政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法理基礎(chǔ)的重構(gòu)——以公民權(quán)利為中心

張夢(mèng)婉

一、導(dǎo) 論

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在取得巨大經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就的同時(shí)，逐漸面臨日益嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題，相對(duì)于我國(guó)公民的公共服務(wù)需求迅速增長(zhǎng)而且復(fù)雜化的現(xiàn)實(shí)格局，現(xiàn)有公共服務(wù)的政策體系、財(cái)政保障、供給機(jī)制等方面的明顯缺失、相對(duì)滯后以及普遍低效、整體失衡等問(wèn)題顯得十分突出。面對(duì)我國(guó)公共服務(wù)供給與需求之間嚴(yán)重不相符的局面，我國(guó)政府從20世紀(jì)90年代，尤其是21世紀(jì)初以來(lái)，大力推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，其中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是政府改善公共服務(wù)供給機(jī)制方面的嘗試。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是指政府以直接撥款、公開(kāi)招標(biāo)或合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、特許經(jīng)營(yíng)等形式，與私人營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織或企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等(本文統(tǒng)稱(chēng)之為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的第三方)通過(guò)簽訂合同，由后者向公民提供公共服務(wù)的方式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的新觀念、新機(jī)制，它主要區(qū)別于政府自身直接向公民供給公共服務(wù)的供給模式。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，政府是公共服務(wù)的提供者，而政府與之簽訂合同的企事業(yè)單位或社會(huì)組織則是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，公民是公共服務(wù)的使用者。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一方興未艾的新生事物，實(shí)踐中仍然面臨諸多問(wèn)題，而其在理論上面臨的首要考驗(yàn)，無(wú)疑是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)問(wèn)題。本文旨在探究這一理論問(wèn)題，以期為其進(jìn)行法理上的證成。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法理基礎(chǔ)問(wèn)題的提出

(一)我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的背景

改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。但是，由于改革之初強(qiáng)調(diào)把黨和國(guó)家工作的重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化 (包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化)建設(shè)，主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》，《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1982年版，第1－9頁(yè)。這種“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想使得各級(jí)政府樹(shù)立了以片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為特征的發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)，政府成為片面的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”。這導(dǎo)致在改革開(kāi)放推進(jìn)了將近20年左右之后，相較于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府在社會(huì)建設(shè)的投入、公共服務(wù)的提供以及社會(huì)政策的制定等方面存在明顯的缺位、失職以及功能弱化等問(wèn)題，并且導(dǎo)致居民生活質(zhì)量和水平并未隨著GDP的增長(zhǎng)而得到與之同步的改善和提高。①參見(jiàn)〔美〕斯蒂格利茨等:《對(duì)我們生活的誤測(cè):為什么GDP增長(zhǎng)不等于社會(huì)進(jìn)步》，阮江平、王海昉譯，新華出版社2011年版。社會(huì)矛盾、社會(huì)問(wèn)題并未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到自然的解決，相反，隨著經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)，自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，我國(guó)在就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會(huì)救助、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)治安等領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題日益突顯，成為影響社會(huì)穩(wěn)定、和諧和健康發(fā)展的重要因素。

面對(duì)這些日益嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題以及相關(guān)利益群體不斷施加的壓力，我國(guó)政府逐漸認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、完善社會(huì)公共服務(wù)、制定社會(huì)政策的重要性和緊迫性。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，我國(guó)進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)并重的新時(shí)代，公共服務(wù)成為各級(jí)政府工作的重要組成部分。②郁建興:《中國(guó)的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，俞可平、李侃如等:《中國(guó)的政治發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第223頁(yè)。郁建興把建國(guó)以來(lái)我國(guó)的公共服務(wù)體系的發(fā)展分為四個(gè)階段:1949－1978年公有制基礎(chǔ)上建立起來(lái)的蘇聯(lián)式的公共服務(wù)體系;1978－1994年舊的公共服務(wù)體系開(kāi)始瓦解、政府較為忽略公共服務(wù);1994年－2002年社會(huì)保障制度的改革;2002至今，政府試圖建立更具普遍性和全面性的公共服務(wù)體系。改革開(kāi)放至2002年之前，雖然我國(guó)的公共服務(wù)有所建設(shè)、改革，但是在發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)的影響下，顯得明顯不足。2002年黨的十六大報(bào)告明確提出轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，把政府的基本職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，要求加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，著力改善民生;③江澤民:《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月18日。2005年《政府工作報(bào)告》提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求;2006年“十一五規(guī)劃綱要”以及《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》先后把加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)以及建設(shè)服務(wù)型政府、逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要目標(biāo)。在此之后，歷屆政府工作報(bào)告、黨代會(huì)報(bào)告以及政府重要文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)和不斷突出以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，公共服務(wù)體系的改革和建設(shè)作為保障民生的社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要性和緊迫性也隨之提升、凸顯。由此，我國(guó)政府開(kāi)始逐步從改革開(kāi)放前20年強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)政策向20世紀(jì)90年代尤其是21世紀(jì)以來(lái)重視社會(huì)改革、社會(huì)建設(shè)、社會(huì)政策的方向轉(zhuǎn)變，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”開(kāi)始逐漸向“公共服務(wù)型政府”變革。④參見(jiàn)郁建興:《中國(guó)的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會(huì)政策與體制機(jī)制》，俞可平、李侃如等:《中國(guó)的政治發(fā)展》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第218－220頁(yè);周建明、胡鞍鋼、王紹光主編:《和諧社會(huì)構(gòu)建》，清華大學(xué)出版社2007年版，第243－262頁(yè)以及結(jié)語(yǔ);遲福林:《全面理解“公共服務(wù)型政府”的基本涵義》，《人民論壇》2006年第5期。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為公共服務(wù)供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，正是在社會(huì)建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)大幕拉開(kāi)的宏大背景之下日益展開(kāi)。早在20世紀(jì)90年代，我國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)實(shí)踐。1995年由上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)以及基督教青年會(huì)共建了上海市羅山市民會(huì)館，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的先例。此后，各地開(kāi)展了類(lèi)似的探索，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大至養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)矯正及服務(wù)、城市管理及規(guī)劃、公共衛(wèi)生等諸多社會(huì)領(lǐng)域。但是，由于這些早期實(shí)踐缺乏明確有力的觀念、制度以及政策指導(dǎo)和支持，發(fā)展較為松散，呈現(xiàn)出零星化、碎片化的發(fā)展特征。直到2002年以后，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)改革實(shí)踐才呈現(xiàn)出規(guī)模化、持續(xù)性的發(fā)展態(tài)勢(shì)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)陸續(xù)在全國(guó)各地普遍展開(kāi)。2012年，《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》專(zhuān)列一章對(duì)公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新做出規(guī)劃，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就是其中重要內(nèi)容。2013年7月，李克強(qiáng)總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，明確指出推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，建立并完善相關(guān)制度，這為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展提供了明確的政策依據(jù)。⑤“會(huì)議指出，創(chuàng)新方式，提供更好的公共服務(wù)，是惠及人民群眾、深化社會(huì)領(lǐng)域改革的重大措施，又是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放、引導(dǎo)有效需求的關(guān)鍵之舉，也是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開(kāi)，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會(huì)能辦好的，盡可能交給社會(huì)力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問(wèn)題，使群眾得到更多便利和實(shí)惠。會(huì)議明確，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。”參見(jiàn)《李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年8月1日第1版。21世紀(jì)以來(lái)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、維護(hù)社會(huì)公平正義以及推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、全面建設(shè)服務(wù)型政府等一系列國(guó)家發(fā)展政治路線、方針、政策和戰(zhàn)略的提出，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展提供了新的歷史契機(jī)，也正是從這一時(shí)期開(kāi)始，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐課題逐漸成為我國(guó)學(xué)界理論研究的熱點(diǎn)。

我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐發(fā)展與理論推進(jìn)同時(shí)受到了西方發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)理論和實(shí)踐的影響。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家積累了相當(dāng)豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展出了十分成熟的理論體系。①參見(jiàn)〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版;〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無(wú)形的手:通過(guò)選擇和競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版;〔美〕凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場(chǎng)》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版;等等。早在16世紀(jì)末17世紀(jì)初，英國(guó)政府就傾向于依靠慈善機(jī)構(gòu)等社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)服務(wù);在18世紀(jì)的美國(guó)，有了最早的政府采購(gòu)法律制度;從20世紀(jì)初開(kāi)始，德國(guó)的社會(huì)政策就鼓勵(lì)社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的提供。②參見(jiàn)賈西津、蘇明:《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究終期報(bào)告》，2009年;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國(guó)家“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠麌?guó)家制度雖然一定程度上促進(jìn)并維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，緩解了社會(huì)矛盾，但是，由于過(guò)分強(qiáng)化政府計(jì)劃管理職能而引發(fā)的政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)度干預(yù)和調(diào)控、財(cái)政赤字攀升、機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低等問(wèn)題不斷顯現(xiàn)并加劇，使得西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始重新審視政府與市場(chǎng)的關(guān)系，并改革政府職能及其治理方式。隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府行政改革與政府治理模式轉(zhuǎn)變，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)開(kāi)始形成大規(guī)模的社會(huì)實(shí)踐并逐漸發(fā)展出成熟的理論體系。20世紀(jì)70年代以來(lái)，在“公共選擇”、“新公共管理”、“管理主義”、“第三條道路”等理論模型以及“再造政府”、“市場(chǎng)式政府”、“企業(yè)化政府”等理論主張的推動(dòng)下，興起了一場(chǎng)旨在“使政府工作更好、使成本更低”，以民營(yíng)化或是私有化、社會(huì)化為特征的政府公共行政改革，其中的重要內(nèi)容就是政府公共服務(wù)的供給實(shí)行市場(chǎng)化和社會(huì)化的模式。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在市場(chǎng)化、社會(huì)化以及掌舵與劃槳的分離、“公民憲章”等理論主張的有力支撐之下迅速發(fā)展起來(lái)。③參見(jiàn)〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第9章;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來(lái)的治理模式》，吳愛(ài)明、夏宏圖譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版;〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。周正:《發(fā)達(dá)國(guó)家的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)及其借鑒與啟示》，《西部財(cái)會(huì)》2008年第5期;張汝立、陳書(shū)潔:《西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)》，《中國(guó)行政管理》2010年第11期;彭浩:《借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)》，《財(cái)政研究》2010年第7期。

(二)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究現(xiàn)狀

我國(guó)學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究，主要是從政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度展開(kāi)。例如從政府職能轉(zhuǎn)變、公共行政體制改革的角度，基于西方的新公共管理和新公共服務(wù)理論，從改善政府的社會(huì)治理著手對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)展開(kāi)研究，內(nèi)容包括:政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵及其屬性，理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，具體制度設(shè)計(jì)、模式選擇、國(guó)外比較研究、具體操作層面以及實(shí)證調(diào)查、個(gè)案研究等。④相關(guān)論著主要參見(jiàn)王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版;相關(guān)論文主要參見(jiàn)蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期;等等。

我國(guó)學(xué)界從法學(xué)角度 (以法學(xué)界為主)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究頗為有限，現(xiàn)有研究主要具有以下特點(diǎn):第一，從研究的路徑或方式來(lái)看，主要分為兩類(lèi):(1)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的整體研究，包括對(duì)其法理基礎(chǔ)、法律邊界、法律屬性、法律保障和救濟(jì)等方面的研究。⑤參見(jiàn)閆海、張?zhí)旖?《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律規(guī)制》，《唯實(shí)》2010年第6期;蔡金榮:《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)之法律規(guī)制研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第1期;李海平:《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律規(guī)制的問(wèn)題與對(duì)策——以深圳市政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)為例》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第5期。(2)從某一理論角度對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)某一具體問(wèn)題的研究，例如從公法、私法的理論層面對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律性質(zhì)的探究。⑥袁維勤:《公法、私法區(qū)分與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)三維關(guān)系的法律性質(zhì)研究》，《法律科學(xué)》2012年第4期。第二，從已有研究所涉問(wèn)題以及研究層面或?qū)哟蝸?lái)看，主要局限于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)、法律內(nèi)涵，而且主要是從行政法、經(jīng)濟(jì)法等部門(mén)法角度展開(kāi)。①另外，學(xué)界還對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)法律服務(wù)展開(kāi)研究，例如對(duì)政府在社區(qū)矯正、糾紛調(diào)解等法律事務(wù)上的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的研究。本文對(duì)這一類(lèi)法律問(wèn)題并不做單獨(dú)的處理，主要以我國(guó)的基礎(chǔ)公共服務(wù)對(duì)主要探討對(duì)象。現(xiàn)有對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的整體性研究雖然提出了諸多法律問(wèn)題，并且對(duì)其展開(kāi)了初步分析，但是，由于把這些復(fù)雜、豐富的法律問(wèn)題置于一篇文章中進(jìn)行分析，因而往往只是概要、粗略的論述，對(duì)問(wèn)題缺乏細(xì)致、詳盡的探討;而且，已有研究大都局限于部門(mén)法層面的探討，對(duì)相關(guān)層面的法理問(wèn)題尚有待深入推進(jìn)。可以說(shuō)，相較于我國(guó)學(xué)界現(xiàn)有的從法學(xué)角度對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究，實(shí)踐中存在諸多相關(guān)法律問(wèn)題未得到有效解決;理論上同樣存在若干重要法律問(wèn)題未予以深入研究。例如，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律規(guī)范，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中相關(guān)主體的法律權(quán)利 (權(quán)力)、義務(wù)和責(zé)任，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律性質(zhì)，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律制度、程序，法律評(píng)價(jià)和監(jiān)督、保障和救濟(jì);等等。這些政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐和理論問(wèn)題皆有待探討和解決。

以政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律規(guī)范為例，學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)有法律法規(guī)并不能滿(mǎn)足規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為的需要。同時(shí)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)與政府采購(gòu)的關(guān)系定位模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的規(guī)則混亂。雖然我國(guó)2003年出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》，2010年民政部在《民政部關(guān)于2010年政協(xié)委員提出“加快政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)程”提案的答復(fù)》也明確規(guī)定了《政府采購(gòu)法》中的“服務(wù)”范圍包括公共服務(wù)，是指導(dǎo)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律制度。②《財(cái)政部關(guān)于2010年政協(xié)委員提出“加快政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)程”提案的答復(fù)》(摘要)，《中國(guó)政府采購(gòu)》2011年第4期。然而從實(shí)際來(lái)看，《政府采購(gòu)法》所規(guī)定政府采購(gòu)的范圍限于貨物、工程和服務(wù)，其中將“服務(wù)”規(guī)定為“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，③參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二條第7款。這里的“服務(wù)”，更多強(qiáng)調(diào)的是政府內(nèi)部的后勤服務(wù)等領(lǐng)域，并沒(méi)有明確規(guī)定社會(huì)公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，沒(méi)有包含面向公民的服務(wù)。④例如，在細(xì)化后的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》中，屬于服務(wù)項(xiàng)目的印刷出版、咨詢(xún)、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車(chē)輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)以及物業(yè)等都是針對(duì)政府行政部門(mén)的后勤服務(wù)，而并沒(méi)有屬于公民消費(fèi)的公共服務(wù)。具體論述參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》(征詢(xún)草案)，參見(jiàn)周俊:《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國(guó)行政管理》2010年第6期。同時(shí)，《政府采購(gòu)法》中對(duì)采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)的是政府與采購(gòu)者的二元主體契約關(guān)系。在這里，政府是服務(wù)的享有者而非提供者，政府購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)是一種內(nèi)部服務(wù)，而非公共服務(wù)，即面向公民、社會(huì)的服務(wù)。而學(xué)界普遍認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)的是政府 (購(gòu)買(mǎi)者)、社會(huì)組織 (服務(wù)承接者)和服務(wù)享有者的三元主體關(guān)系，⑤參見(jiàn)王冠:《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的三元關(guān)系探討》，《山西師大學(xué)報(bào)》2011年第6期。因此，有學(xué)者認(rèn)為并不能將購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)直接套用《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。還有論者指出，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府采購(gòu)在目的、標(biāo)的、程序等方面都存在本質(zhì)性區(qū)別，因而并不適宜以現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》作為依據(jù)。⑥周俊:《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《中國(guó)行政管理》2010年第6期。但是，由于我國(guó)目前除了《政府采購(gòu)法》，并沒(méi)有其他法律制度規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為，這種立法方面的缺失導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了“地方政府通過(guò)各自指定的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見(jiàn)或?qū)嵤┘翱己嗽u(píng)估辦法，甚至用紅頭文件來(lái)推進(jìn)工作”的現(xiàn)象。〔1〕對(duì)此，有學(xué)者指出，雖然以紅頭文件、指導(dǎo)意見(jiàn)等非規(guī)范性形式規(guī)范購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在探索初期具有合理性，但“從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)修改《政府采購(gòu)法》，確立起為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本法，同時(shí)，建構(gòu)并完善政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律體系。”〔2〕

面對(duì)我國(guó)方興未艾的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的社會(huì)實(shí)踐，如何從法理上進(jìn)一步澄清政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本原理，探索規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律體系和具體法律制度，明確政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律性質(zhì)，以及在這個(gè)過(guò)程中相關(guān)主體的法律權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以及法律監(jiān)督、保障和救濟(jì)措施等，就成為我國(guó)法學(xué)界亟待回應(yīng)和解決的現(xiàn)實(shí)課題。其中，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)則是上述諸多法律問(wèn)題的前提性和核心性的問(wèn)題，它決定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具體法律制度的根本理念和核心精神，影響著具體法律制度的整體設(shè)計(jì)，因而本文主要選取作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律問(wèn)題中的基礎(chǔ)性問(wèn)題——政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)作為本文分析、探討的主題。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

正如上文所述，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了成熟的理論體系，這些西方已有理論直接、深刻地影響了我國(guó)學(xué)界對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的思想認(rèn)識(shí)和理論把握，成為我國(guó)學(xué)界進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論證成的主要智識(shí)資源，因而本文對(duì)現(xiàn)有政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論模型的歸納和提煉是在結(jié)合國(guó)內(nèi)與國(guó)外已有理論研究成果的基礎(chǔ)上展開(kāi)。通過(guò)分析和總結(jié)國(guó)內(nèi)、國(guó)外有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論基礎(chǔ)的研究，本文認(rèn)為，目前有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本原理的理論認(rèn)識(shí)和法理證成主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共行政的理論模式，這種理論模式的特征可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行把握。

(一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的原因和目的

正如上文所述，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐首先來(lái)源于西方，其社會(huì)實(shí)踐的大規(guī)模發(fā)展以及理論的成熟是20世紀(jì)70年代以來(lái)的事情。“同一時(shí)期公共選擇理論和新公共管理理論也成為主導(dǎo)，它們成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的理論基礎(chǔ)。”〔3〕基于新公共管理的理論，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行理論解釋或法理證成的學(xué)者，大都把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的原因和目的歸結(jié)為以下兩個(gè)方面:一方面，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變;另一方面，公共服務(wù)供給效率的經(jīng)濟(jì)考量。這兩個(gè)方面緊密相關(guān)，可謂一體兩面。因?yàn)樵谟行W(xué)者看來(lái)，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變是為了提高公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)效率;其他學(xué)者則認(rèn)為，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變及其權(quán)力分化、下放本身就是值得追求的價(jià)值，公共服務(wù)供給效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則只是政府轉(zhuǎn)變公共行政職能的附帶效應(yīng)。例如，新公共管理理論作為西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主導(dǎo)性理論基礎(chǔ)，其理論和實(shí)踐主張的“圣經(jīng)”——《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》就是主張以企業(yè)家的精神改革公共行政部門(mén)，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳”，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社區(qū)的授權(quán)而不是直接提供服務(wù)，強(qiáng)調(diào)把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)的供給之中，破除公共服務(wù)供給中的壟斷。①參見(jiàn)〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。由此引發(fā)的系列改革措施遵循的都是市場(chǎng)的邏輯:“在過(guò)去二十年里，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場(chǎng)。它的理論假設(shè)是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣將更為經(jīng)濟(jì)有效。”〔4〕這種市場(chǎng)觀念的貫徹以及市場(chǎng)邏輯的運(yùn)行，可以通過(guò)把之前處于政府公共行政部門(mén)直接作為和控制之下的公共服務(wù)供給行為轉(zhuǎn)移出去，交由諸如私有化的營(yíng)利組織或非營(yíng)利組織提供，從而實(shí)現(xiàn)政府行為的市場(chǎng)化和社會(huì)化;還可以通過(guò)區(qū)分政策的制定和執(zhí)行貫徹市場(chǎng)的理念，使公共服務(wù)供給的決策仍然掌握在政府公共行政部門(mén)手中，而公共服務(wù)的直接生產(chǎn)則交由政府之外的其他市場(chǎng)化和社會(huì)化組織完成。

這些諸多改革舉措的原因和目的主要是基于兩個(gè)方面的考量:一方面，是基于成本和效率的考慮。政府直接提供公共服務(wù)的成本往往過(guò)高，通過(guò)市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)降低公共服務(wù)供給成本是改革最為重要的原因和目的。薩瓦斯就曾明確指出，公共服務(wù)民營(yíng)化 (私有化或市場(chǎng)化)的主要推動(dòng)力是政府緩解財(cái)政壓力的現(xiàn)實(shí)需要，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府進(jìn)行公共管理改革和政府效率改進(jìn)的關(guān)鍵。②參見(jiàn)〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營(yíng)化與公司部門(mén)的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第6－7頁(yè)。例如，英國(guó)作為西方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的首要改革之地，在瑪格麗特·撒切爾于20世紀(jì)70年代末期上臺(tái)之后，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域大力推行私有化、績(jī)效評(píng)估以及服務(wù)的生產(chǎn)和執(zhí)行職能與掌管它們的集中決策的分離 (掌舵與劃槳的分離)，其主要目標(biāo)就是為了通過(guò)縮減政府規(guī)模、減少財(cái)政支出以及大幅度地減稅來(lái)復(fù)蘇英國(guó)當(dāng)時(shí)日益滑坡的經(jīng)濟(jì)，在其政府設(shè)置的1800多個(gè)績(jī)效目標(biāo)中，絕大部分都是針對(duì)成本和效率。③參見(jiàn)〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第17－24頁(yè)。我國(guó)學(xué)者對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必要性的認(rèn)識(shí)在借鑒國(guó)外理論和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，也大都集中在提高公共財(cái)政的使用效率、增強(qiáng)公共服務(wù)供給效率等經(jīng)濟(jì)分析和考量之上。④參見(jiàn)蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》，《財(cái)政研究》2010年第1期。另一方面，是通過(guò)公共行政部門(mén)內(nèi)部的公務(wù)員調(diào)整、機(jī)構(gòu)重組、決策程序和方式的改變等措施，對(duì)政府公共行政部門(mén)的公共治理方式進(jìn)行改革。⑤參見(jiàn)〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第380－383頁(yè)。與之類(lèi)似，我國(guó)學(xué)界普遍主張，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，⑥參見(jiàn)萬(wàn)軍:《大力推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù):公共治理變革之道》，《新視野》2009年第6期。是我國(guó)社會(huì)管理發(fā)展的必由之路。⑦參見(jiàn)閆小培:《規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年3月20日第2版。這一理論視角強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是基于政府行政權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力分化、多元，這種理論進(jìn)路是從政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)對(duì)公共行政部門(mén)的意義出發(fā)，提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理由。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共行政模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)容和環(huán)節(jié)

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程具體包括:決定是否通過(guò)購(gòu)買(mǎi)這種方式提供相關(guān)公共服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)哪些公共服務(wù)，在購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)中進(jìn)行何種優(yōu)先順序的安排，向哪些第三方主體購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)決策的實(shí)際執(zhí)行以及事后監(jiān)督、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)和內(nèi)容。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)是新公共管理論論。

新公共管理理論的倡導(dǎo)者雖然也談到在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)部分執(zhí)行公民參與的機(jī)制和方法，但其主要是以市場(chǎng)的理想形態(tài)為觀念支撐，基于減少公共服務(wù)供給成本的經(jīng)濟(jì)考量，因而把公眾參與作為節(jié)約成本的舉措之一，對(duì)公眾參與進(jìn)行利益上的計(jì)算、權(quán)衡，其認(rèn)為公眾參與只是作為提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的生產(chǎn)性行為，是一種降低供給成本的政策工具。①參見(jiàn)〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第82－83頁(yè)。另外，公眾參與也是作為矯治公共行政部門(mén)突出問(wèn)題 (例如政府機(jī)構(gòu)的等級(jí)制、官僚制弊病)的有效措施而得到主張，提倡公共服務(wù)供給的公眾參的改革者大都假設(shè)，政府機(jī)構(gòu)的成員有機(jī)會(huì)密切參與機(jī)構(gòu)的決策將改善政府機(jī)構(gòu)的工作。

(三)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督

由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)注重公共服務(wù)投入 (成本)—產(chǎn)出 (收益)的經(jīng)濟(jì)效率問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提供公共服務(wù)，因而它們相應(yīng)地十分注重企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式。企業(yè)之所以注重結(jié)果，原因在于如果經(jīng)營(yíng)不善，它就得停業(yè)甚至破產(chǎn);與之相應(yīng)，“由于政府機(jī)構(gòu)在其不出成果時(shí)也不可能停業(yè)，所以，績(jī)效評(píng)估必須被用來(lái)作為測(cè)評(píng)企業(yè)的底線——利潤(rùn)的一種代用措施。于是，責(zé)任的焦點(diǎn)就在于滿(mǎn)足出成果的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”。〔5〕從結(jié)果上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)通過(guò)后果戰(zhàn)略——績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定來(lái)評(píng)估購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的結(jié)果。②參見(jiàn)〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第5章。

四、公民權(quán)利模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)

相對(duì)于上述解釋和證成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式，本文提出從公民權(quán)利的角度來(lái)分析和論證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，這種理論分析既是一種事實(shí)性的理論描述和解釋?zhuān)驗(yàn)檎?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的確在實(shí)踐中保障和實(shí)現(xiàn)了相關(guān)的公民權(quán)利;同時(shí)，這種理論論證更是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種規(guī)范性證成和建構(gòu)，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)自覺(jué)地以公民權(quán)利為核心來(lái)確立政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的根本原因和目的、運(yùn)作過(guò)程及其結(jié)果評(píng)價(jià)、監(jiān)督等重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。

從公民權(quán)利的視角來(lái)分析和論證政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)并非沒(méi)有根據(jù)，部分學(xué)者和社會(huì)力量早已有過(guò)類(lèi)似主張。例如，作為推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化動(dòng)力之一的平民主義的核心主張就是:“公眾對(duì)公共服務(wù)應(yīng)擁有更大的選擇權(quán);他們應(yīng)有權(quán)界定并處理共同的需求，而不是對(duì)官僚機(jī)構(gòu)過(guò)分依賴(lài)。”〔6〕而作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理論基礎(chǔ)的新公共管理理論則受到了新公共服務(wù)理論的批評(píng)，后者更加注重公共服務(wù)供給過(guò)程中的公民權(quán)利。③參見(jiàn)〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版。但是，相對(duì)于上述“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”的理論模型，已有的強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中公民權(quán)利的主張仍然處于次要角色和邊緣地位。有學(xué)者就曾指出，如果讀者看一看《改革政府》這本書(shū)的索引，人們不會(huì)找到諸如“公民”或“公民權(quán)”這樣的詞語(yǔ)，新公共管理運(yùn)動(dòng)竟然能在很少關(guān)注公民權(quán)利的情況下向前推進(jìn)。〔7〕因此，具體闡釋政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中的公民權(quán)利模式顯得十分必要，本文這一部分即將分析政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式的可能不足及其內(nèi)在缺陷，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的公民權(quán)利模式。

(一)公民權(quán)利模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的原因和目的

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式下，主要是從成本—收益的經(jīng)濟(jì)角度和政府公共行政改革的政治角度來(lái)看待政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的原因和目的。無(wú)論是基于公共服務(wù)供給的效率考慮，還是基于政府公共治理行政改革的政治考量，這些都只能是推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的直接原因和淺層目的，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的根本目的和核心考量應(yīng)該是更有效率、更為及時(shí)、更加充分地保障和實(shí)現(xiàn)公民相應(yīng)的社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利。單純把效率的經(jīng)濟(jì)因素和行政改革的政治因素作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的直接原因和淺層目的，存在若干現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

例如，瑪格麗特·撒切爾在20世紀(jì)70年代末期推行的改革雖然帶來(lái)了政府內(nèi)部管理績(jī)效的改進(jìn)并且提高了效率，但卻并沒(méi)有改進(jìn)公共服務(wù)的效能，亦即，公共服務(wù)的質(zhì)量。因?yàn)楣耜P(guān)心的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是效率本身，他們希望的是更有質(zhì)量的公共服務(wù)。①〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第24－25頁(yè)。公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化和社會(huì)化雖然可以大大提高公共服務(wù)供給的效率，但是，有些高效提供的公共服務(wù)可能并非是公民最期望的公共服務(wù)，即使供給的效率再高，也不符合質(zhì)量的要求。因?yàn)楣卜?wù)的供給質(zhì)量是一個(gè)多重標(biāo)準(zhǔn)，它至少包括四個(gè)方面的內(nèi)容:第一，公共服務(wù)的投入;第二，公共服務(wù)提供的過(guò)程;第三，公共服務(wù)提供的產(chǎn)出或活動(dòng);第四，公共服務(wù)提供的結(jié)果。②〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無(wú)形的手:通過(guò)選擇和競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕安瓦·沙主編:《公共服務(wù)提供》，孟華譯，清華大學(xué)出版社2009年版，第2－3頁(yè)。效率因素考慮的主要是公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，這類(lèi)因素在實(shí)踐中最容易進(jìn)行測(cè)量。但是，公共服務(wù)的享用者最為看重的是公共服務(wù)的過(guò)程和結(jié)果，僅僅考慮公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出的效率問(wèn)題，有可能造成公共服務(wù)的供給舍本逐末。面對(duì)這一具有供給效率卻無(wú)供給質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，撒切爾政府及其改革團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，為了讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)注意到效率以外的因素，政府需要新的戰(zhàn)略，必須使執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接向“顧客”負(fù)責(zé)，因而他們提出了所謂“公民憲章”這一新的改革方案。然而，這種“公民憲章”的改革方案仍然是將公共服務(wù)的對(duì)象作為“顧客”看待，③〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第24－25頁(yè)。依然存在問(wèn)題。

正如有學(xué)者指出:“公共行政官員所采取的行動(dòng)基于其所依據(jù)的假定和原則的類(lèi)型不同而明顯地有所差異。如果我們假定政府的職責(zé)在于促進(jìn)個(gè)人的自我利益，那么，我們就會(huì)采取一套行動(dòng)。另一方面，如果我們假定政府的職責(zé)在于促進(jìn)公民權(quán)、公共對(duì)話(huà)以及公共利益，那么，我們就會(huì)采取另一套全然不同的行動(dòng)。”〔8〕當(dāng)政府把公共服務(wù)的對(duì)象作為“顧客”來(lái)看待和處置時(shí)，由此可以推論得出，政府所提供的公共服務(wù)從性質(zhì)上來(lái)看乃是為其所有的物品，政府由此成為公共服務(wù)以及生產(chǎn)公共服務(wù)的資源的所有人，作為公共服務(wù)享用者的公民只是消費(fèi)公共服務(wù)的“顧客”。雖然政府可能會(huì)有效率地為“顧客”提供公共服務(wù)，但是，這種高效提供服務(wù)的選擇，主要是出于 (作為公共服務(wù)以及相關(guān)資源所有者)政府自身的主觀考慮，“顧客”實(shí)際上對(duì)政府的供給行為沒(méi)有根本的利害關(guān)系，政府有效率地提供公共服務(wù)只是為了留住“顧客”，這種公共服務(wù)供給的邏輯，從根本上而言，只是從政府自身的主觀立場(chǎng)出發(fā)來(lái)考慮公共服務(wù)的供給問(wèn)題，政府能夠有效率地提供公共服務(wù)關(guān)系到的主要是政府的財(cái)政收支問(wèn)題，以及“顧客”對(duì)于公共服務(wù)是否滿(mǎn)意進(jìn)而對(duì)于政府的治理是否“買(mǎi)賬”的問(wèn)題。

但是實(shí)際上，政府并不享有公共服務(wù)以及相關(guān)資源的最終所有權(quán)，因?yàn)楣卜?wù)的提供主要是基于公民的稅收，因而公民才是公共服務(wù)的真正所有者。當(dāng)作為公共服務(wù)提供者的政府把公共服務(wù)的對(duì)象視為“公民”而非“顧客”來(lái)看待時(shí)，這意味著公民是公共服務(wù)以及政府的真正主人，主人不僅享有公共服務(wù)的所有權(quán)，而且與公共服務(wù)的供給具有根本的利害關(guān)系，政府有效率地提供公共服務(wù)不僅只是基于其自身財(cái)政收支和自身政權(quán)的合法性等工具性因素的現(xiàn)實(shí)考量，而是根本上從公民權(quán)利的角度考慮公共服務(wù)的供給問(wèn)題。政府把公共服務(wù)的對(duì)象視為“顧客”從而主張政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，這種公共服務(wù)的私有化或民營(yíng)化只能導(dǎo)致更加精明的“顧客”，而不能產(chǎn)生更好的公民;只能產(chǎn)生精于計(jì)算的政府，而不能產(chǎn)生基于自身責(zé)任和尊重公民權(quán)利的政府。“顧客正在等著見(jiàn)我們”與“主人正在等著見(jiàn)我們”這兩個(gè)話(huà)語(yǔ)陳述對(duì)于實(shí)踐行動(dòng)有著極為不同的意義。④參見(jiàn)〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第83－85、124－125頁(yè)。

另外，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式所強(qiáng)調(diào)的政府公共行政的改革，同樣不能將其自身作為最終目標(biāo)。因?yàn)椴荒軉渭兺ㄟ^(guò)權(quán)力分化和下放來(lái)解決“政府失靈”問(wèn)題，“政府失靈”不能簡(jiǎn)單地通過(guò)限制政府權(quán)力來(lái)克服，在限制政府權(quán)力的同時(shí)，不能挖空政府的職能，削弱政府的治理能力。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式容易陷入一味地對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行限制、分化或下放的極端，進(jìn)而容易忽視政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的治理能力建設(shè)以及監(jiān)督、管理職責(zé)的履行。因而，一味強(qiáng)調(diào)限制政府的權(quán)力，容易導(dǎo)致政府缺乏有效的治理能力來(lái)完成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)職責(zé)，進(jìn)而使得政府的相應(yīng)責(zé)任被弱化。

以公民權(quán)利模式來(lái)看待和處理政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題，意味著必須明確把保障公民享有公共服務(wù)的社會(huì)權(quán)利作為根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，確證享有國(guó)家提供的公共服務(wù)是公民基本社會(huì)權(quán)利的法律事實(shí)。馬歇爾認(rèn)為，作為公民身份三重內(nèi)涵 (公民、政治和社會(huì)公民身份)之一的社會(huì)身份是公民享有社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)，①參見(jiàn)郭忠華、劉訓(xùn)練編:《公民身份與社會(huì)階級(jí)》，江蘇人民出版社2007年版。與此相應(yīng)，政府提供相應(yīng)“通行社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)”的公共服務(wù)是國(guó)家必須履行的基本職責(zé)。“接受了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利的觀念，就意味著一般接受了這樣的觀念:20世紀(jì) (不是18世紀(jì))的政府不僅有責(zé)任保護(hù)個(gè)人不受鄰居欺侮(或不受外來(lái)侵略)的權(quán)利，而且有義務(wù)幫助社會(huì)全體成員滿(mǎn)足他們基本的人的需要。”〔9〕

這種強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)乃是公民享有的基本社會(huì)權(quán)利的理論主張，有助于克服政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中容易出現(xiàn)的如下危險(xiǎn)傾向，亦即政府把承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任通過(guò)轉(zhuǎn)包等市場(chǎng)化、社會(huì)化的機(jī)制轉(zhuǎn)嫁給公民個(gè)人、市場(chǎng)和社會(huì)。而且，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一機(jī)制，在實(shí)現(xiàn)提高國(guó)家公共福利供給的同時(shí)，不能減少公民個(gè)人的自主或自由。一般認(rèn)為，在國(guó)家發(fā)展福利的同時(shí)，必然會(huì)伴隨個(gè)人對(duì)國(guó)家依賴(lài)性的增強(qiáng)以及與之相應(yīng)的國(guó)家對(duì)個(gè)人自由的克減、限制。但是，通過(guò)采取政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一社會(huì)化、市場(chǎng)化的機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)在政府提供公共服務(wù)的同時(shí)，最大限度地限制政府權(quán)力，并且為公民個(gè)人提供在多種可能的公共服務(wù)供給途徑和方式之間進(jìn)行選擇的權(quán)利，使得個(gè)人在享有公共服務(wù)的前提下，同時(shí)享有更大的自主選擇權(quán)利。

(二)公民權(quán)利模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程

如上所述，基于“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，在其具體操作過(guò)程中，要么不注重公民參與的重要作用，要么將公民參與視為提高購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的決策和執(zhí)行效率以及合法性的工具，因而公眾參與大都不具有本質(zhì)的重要意義。上文指出，英國(guó)在撒切爾政府執(zhí)政時(shí)期，為了使行政機(jī)關(guān)注意到公共服務(wù)供給效率之外的其他因素，推行了強(qiáng)調(diào)“顧客”理念的“公民憲章”改革。但是，正如有學(xué)者指出:“《公民憲章》及類(lèi)似的參與機(jī)制都是由上而下而非由下而上地形成的。這樣的現(xiàn)實(shí)有一個(gè)冷酷的特征，即官員是從自身利益出發(fā)，來(lái)告知公民所期待的質(zhì)量要求的。雖然英國(guó)的《公民憲章》未必有如此情形，但公共部門(mén)所草擬的標(biāo)準(zhǔn)上卻有類(lèi)似情形發(fā)生。公眾參與之獲準(zhǔn)并得到鼓勵(lì)，通常是在基本的服務(wù)目標(biāo)決定下來(lái)之后，而不是在基本的問(wèn)題被提出之時(shí)”。〔10〕這意味著，即使是標(biāo)榜所謂“公民憲章”的公民參與機(jī)制，實(shí)際上大都是出于政府自身利益考量而采取的策略性治理手段，其根本出發(fā)點(diǎn)不是重視公民參與本身的民主價(jià)值，更不是把公民參與作為公民的基本政治法律權(quán)利予以看待。

與之不同，公民權(quán)利模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)，“在一個(gè)民主社會(huì)中，對(duì)民主價(jià)值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)方面應(yīng)該居于首要位置。盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價(jià)值觀不應(yīng)該被丟棄，但是，它們卻應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中”。〔11〕因而，在公民權(quán)利模式下，從公共服務(wù)提供的過(guò)程來(lái)看，公民在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的決策過(guò)程中應(yīng)當(dāng)扮演重要的參與者角色，行使公民的參與權(quán)利，這些參與權(quán)利包括知情權(quán)、協(xié)商的權(quán)利，甚至決策的權(quán)利。這也意味著，政府不僅在很多公共服務(wù)的提供上不能自身作為劃槳者，而且在決定選擇誰(shuí)來(lái)劃槳、為誰(shuí)劃槳等問(wèn)題上，政府也不能作為“掌舵者”而封閉、獨(dú)自決策。恰恰相反，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中，只是重要的博弈參與者之一，它通過(guò)議程的創(chuàng)立把多元利益主體納入公共政策的決策程序中來(lái)，與他們一起參與公共政策的協(xié)商、制定。政府不再是決定具體提供這種或那種公共服務(wù)的掌控者，而是就提供何種公共服務(wù)以及如何提供公共服務(wù)的問(wèn)題，為多元利益主體創(chuàng)造協(xié)商、妥協(xié)、博弈的平臺(tái)，并且嘗試在這些多元主體之間進(jìn)行調(diào)解、充當(dāng)中介或裁判。②〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第61－62頁(yè)。因而，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的決策過(guò)程中就應(yīng)當(dāng)納入、采行公民參與。

片面、單純強(qiáng)調(diào)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，乃是基于效率考量的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”模式，是以對(duì)人的自利本性的設(shè)定為前提，它無(wú)法解釋為何志愿組織、非營(yíng)利性組織等會(huì)自主參與到政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的事務(wù)之中。因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能僅僅停留于經(jīng)濟(jì)效率的考量，而更應(yīng)該基于對(duì)公共服務(wù)核心價(jià)值觀的肯定，關(guān)注公民作為人的尊嚴(yán)以及應(yīng)有權(quán)利的尊重。提高公共服務(wù)的效率并不是單純?yōu)榱藴p少成本、提高供給產(chǎn)出，而應(yīng)在公共服務(wù)的供給過(guò)程中，充分發(fā)揮公民以及社會(huì)的自治作用，肯定公民的各種政治和法律權(quán)利。這并不是對(duì)經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)的否定，而是對(duì)經(jīng)濟(jì)效率價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的超越。它是為了建立一種既基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率考量和政府公共行政職能轉(zhuǎn)變的政治考量，更是從根本上基于實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的擴(kuò)張、保障等多維度價(jià)值考量的公共服務(wù)供給機(jī)制，其中，前兩個(gè)方面的價(jià)值選擇最終服務(wù)于、服從于公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)這一根本價(jià)值考量。以公民權(quán)利模式解釋和構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，使得對(duì)公眾參與的強(qiáng)調(diào)不再完全是基于市場(chǎng)的成本的利益計(jì)算，而主要是基于公民參與作為公民的基本權(quán)利，乃是民主政體中公共政策制定和執(zhí)行的必要組成部分，公民參與的內(nèi)在屬性決定了公民參與的必要性和重要性。①〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第83頁(yè)。有關(guān)公民參與的法理基礎(chǔ)，參見(jiàn)瞿鄭龍:《從群眾路線到公眾參與》，《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2013年第1輯。同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程的復(fù)雜性以及公民主體的多樣性，決定了公民參與政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的多樣性。②參見(jiàn)汪錦軍:《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》2011年第4期。

(三)公民權(quán)利模式下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督

“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式下的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是針對(duì)“顧客”的偏好和需求，設(shè)定相應(yīng)的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而按照這種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府以及第三方進(jìn)行績(jī)效考核和評(píng)估。但是，這種績(jī)效評(píng)估方式的核心理念基礎(chǔ)源自于企業(yè)管理，將政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為簡(jiǎn)單比附為私營(yíng)部門(mén)市場(chǎng)行為的種種努力，容易限縮政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，并且將關(guān)注的焦點(diǎn)集中放在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和使“顧客”滿(mǎn)意之上。③〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第95頁(yè)。這種只關(guān)心公共服務(wù)最后的結(jié)果產(chǎn)出，就像私營(yíng)部門(mén)關(guān)心最后的產(chǎn)出利潤(rùn)那樣，使得政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中 (包括相關(guān)環(huán)節(jié)和特定階段公共政策的制定、決策等)的復(fù)雜、多重的相關(guān)責(zé)任被輕視甚至忽視了，實(shí)際上，政府作為公共行政部門(mén)，其在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中承擔(dān)著比私營(yíng)部門(mén)更為重要的程序性職責(zé)。

由于公共服務(wù)具有公共物品的屬性，公民并不能像在自由市場(chǎng)中作為顧客那樣按照其個(gè)人喜歡、意愿或偏好自由地選擇買(mǎi)或不買(mǎi)某種產(chǎn)品，公共服務(wù)的提供往往是通過(guò)稅收付費(fèi)的方式而不是自愿性交易的方式來(lái)獲得。公共服務(wù)的這種特性給政府創(chuàng)造了一種特殊的責(zé)任，亦即它不僅要使其直接的顧客滿(mǎn)意，并以一種高效率的方式運(yùn)作，而且還要為公民供給其所需要的服務(wù)。④〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第96頁(yè)。這意味著，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分吸收公民參與，也即是說(shuō)，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，需要對(duì)作為公共服務(wù)享用者的公民承擔(dān)相應(yīng)的程序上的民主責(zé)任。正如有學(xué)者指出:“在新公共服務(wù)中，如果私人行政官員要像公共行政官員那樣發(fā)揮作用，那么，他們就應(yīng)該受公共責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)支配。” “可以用來(lái)測(cè)量民營(yíng)化成功的公共行政標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該僅僅只有效率和效益。公法所固有的那種與維護(hù)民主憲政有關(guān)的責(zé)任在民營(yíng)化政策執(zhí)行的表格里也應(yīng)該具有同等的地位。”〔12〕

以公民權(quán)利模式來(lái)看待和構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，從結(jié)果上來(lái)看，公民享有特定的法律權(quán)利，就負(fù)有與之相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任，這使得對(duì)公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)必然引向?qū)ψ鳛楣卜?wù)的提供者——政府的法律義務(wù)和責(zé)任的關(guān)注和重視，以及對(duì)作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的第三方主體的法律義務(wù)和責(zé)任的關(guān)注和重視。這種對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中作為義務(wù)和責(zé)任主體的政府和第三方主體的關(guān)注，有利于避免市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)視角以及政府的限制權(quán)力視角所可能引起的責(zé)任缺失或弱化問(wèn)題。此外，從公民權(quán)利的角度認(rèn)識(shí)和構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，還有利于公民對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府義務(wù)的履行和責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行必要的法律監(jiān)督，這同樣有利于擴(kuò)張公民在這一過(guò)程中的具體法律權(quán)利。公民的評(píng)價(jià)和監(jiān)督并不僅僅限于最終結(jié)果也就是公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量上，而且同樣針對(duì)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，其是否在程序上履行了與公民參與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)然，從公民權(quán)利的視角解釋和證成政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，并不是對(duì)上述從市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)視角和政府權(quán)力的政治視角理解和論證這一新生事物的完全排斥或徹底否定，而是在充分吸收“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”的理論視角和實(shí)踐進(jìn)路的基礎(chǔ)上，對(duì)其予以進(jìn)一步的具體深化和系統(tǒng)整合。“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—公共行政”的理論視角和實(shí)踐進(jìn)路為從公民權(quán)利的角度看待和構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了有益的理論啟示和智識(shí)資源。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的模式，乃是通過(guò)多元化的公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競(jìng)爭(zhēng)這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制，來(lái)促進(jìn)作為公共服務(wù)享有者的公民享受更多的選擇自由;而公共行政的參與模式則是通過(guò)民主的政治途徑，來(lái)擴(kuò)大公民在公共服務(wù)供給的政策決策和執(zhí)行過(guò)程中的自治空間。①〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第371頁(yè)。無(wú)論是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，還是民主政治的機(jī)制，它們的目的和效果都是盡可能最大限度地?cái)U(kuò)張和實(shí)現(xiàn)公民在公共服務(wù)供給中的選擇權(quán) (包括選擇權(quán)行使的空間、環(huán)節(jié)和程度)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從根本上有利于公民社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，在這一過(guò)程中還能夠充分?jǐn)U張包括選擇權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的相關(guān)公民權(quán)利和政治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)二者相互之間的良性互動(dòng)和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。公共服務(wù)作為公民享有的社會(huì)權(quán)利的主要客體，其直接目的是為公民提供物質(zhì)上和精神上的基本保障，根本目標(biāo)則是為了保障人的生活尊嚴(yán)、發(fā)展人的自治能力，因而，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這一公共服務(wù)的供給機(jī)制不僅從更好地保障和實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)權(quán)利這一意義上間接促進(jìn)人的尊嚴(yán)，而且正是在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中，充分拓展公民自主選擇的權(quán)利以及社會(huì)自治的空間，從而既從結(jié)果上也從過(guò)程中促進(jìn)公民權(quán)利的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)。

以公民權(quán)利的視角來(lái)考察政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，這既是對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種事實(shí)性的理論描述和闡釋?zhuān)菍?duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一種規(guī)范性的智識(shí)建構(gòu)和設(shè)想。以公民權(quán)利為根本出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)考慮政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的問(wèn)題，必然要求政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能僅僅遵奉諸如經(jīng)濟(jì)效率為其價(jià)值圭臬，更為重要的是要求政府明確，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的根本目的在于保障公民權(quán)利，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的結(jié)果、過(guò)程和手段上都需要認(rèn)真對(duì)待公民權(quán)利，包括公民的相關(guān)社會(huì)權(quán)利以及政治權(quán)利，從而以公民權(quán)利為根本價(jià)值旨趣，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范性的觀念和制度重構(gòu)。

〔1〕閆海，張?zhí)旖穑?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的法律規(guī)制〔J〕．唯實(shí)，2010，(6)．

〔2〕李海平．政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)法律規(guī)制的問(wèn)題與對(duì)策——以深圳市政府購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)為例〔J〕．國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(5)．

〔3〕許小玲．政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù):現(xiàn)狀、問(wèn)題與前景——基于內(nèi)地社會(huì)組織的實(shí)證研究〔J〕．思想戰(zhàn)線，2012，(2)．

〔4〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．官僚政治〔M〕．聶露，李姿姿譯．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006．367．

〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵〔M〕．方興，丁煌譯．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010．95，124，67－69，126，96．

〔6〕〔美〕E·S·薩瓦斯．民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系〔M〕．周志忍等譯．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．13．

〔9〕〔美〕路易斯·亨金．權(quán)利的時(shí)代〔M〕．信春鷹等譯．知識(shí)出版社，1997．56－57．

〔10〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．政府未來(lái)的治理模式〔M〕．吳愛(ài)明，夏宏圖譯．中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001．56．