邊界效應與我國跨境經濟合作區發展

梁雙陸

一、問題的提出

隨著我國全方位對外開放持續深入，沿邊開放在我國對外開放戰略中的重要性日益增強。但是，受復雜多變的地緣經濟與地緣政治影響，中國與周邊國家的區域性國際經濟一體化進程較為緩慢，〔1〕阻礙著我國全方位對外開放的步伐，更影響著邊疆省份通過擴大沿邊開放實現跨越發展的預期。因此，跨境經濟合作區作為消解陸疆邊界屏蔽效應和釋放開放效應的重要載體，成為邊疆省份擴大對外開放的重要路徑。雖然目前我國只有一個跨境經濟合作區，即2006年經國務院批準設立的中哈霍爾果斯國際邊境合作中心，但各邊疆省份紛紛依托國家戰略，提出了構建跨境經濟合作區的設想和愿景。主要有:廣西自治區提出的中越憑祥－同登跨境經濟合作區、中越東興－芒街跨境經濟合作區;云南省提出的中越河口－老街跨境經濟合作區、中老磨憨－磨丁跨境經濟合作區、中緬瑞麗－木姐跨境經濟合作區;西藏自治區提出的中尼吉隆跨境經濟合作區;內蒙古自治區提出的中俄滿洲里－外貝加爾斯克跨境經濟合作區;黑龍江省提出的中俄黑河－布拉戈維申斯克跨境經濟合作區;吉林省提出的中俄琿春－哈桑跨境經濟合作區、中俄綏芬河－波格拉尼奇內跨境經貿合作區、中朝琿春－羅先跨境經濟合作區。

與邊疆省份的強烈愿望相比，國家對跨境經濟合作區的審批十分謹慎。這不僅因為跨境經濟合作區的復雜性和敏感性，更源于學界對我國與周邊國家建立跨境經濟合作區尚缺乏深入細致的研究，諸多問題尚未解決。從國際范圍來看，東亞的區域(或次區域)經濟一體化與歐盟有很大差異，基于歐盟經濟一體化理論的跨境經濟合作區理論顯然不適用于內部發展差異大的東亞地區。從國內范圍來看，橫琴、廈門等沿海開放新區中雖然已經有許多成功經驗，但陸疆開放與沿海開放有諸多不同。陸地邊疆省份在構建自己的跨境經濟合作區過程中，應該根據自身的特點探索新的推進模式。

二、邊界效應與冰山成本

國家邊界是隨著國家的產生而出現的，是國家領土和主權利益的體現。國際法中界定的邊界，“確定各國之間的領土范圍，是一條劃分一國領土與他國領土或與國家管轄范圍之外的界限”。〔2〕國家邊界作為國家之間分割陸地、海洋和領空的界線，是國家主權利益的體現，具有天然的障礙作用。空間經濟理論把國界與勞動力流動壁壘聯系在一起，將此視為國家的特征，認為邊界是國家政治權限發生變化的地點。〔3〕除人口流動障礙之外，邊界還具有自然地理屏蔽、制度性屏蔽、國民屏蔽等屏蔽效應。同時，邊界又是與鄰國接壤的地點，在開放條件下，邊界具有從關稅減讓效應擴大到市場擴展效應、資源聚合效應、資本跨境流動效應、技術跨境轉移效應和毗鄰兩國邊境地區雙幣流通效應等開放效應。〔4〕屏蔽效應與開放效應是兩種對立的力，兩種力量的強弱取決于國家的對外開放程度。空間經濟理論以冰山成本來解釋這種力對廠商跨國區位選擇的影響。邊界的屬性決定了完全開放條件下的邊界仍然具有較強的屏蔽效應，所以，即使在高度一體化的歐盟，邊界效應仍然是學界研究的重點之一，跨境經濟合作 (cross border cooperation)也是歐盟委員會和歐盟成員國中毗鄰國家之間重點推進的地區合作項目。

(一)自然地理屏蔽效應與內部冰山運輸成本

德國國家大詞典將邊界定義為“是將本國與鄰國分開的外在標志，這種外在標志可以是人為的，如界碑、界墻等;也可以是自然的，如沿山脈脊線或分水嶺，沿河流流向等”。〔5〕歷史上的國家邊界往往是以自然障礙或人為制造障礙形成的，以限制邊界兩側國家在地表乃至垂直空間的擴張以及政權和法律的延伸。所以，國家邊界從產生之時就形成了屏蔽效應。湯建中等學者較早界定了屏蔽效應，認為屏蔽效應是指成為阻礙空間相互作用的邊界效應。由于邊界地區的自然地理障礙，特別是政治和軍事的對峙，使邊界成為國際經貿活動不可逾越的鴻溝。邊界猶如一道屏障，中斷了兩側的空間聯系和經貿往來。封閉型的邊界具有明顯的屏障效應。〔6〕

一體化進程中，雖然毗鄰國家之間通過簽訂合作協定或者其他制度性框架協議推進經濟一體化，但自然地理障礙對生產要素的跨境流動仍然具有很強的阻礙作用，一體化進程中邊界的屏蔽效應仍然很突出。這緣于國家邊界的自然地理障礙決定了邊境地區交通不便，基礎設施落后，即便在一體化進程中國家開放邊界，生產要素跨境流動便利化設施建設也具有長期性。

從世界各國的國家邊界線來看，無論是人為確定的標志形式，還是以自然障礙形式存在的標志，邊界地帶都可以其自然地理特征歸納為山區型邊界地帶、流域型地帶和平地型地帶三種類型。以山脈脊線或分水嶺為界的地帶屬山區型邊界地帶，沿河流流向為界的地帶屬流域型邊界地帶，而在沒有自然屏障的平原、高原、荒漠上設置界墻、界碑等勘定的國界線周圍地帶屬平地型邊界地帶。①關于邊界地帶的類型劃分，作者最早于1996年將省區交界地帶劃分為山區型邊界地帶、流域型邊界地帶和平地型邊界地帶三類(詳見梁雙陸:《中國省區交界地帶經濟發展思考》，《改革與戰略》1998年第2期)，在此基礎上，于2006年10月在“東亞共同體與中國”的國際研討會上將邊界地帶類型劃分拓展到國家邊界，詳見梁雙陸:《次區域國際經濟一體化理論與實踐》，人民出版社，2013，第54頁。一體化進程中，不同類型的邊界地帶自然地理障礙有較大的差異。平地型邊界地帶沒有自然屏障，生產要素跨境流動便利化基礎設施建設相對容易，跨邊境合作容易形成邊境國際城市、大型物流倉儲商貿中心，自然地理屏蔽效應相對較弱。山區型邊界地帶崇山峻嶺阻隔，一體化進程中跨邊境要素流動便利化基礎設施建設投資大、周期長，因此，自然地理屏蔽效應相對較強。而流域型邊界地帶往往是以在山區或平地上的國際河流為界，其在一體化進程中的自然地理屏蔽效應具有前兩種邊界地帶的特征。

在封閉甚至敵對狀態下，自然地理屏障降低了國家治理的成本。但在開放條件下，自然地理屏障成為對外經濟聯系的重要障礙，增加了對外經濟聯系的成本。尤其是高山峽谷型邊界和邊境地區，自然地理障礙使邊界的屏蔽效應十分突出，即使擁有優越的資源稟賦，但由于交通等基礎設施落后，廠商進入合作區投資獲得資源稟賦優勢而降低的生產成本將被高昂的運輸成本所抵消，大量的商品“融化”在進入合作區的高山峽谷中，難以獲得收益，廠商不可能選擇合作區進行投資，產業的地域性聚集無法形成。因此，合作初期要致力于消除自然地理障礙，改善運輸條件，降低內部冰山運輸成本，尤其要依靠國際機構、經濟發達國家的援助和合作各國政府間聯合建設交通基礎設施，以降低自然地理屏蔽效應。

(二)制度性屏蔽效應與冰山貿易成本和國際協議成本

邊界作為國家政權和法律覆蓋范圍的約束線，是國家之間各種制度性差異的聚集地。邊界自產生之時就被賦予了它對別國的約束力，自身也對等地受到約束，形成制度性屏蔽效應。國家之間政治制度、經濟制度、經濟政策、對外政策等差異越大，邊界的制度性屏蔽效應就越強。制度性屏蔽主要有關稅和非關稅壁壘、發展階段差異、邊境管理體制差異等導致的屏蔽。

關稅和非關稅壁壘是有形的國家邊界和無形的國家邊界的結合。一個國家往往在邊界地帶設置海關等行政機構來國家行使主權，特別是經濟控制權，執行關稅和非關稅壁壘，以及其他的國家對外經濟政策。關稅和非關稅壁壘是阻礙一體化進程的重要方面，而經濟一體化進程也就是不斷削減關稅和非關稅壁壘的過程。在一體化進程的不同發展階段，關稅和非關稅壁壘消除的程度不同。在一體化進程中，當各國組成經濟聯合體時，都希望在獲取部分更開放的經濟所帶來的利益的同時，又能夠控制越過其邊境的商品和服務，繼而也能夠調控其自身的生產和消費結構。但商品和服務在集團成員間流動的限制消除得越多，一國政府對本國經濟的控制權就喪失得越多。〔7〕為了解決這種兩難選擇問題，跨境經濟合作應運而生。

國外學者應用重力模型測算一體化進程中邊界效應的大量文獻指出，無論是處于北美自由貿易區、經濟規模相對小于美國的加拿大，還是處于一體化高級階段的歐盟成員國，其反映經濟規模的邊界效應依然非常顯著。目前國外的實證研究結果顯示，無論處于一體化的哪個階段，邊界地區的一體化障礙使小國的國內貿易與國際貿易的倍數遠高于大國，反過來看，國家的經濟規模或發展水平決定了該國參與一體化程度的態度。〔8〕因此，在一體化進程中，小國或者發展相對滯后的國家更傾向于設置壁壘，延緩一體化進程，以保證對國內經濟的控制權，阻礙著一體化進程。這很大程度上是由于小國經濟相對于大國來說，產業結構更為單一，企業處于一體化價值鏈低端，設置一體化障礙有利于對本國民族工業的保護。而發達國家更傾向于推進到一體化的高級階段。

基于歷史的和發展的原因，邊界地帶相對于核心區而言，是尚未開發或者開發程度低的邊緣地帶，是離心力強于聚集力的地區，因此，也是國家行政、經濟、社會管理相對較弱的地區。在這些地帶容易聚集一個國家的不穩定因素。另外，毗鄰兩國之間的領土爭端、邊界勘定、邊民沖突、跨境犯罪等問題也集中在邊界地帶。這些因素以及地區爭端使邊界地帶成為一體化進程的重要障礙。如東南亞“金三角”的毒品問題，既是阻礙東亞經濟一體化進程的重要因素，與此同時，罌粟替代種植與罌粟種植地區的替代發展也是GMS合作的重要領域。

制度性屏蔽效應很強時，冰山貿易成本很高，需要參與合作各國中央政府之間、地方政府之間通過協調與磋商來推進合作。這種協調與磋商也是消解制度性屏蔽的重要途徑。合作區能否建成，由合作國家在國家收益與執行國際協調所付出的成本之間權衡所決定。在經濟思想史上，約翰·康芒斯(John·Commons)把交易解釋為權利讓渡，交易成本可理解為由于權利讓渡產生的成本。奧利佛·威廉姆森 (Oliver·Williamson)將交易成本分為事先的交易成本和事后的交易成本。有學者把國家權利讓渡產生的成本稱為國家間交易成本，并把這種交易成本分為締約成本和治理成本兩大部分。國家間締約成本是在達成權利讓渡的契約前，國家為獲取潛在交易伙伴和外部環境的信息，規定交易伙伴之間的權利和義務，以及對交易的條件進行討價還價所付出的成本。國家間治理成本則是在達成讓渡權利的契約后，國家為監督交易伙伴的履約情況，重新進行討價還價以及對不履約的交易伙伴實施制裁等所付出的成本。并認為締約成本和治理成本可以分別對應于威廉姆森所說的事先交易成本和事后交易成本。〔9〕對于欠發達國家而言，開放意味著開放市場和削減投資障礙，面臨著民族工業受到沖擊的風險，跨境經濟合作區雖然可能將這種沖擊縮小到較低的程度，但仍然是欠發達國家所擔憂而遲遲難以決定的。在沒有建立超國家權力機構和更緊密的制度性安排的合作中，互惠可能是唯一使國際協議得以實施的方式。羅伯特·艾克斯羅德通過計算機模擬與關于“囚徒困境”的理論分析發現，基于互惠的“一報還一報”策略在促進合作上是非常有效的。在沖突與互補利益相混合的諸多情勢下，即在非零和博弈中，行為體具有實施互惠策略的動機，基于互惠的策略能比其他各種策略產生更高的報償。經濟發展相對滯后的國家設定制度性屏障所帶來的收益與參與合作所帶來的收益進行比較，若合作所帶來的收益大于制度性屏障所帶來的收益，合作才會得以推進。締約成本和治理成本小于合作所帶來的收益，合作也會得以推進。

(三)國民屏蔽效應與市場分割

國家認同和民族認同有時候在某些邊境地區表現出分化。國家概念在居民心里逐步固化和國家邊界對居民行為的約束，形成了邊境地區國界兩側同一民族對各自國家的認同，具有突出的國內偏好，這時候，國家邊界就產生了國民屏蔽效應。在經濟發展水平差異較大的兩個國家之間，國界兩側的同一民族之間國內偏好不同。而邊境兩側居民屬于不同民族時，國民屏蔽效應會由于不同民族的差異性而強化。一個國家邊界內的居民普遍具有國內偏好(home biases)，都具有國家認同感和民族自豪感，即使毗鄰兩國具有共同的語言、文字，屬于同一種族，這種國家認同感仍然存在。而在存在語言、文字、種族差異的毗鄰兩國，邊界的國民屏蔽效應就更強。當兩國處于政治和軍事對峙狀態時，邊界的國民屏蔽效應最強，邊界兩側的居民會處于敵視狀態;而在兩國友好交往、合作乃至經濟一體化進程中，國民的屏蔽效應會減弱，但仍然是存在的。這能夠解釋1993年9月墨西哥跟美國簽訂了自由貿易協定后，美國邊境城市埃爾帕索 (EI Paso)80－90%的居民一致擁護采取“封鎖行動”來阻止墨西哥非法移民流入的行為，而該城人口的70%為墨西哥血統，其中不少是過去20年中才越境到美國的。〔10〕邊界的國民屏蔽效應的存在，會使跨境經濟合作區的投資受到抑制，特別是當對方的商品和投資企業處于競爭優勢時，國內偏好更傾向于支持本國的商品和企業。而當歷史上的政治與軍事沖突對國民的影響還存在時，邊界的國民屏蔽效應更強。在亞洲，由于歷史的原因，一體化進程中，邊界的國民屏蔽效應更強于邊界的自然地理屏蔽效應。例如，由于南海爭端等問題，中國農產品最近在越南市場遭遇抵制，消費者們寧可花更高價格購買當地產品也不選擇中國的農產品。

作為一個主權國家或經濟體，經濟活動必然存在邊界約束。國家行使經濟領域的權力時，國界也就形成了市場邊界，主要以海關為執行市場邊界的標志。在封閉條件下，行政邊界與市場邊界是一致的。在開放條件下，隨著國際區域經濟一體化程度的提高，會導致行政邊界與市場邊界分化，“境內關外”是這種分化的典型例證。而國民屏蔽效應則會增強這種行政邊界與市場邊界的一致性，形成對一體化市場的空間分割，阻礙著一體化進程。國民屏蔽效應體現在消費者個體或部分群體中，是微觀行為，有時與國家的宏觀決策和開放政策相抵觸。國家以長遠發展戰略為目標制定的開放國內市場、吸引外國直接投資等政策，會因為對國內產品造成競爭、沖擊本地工業，或者因為外商獲得豐厚利潤等，受到一些國民的抵制。這種現象在民族國家最為突出，形成實際意義上的市場分割。因此，國民屏蔽效應會減弱邊界的市場拓展效應。

(四)開放效應與跨境經濟合作區的實現

關稅是國家主權的一種體現方式。在一般開放條件下，邊界是實現關稅的地方。一般而言，關稅并不能給邊境地區帶來直接收入。但海關的設置給邊境口岸的發展創造了條件。一般開放條件下，關稅減讓會擴大雙邊貿易，尤其是對關稅敏感度高的大宗商品，關稅減讓使這些大宗商品通過邊境口岸進入兩國市場。隨著開放程度的提高，尤其是一體化程度的提高，邊界的開放效應可能從關稅效應擴大到市場擴展效應、資源聚合效應、資本跨境流動效應、技術跨境轉移效應和毗鄰兩國邊境地區雙幣流通效應等。

市場擴展效應是指在區域或次區域合作中行政邊界與市場邊界的分離。在合作之前，行政邊界就是市場邊界。隨著合作區域的擴大，市場邊界不斷遠離行政邊界，扁平化的市場規模得以擴展。空間經濟理論通過市場潛力函數來反映這種市場擴展效應。資源聚合效應是邊界開放后的一種功能體現。在一體化進程中，邊界兩側的居民，甚至兩國居民，都對對方的產品有一定需求，往往在邊境地區地理條件較好的地方，或在政府指定的一定區域范圍內，形成商品交換市場，如邊民互市點等。在此基礎上，就會形成兩國相異的資源在此聚合。資源的聚合引起資本跨境流動，資本的跨境流動又進一步促進資源的聚集。這一循環累積會促進技術的跨境轉移。跨境轉移后的技術要盡快得到價值實現，廠商就會在資源和資本聚合的開放邊界地帶自然地理條件適合設廠的點進行投資，進而形成邊境城市。在中國陸路邊境地區，如老撾的磨丁等很多周邊國家的邊境口岸城鎮，就是在對中國的開放過程中形成的。邊境口岸的邊民互市交易過程中，雙方的貨幣都會成為交易媒介，所以，在邊境地區往往有雙方貨幣同時流通的存在。沿邊開放以來，中國與周邊國家的接壤邊境地區一直存在雙幣流通。雙幣流通既便利了邊民的交易，也成為一國貨幣區域國際化的“試金石”。幣值穩定和兌換便利的貨幣往往成為流通的主要貨幣，因此，近年來，人民幣已經成為周邊國家邊境地區的主要流通貨幣。

跨境經濟合作區是邊界開放效應從關稅減讓效應擴大到市場擴展效應、資源聚合效應、資本跨境流動效應、技術跨境轉移效應和毗鄰兩國邊境地區雙幣流通效應，開放效應得以充分釋放的區域。雖然建立跨境經濟合作區所讓渡的關稅很小，對主權讓渡異常敏感的周邊國家仍然會十分謹慎，更由于地緣政治等因素的疊加影響，因此，越南、老撾、緬甸等周邊國家對我國提出的跨境經濟合作區建議一直熱情不高。

三、亞洲跨境經濟合作與歐洲跨境經濟合作的差異性

跨境經濟合作區是次區域國際經濟一體化的重要形式，是通過國家行政邊界與經濟邊界的分離來突破邊界的屏蔽效應，釋放邊界的開放效應，以獲得邊境地區的快速發展。空間經濟理論從貿易自由化和經濟一體化對國家內部地理結構的影響機理角度，解釋了邊境地區會形成邊緣增長中心的可能性，但結論還過于空泛。因此，有必要從實踐層面作進一步探討。從實踐層面看，歐盟的跨境經濟合作歷史較長且穩定，而亞洲的跨境經濟合作區則發展快速但不穩定，兩者存在較大的差異性。

從國土面積看，歐洲小國林立，所以，相對于各國國土面積，邊境區面積往往很大。而且，由于歷史的原因，歐洲的國家邊界很少與自然界限相吻合。從文化角度看，邊界兩側往往是不同文化和語言的民族，存在較低的“認同感”和“歸屬感”，這為歐洲的跨邊界次區域經濟合作增加了難度。邊界對歐洲各國的經濟、政治都有強烈影響。克服邊界對經濟交往的屏蔽效應，是歐洲實現一體化的必然選擇。因此，從20世紀60年代以來，歐洲各國積極推動跨邊界次區域經濟合作，探索出了一套完善的制度安排和組織結構。

1957年，聯邦德國、法國、意大利、荷蘭、比利時和盧森堡簽署《羅馬條約》，為歐洲共同體成員國的跨邊界次區域經濟合作提供了大的制度框架。〔11〕條約多項內容涉及取消或降低邊界的限制，強調實現商品、人員和資本的跨邊界自由流通，并建立了關稅同盟和農業共同市場。此外，歐共體還專門成立了“歐洲邊境區聯盟”(AEBR)，它是歐洲所有次區域經濟合作協會的最高一級機構，其職能是在歐洲范圍交流次區域經濟合作的信息和經驗，代表各邊境地區共同的利益。同時，在歐洲委員會的名義下，還成立了一個松散的歐洲區域集會組織 (VRE)，它定期召開會議，代表各基層區域的利益，主要倡導從下到上的歐洲一體化進程。在這些組織的協調和《羅馬條約》推動下，成員國邊境區間的經濟合作得到迅速發展，如德 (聯邦德國)—荷 (荷蘭)邊境以及德國、法國、瑞士的巴塞爾邊境區在20世紀60年代早期就有了較高程度的跨邊界合作。總的來看，在20世紀90年代以前，推動歐洲跨邊界次區域經濟合作的主要動力來自于歐共體及其各成員國的邊境區地方政府，制度安排也以歐共體的正式制度安排的大框架為主。但是，這個大框架針對次區域經濟合作的內容有限，并且缺乏激勵機制，因而并沒有取得令人滿意的效果，使得這個階段的歐洲跨邊界次區域經濟合作具有較大的局限性。

20世紀80年代中期以后，為解決歐洲經濟危機，歐洲委員會從重視“外部推力”促進區域經濟發展轉變到重視挖掘區域“內生潛力”，提出了建立歐洲大市場的設想。1986年，歐洲委員會提出了共同市場將在1992年完成的計劃，即允許資本、商品、服務、勞動力在歐盟范圍內自由流動。跨邊界的次區域經濟合作不但可以促進各邊緣區的經濟發展，而且，對實施統一大市場計劃具有非常重要的作用。〔12〕由此，跨邊界次區域經濟合作被提上了日程。

20世紀80年代末期和90年代初期，為推動一體化進程，歐盟在1987年實施了統一歐洲行動，1992－1993年實施了統一大市場行動，進一步推動了次區域經濟合作制度建設。如1990年第一個次區域基金項目 (INTERRGⅠ，1990－1993)開始實施，它引入了激勵機制，為跨邊界合作提供了資金資助。〔13〕1994年 INTERRGⅡ實施，將 INTERRGⅠ延長了5年 (1994～1999)。在同一年，為迎合歐盟東擴，PHARE(波蘭—匈牙利重建)項目設立，并提供資金支持，鼓勵中、東歐國家間以及歐盟和東歐國家間的跨邊界次區域經濟合作。為徹底消除“內部邊界”的影響，1985年，法國、德國、荷蘭、比利時和盧森堡五國簽定《申根協定》，1990年，西班牙、葡萄牙、意大利和希臘4國加入《申根協定》，1995年，《申根協定》正式生效，成員國間實現了人員、商品的自由流通，以政府間正式制度的形式來消除邊界的顯性屏蔽效應。

亞洲目前還處于擴大貿易和投資的階段，區域性國際經濟合作的主要目的在于開拓對方市場，尚未確立建立統一亞洲大市場的經濟一體化目標，更無更深程度的經濟一體化目標，難以形成制度性框架協議。雖然在亞洲有東盟、南盟等區域性國際經濟一體化組織，但發展程度還很低。東盟目前還不能算是嚴格意義上的區域性國際經濟一體化組織，主要還只是一個政治聯盟。有學者認為，“東盟方式”①“東盟方式”指東盟特有的組織和決策方式，其核心是堅持互不干涉內政，堅持通過非正式協商來達成全體一致的原則。它要求東盟在組織和決策上具有非正式性、非強制性的特點，不謀求建立具有約束力的超國家權力機構，強調主權的神圣不可侵犯，追求國家間的絕對平等。以“東盟方式”為基礎，東盟被塑造成了一個松散、靈活的地區組織。有利于東盟國家的政治合作，是東盟一體化初期階段的重要基礎，但在“東盟方式”的制約下，東盟在經濟和安全一體化進程上徘徊不前，取得的成就十分有限。〔14〕由于沒有建立超國家權力機構，東盟缺乏集體行動能力，不能對組織內部的共同問題進行有效管理，使東盟在亞洲金融危機、東帝汶問題等事件中不能發揮協調作用，東盟內部的凝聚力和國際聲譽受到損害，“東盟方式”的一體化模式開始面臨挑戰。東盟內部要求改革“東盟方式”的呼聲已經開始出現。

相比較歐洲而言，亞洲由于特殊的歷史原因，亞洲各國對國家主權異常敏感。亞洲各國，無論是經濟發達的日本、韓國等國家，還是中國、越南等轉軌國家，以及經濟落后的緬甸、老撾等國，都是經濟趕超國家，在整體上處于“中心—外圍”的世界經濟格局中，實現本國經濟對歐美發達國家的趕超，是各國的愿望和努力方向。但是，亞洲國家之間由于政治制度、領土爭端、發展差異等諸多原因，很難形成超國家權力機構。由于無超國家權力機構的存在，區域性或次區域國際經濟合作的開展只能通過相關國家首腦的協商進行，非制度性會晤協商制度成為亞洲推進區域性或次區域國際經濟一體化的主要制度安排。聯合國開發計劃署和亞洲開發銀行曾主導過圖們江次區域合作和大湄公河次區域合作等跨境經濟合作，但都沒有約束力，且這些國際組織受主要援助國的影響突出，難免對推進的次區域合作具有第三方利益傾向。

在這樣的制度設計和宏觀背景下，亞洲的跨境經濟合作區構建就成為接壤國家之間根據需要而建立的合作安排。由于沒有更高層次的機構和國際組織約束，構建的目標也只是滿足合作各方的貿易需求或投資需求，沒有更大市場拓展的需求。合作方在決定是否建立跨境經濟合作區時，取決于從合作區構建中獲得收益與損失的權衡。周邊國家對與中國建立跨境經濟合作區的謹慎態度，一定程度上反映出這些國家對損失經濟主權的擔憂。

通過比較，我們可以看出歐盟和亞洲的跨境經濟合作區兩者之間的差異:一是制度設計上的差異。歐洲的跨境經濟合作是通過制度性框架協議來推進。歐洲由于基于更高程度的經濟一體化，消解邊界屏蔽效應的制度設計是制度性框架協議，并以接壤的兩國或多國訂立條約的方式來推進，對雙方的約束力不僅來自于締約雙方，而且歐洲委員會也對邊界合作各國有很強的指導作用。而亞洲的跨境經濟合作是通過非制度性會晤協商制度來推進，約束力相對較弱。二是組織形式上的差異。歐洲的跨境經濟合作由于締結了正式條約，形成了程序化的組織，負責實施合作項目。而亞洲的跨境經濟合作由于沒有制度性的約束，則是采取靈活多樣的組織形式，完全根據雙方的協商確定。三是推進機制上的差異。在歐洲，跨境經濟合作是為實現歐洲大市場而實施的一個項目，項目推進制是跨境經濟合作的主要體現。東亞的跨境經濟合作雖然也有通過合作項目實施來推進的，但更主要的是領導人推進制，在領導人會議上，雙方確定合作領域，會后雙方的相關部門落實領導人會議確定的合作項目，因此，合作是否能夠展開，以及合作的程度，完全取決于領導人的意愿。

四、我國跨境經濟合作區的發展模式探索

改革開放以來，我國經濟長期保持較高速度的增長，與周邊國家的發展差距不斷擴大，決定了目前階段及未來一個時期內，我國陸疆的跨境經濟合作區與沿海地區的跨境經濟合作區有天然差別，不能以貿易為主，而應實施以發展產業集群，形成產業關聯為主的推進模式，具體分為出口加工區和進口加工區為主的垂直一體化模式和陸港保稅區、轉口貿易區為主的橫向一體化模式。具體采用的模式應依據次區域國際經濟一體化的進程和范圍而定。

(一)垂直一體化模式

垂直一體化模式是指以跨境經濟合作區兩國的產業梯度為依據，以產業鏈延伸為主要合作方式，聚集兩國不同梯度的產業于合作區內，通過產業鏈的地域性聚集，實現產業內貿易快速擴大的一種合作區模式。具體可分為出口加工區模式和進口加工區模式。出口加工或進口加工是相對而言的。在跨境經濟合作區內，本國的出口加工是對方國的進口加工，若以本國市場為主，則是本國的進口加工區，也是對方國的出口加工區。目前就中國與周邊國家的發展差距而言，中國發展程度高于周邊國家，處于產業鏈的下游，尤其是制造業和技術研發環節，同時，也是最大的終端消費市場，對周邊國家產業發展具有很大的吸引力。周邊國家基本上都處于產業鏈的上游，尤其是在資源開發、材料加工環節，需要擴大出口，通過國外市場來支撐產業發展。通過跨境經濟合作區實現兩國的產業鏈整合，推進產業集群化模式，吸引中國的制造企業到合作區投資，吸引周邊國家的加工業到合作區投資，實現產業鏈無縫對接，既能消除中間產品的運輸成本，又能降低交易成本，對廠商會有很大的吸引力。這種模式適合于目前還處于工業化初期階段或正在推進出口導向型工業化起步的老撾、越南等國家。這些國家雖然限制本國的資源型原礦出口，但鼓勵出口加工產品，而初加工產品是我國制造業發展所需要的。因此，中老之間的磨憨－磨丁跨境經濟合作區非常適合這種模式。

垂直一體化模式也存在一些問題。以中越河口－老街跨境經濟合作區發展礦業集群為例，在這一地區，設立跨境經濟合作區就意味著海關的后撤。對于越南而言，將礦產資源運輸到跨境經濟合作區進行加工，仍然意味著原礦出口，而限制原礦出口是越南近年來明確的政策。對于中國而言，由于當前正處于外需為主向內需為主轉變的時期，一方面，制成品生產能力很強;另一方面，由于在長期實行出口導向發展政策下形成的路徑依賴短期內難以改變，已經習慣于資源和市場都在外的出口加工制造業，在跨境經濟合作區生產制成品進口到國內，面臨著較大的運輸成本壓力，與其他省份的制成品相比，競爭力相對較弱。

運輸成本仍然是制約陸疆跨境經濟合作區形成和成長的關鍵因素。雖然我國長期致力于出境通道的建設，形成了面向西北、西南和東北開放的一些交通干線，但運輸距離長，邊境地區與周邊國家的產業發展梯度差異性小，市場集中在我國東部沿海和中部地區的幾個主要經濟區，這些經濟區到各個陸路邊境口岸的運輸距離長，運輸成本高。周邊國家與中國接壤的邊境地區經濟發展滯后，交通便利程度低，運輸條件差，所以運輸成本也很高，使陸疆跨境經濟合作區對廠商的吸引力不強。

(二)橫向一體化模式

橫向一體化模式是建立跨境經濟合作區針對國家產業雖然合作潛力較小，但而地理位置重要，能夠發揮區位優勢發展轉口貿易、加工貿易等貿易區功能而推行的一種合作區模式。這種合作區以滿足兩國或第三國商品貿易的需求為主要功能，對雙方產業邊境地區產業發展的帶動作用很有限。如中緬姐告－木姐跨境經濟合作區就適合推行這種模式。緬甸與中國發展差異很大，緬甸整體還處于傳統農業社會，工業化還沒有起步，從跨境經濟合作區內構建產業集群角度看，產業鏈是斷裂的，難以形成產業配套。因此，合作區內只能主要以雙方互補性強的產品貿易為主，中方出口國內具有優勢的日用消費品，緬方出口具有相對優勢的木材、原礦石、動植物等。

緬甸是中國連接印度等南亞國家和印度洋的重要通道。鑒于姐告－木姐的特殊區位，建立保稅區，發展轉口貿易，應該成為姐告－木姐跨境經濟合作區的主要功能定位。可推進的類型有:(1)“兩頭在外”型。這種類型的企業生產原料全部來自國外或第三國，產品全部出口國外或第三國，可利用跨境經濟合作區的基建物資及進口設備免稅，原材料保稅，以及區內企業生產不征增值稅的優惠政策。隨著國際產業轉移的普及，經濟全球融合的加速，以及我國配套能力、物流環境的改善，特別是消費市場的日趨成熟，這種類型企業會越來越少。(2)“一頭在內，一頭在外”型。這種類型的企業生產原料全部來自國內，產品全部出口國外或第三國，可利用跨境經濟合作區的基建物資及進口設備免稅，原材料由國內貨物入區享受退稅，以及區內企業生產不征增值稅的優惠政策。(3)“一頭在內、外，一頭在外”型。這種類型的企業生產原料部分來自國外，部分來自國內，產品全部出口國外或第三國。企業主要利用國外貨物入區保稅和國內貨物入區退稅政策開展生產加工，可享受進口自用設備免稅、國內采購原料退稅、進口原料保稅等稅收優惠政策。(4)“一頭在外，一頭在內，成品低稅率”型。這種類型的企業生產原料全部來自國外，產品全部內銷國內，辦理進口手續，內銷產品的關稅稅率低于原料進口關稅稅率的企業。企業主要利用國外貨物入區保稅和成品出區按實際狀態征稅政策，可享受進口自用設備免稅、進口原料保稅等稅收優惠政策和內銷按成品征稅且關稅稅率低于原料的政策。 (5) “一頭在內、外，一頭在內，成品低稅率”型。這種類型的企業生產原料部分來自國外，部分來自國內，產品全部內銷國內，辦理進口手續，內銷產品的關稅稅率低于原料進口關稅稅率的企業。企業主要利用國外貨物入區保稅、國內貨物入區退稅和成品出區按實際狀態征稅政策，可享受進口自用設備免稅、進口原料保稅等稅收優惠政策和內銷按成品征稅且關稅稅率低于原料的政策。(6)“兩頭均在內外，成品低稅率”型。這種類型的企業生產原料部分來自國外，部分來自國內;產品部分出口國外，部分內銷國內。內銷產品的關稅稅率低于原料進口關稅稅率的企業，主要利用國外貨物入區保稅、國內貨物入區退稅和成品出區按實際狀態征稅政策，可享受進口自用設備免稅、進口原料保稅等出口加工區稅收優惠政策和內銷按成品征稅且關稅稅率低于原料和區內企業不征增值稅的政策。

以上模式的具體運行取決于建立跨境經濟合作區雙方的協定和約束條款。就姐告－木姐跨境經濟合作區而言，雖然具有中國面向南亞開放的區位優勢，但這種區位優勢要轉化為現實優勢，尚存在著交通基礎設施的障礙。緬甸經濟落后，北部地區尤其落后，交通基礎設施的投入很少，基本依靠外國援助。受地緣政治等因素的影響，緬甸北部地區的中方援助基礎設施項目推進緩慢，孟中印緬次區域國際經濟一體化才處于起步階段。姐告－木姐跨境經濟合作區保稅功能和轉口貿易功能的實現可能性還不突出。

(三)垂直一體化與橫向一體化聚合模式

垂直一體化與橫向一體化聚合模式是指既具備垂直一體化的產業鏈延伸條件，又具備較好的轉口貿易區位條件的邊境區姊妹城市，可構建聚合型的跨境經濟合作區，聚集發展程度較低國家的上游產業，聚集發展程度相對較高國家的下游產業，形成產業集群，同時以第三國市場為主導，發展加工貿易和轉口貿易。中越邊境上構想中的中越憑祥－同登跨境經濟合作區、中越東興－芒街跨境經濟合作區、中越河口－老街跨境經濟合作區，比較符合推進這種模式。越北地區的產業與云南、廣西的優勢產業可以在跨境經濟合作區內形成產業關聯，再利用北部灣良好的區位條件，轉口到東亞國家和歐美發達國家。

總體上看，目前，我國的沿邊開放與此前的沿海開放具有不同的國際經濟形勢，不同的開放對象，處于不同的發展階段，因此，沿邊開放的跨境經濟合作區構建不同于沿海開放時的跨境經濟合作區構建。只有根據我國新時期對外開放的新特點與新要求，按照睦鄰、安鄰、富鄰的周邊外交方針，符合周邊國家的發展階段和產業發展特點，建立進口導向的產業集群化為主的模式，才能有效推進跨境經濟合作區的建設。

五、結 論

屏蔽效應與開放效應是兩種對立的力，兩種力量的強弱取決于國家的對外開放程度。跨境經濟合作區是邊界屏蔽效應充分消解，開放效應充分釋放的特殊區域。

中國與周邊國家發展差異大，產業梯度差異明顯，我國陸疆跨境經濟合作區完全不同于沿海的跨境經濟合作區，一般具有垂直一體化、橫向一體化和二者聚合三種模式，垂直一體化以出口加工和進口加工為主，橫向一體化以陸港保稅區、轉口貿易區為主，具體適宜模式取決于次區域國際經濟一體化的進程和范圍。根據我國新時期對外開放的新特點與新要求，應以周邊國家的發展階段和產業發展特點出發，建立進口導向的產業集群化為主的模式。

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