》和《審計法》，但是法律體系不太完整，法律內容比較陳舊，不能適應當今中國行政發展的新形勢，需要及時的調整與修改以適應不斷發展的社會的需要。

在機構的設置方面，中國古代的監察機構逐步從行政體系中獨立出來，秦漢時期御史為副丞相，協助丞相處理日常行政工作，監察沒有從行政中獨立，到了魏晉以后，御史臺和少府二分，中央的監察從行政中分離，監察獨立行事。隋唐以后的言諫機構雖然隸屬于中書省或者門下省，但行政監察權獨立，直接對皇帝負責，宋朝諫院完全獨立。地方的檢察機關，一般不隸屬于地方的行政部門，直屬中央，獨立建署，實行自上而下的層層監察，權大者監察權小者，上級監察下級，在中央，皇帝是最高監察者。在地方，監察主體獨立于行政主體，這有利于監察機構獨立行使檢察權，排除行政官員對監察工作的干擾。在中央，監察機構和行政機構未必一定要獨立，但是監察機構必須擁有獨立的檢察權和足夠的重視。在地方，行政監督機構可以從行政體系中完全脫離出來，實行行政二分制度，這樣就能有效地行使監督權，提高監督功效。在職權、地位的規定方面，中國古代的監察職權隨著歷史的發展而不斷擴大，御史的在官階序列中所處的地位不斷上升，從位列三公到參與中央中樞，說明監察工作日益受到中央的重視。雖然時代不同，但是職權范圍不斷擴大，從肅整吏治、懲處行政腐敗到后來的官員科考，再到后來監察官員越來越廣地參與舉薦賢能、風聞言事、巡茶馬、巡鹽、巡漕等。當今，雖然立法、司法和行政分工明顯，但行政對于監察的干涉時有發生，監察獨立之路仍未走完。只有不斷地加強監察機構的獨立性，才能讓檢察機關放開手腳，打開束縛，放手監察，才能讓檢察功能達到最大程度的發揮。

在檢察人員的任用選拔方面，中國古代重視監察官員的選拔。監察官是治官之官，當風霜之任，更應潔身自好，出淤泥而不染。因此，歷代的統治者都重視檢察官的選任。縱觀歷史，監察官的選任有三個主要標準：一是要有剛正不阿、敢負職責的個人品質，即選用那些公正無私、不畏權勢、敢于直言、為民請命者。唐從中宗開始規定“凡所御史，必先質重貞退者”。明代規定“當用清謹介直之士”。監察官只有選任心底無私、性格剛強者，才能夠做到打鐵本身硬，發揮監察百官之功能、維護綱紀之權威。二是監察官要有較為豐富從官經驗和優異的政績，特別是要有地方工作的經驗。因為地方官員對官場和民情都比較了解，上任之后能夠很好地履職。三是要有較高的文化素質，明成祖認為：“御史為朝廷耳目之官，宜用有學術通達者”唐宋以后選任的御史一般都要有進士出身，特立監察官的選任標準是為了保證監察官的素質和提高御史的監察效率。此外我國古代對監察官員的課考也相當嚴格，對考核的標準等都做了嚴格的規定。要想全面建設社會主義和諧社會，實現中華民族偉大復興的中國夢，就要不斷地提高行政監督效能、優化監察環境、提高監察者的素質。同時，要對檢察官本身進行監督和獎懲，這是當今中國監察制度建設的一個重要環節。

中國古代監察制度歷史悠久，博大精深，這給我國當代的監察制度的建設提供了良好的經驗。對于當今的監察制度的建設，我們要吸收古代監察制度中優秀的、良好的、合理的成份，為現代監察制度的建設所用；同時對于那些為現代民主社會所不容的、不合時代發展的監察制度要進行拋棄，只有這樣我國古代燦爛的文明才能在新的歷史條件下綻放出絢麗的光輝。

［1］（漢）司馬遷.史記·秦本紀[M].北京：中華書局，1959.235.

［2］（唐）李林甫,等.唐六典(卷十三)[M].北京：中華書局，1992.437.

［3］（元）脫脫,等.宋史(卷 160 選舉六)[M].北京：中華書局，1985.42.