地方政府能力視角下的低碳發展區域差異研究

低碳發展指在嚴格控制碳排放、積極促進碳吸收的同時，實現經濟和社會的健康與可持續發展。相較于我國一些地區長期存在的高耗能、高污染經濟模式而言，低碳發展意味著發展模式上的轉型和升級。2012年底，低碳發展概念首次出現在黨代會的報告中，黨的十八大報告指出，我國將“著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展”。2014年，黨的十八屆四中全會提出要加快建立“促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度”。從實踐中看，近年來，各地區在低碳發展方面采取了積極的行動，然而其行為方式和成效卻有所不同。分析我國低碳發展的區域差異及其原因，對促進各地區轉變經濟發展方式、推進我國生態文明建設具有重要的啟示意義。

一、我國低碳發展區域差異的表征

我國是一個幅員遼闊的國家，各地區的資源稟賦、發展水平不相一致。地域差異帶來了各地區在低碳發展上的行動和成效的差別。這種差別首先表現在地方政府對中央低碳政策的執行及其成效上。“十一五”以來，我國實行了節能降耗的目標責任考核制度。據國家發改委和國家統計局2011年6月發布的公告，“十一五”期間，除對新疆另行考核外，各省、自治區、直轄市均完成了中央政府下達的節能目標任務，其中28個地區超額完成，北京、湖北、天津分別超出目標6.59、1.67、1 個百分點，不同省份顯示出了不同的節能目標完成情況。盡管“十一五”各省級政府均完成了節能目標，但不同地區在節能政策的執行力度上顯示出了一定的差別。在節能措施落實方面，部分地方政府不愿意嚴格執行節能政策，其節能政策執行力度遠遠低于中央政府期望，并出現了一些違規行為，一部分產能落后、能耗較高的企業得到了部分地區的政策支持和保護。如根據國家電監會《2009年度電價執行及電費結算監管報告》，一些省市自行出臺針對企業的優惠電價政策，促進了當地高耗能企業的發展;另有一些地區在執行差別電價時更換企業名單緩慢，使得一些應該被淘汰或者應該受到限制的企業并未按照政策執行差別電價。

此外，區域之間不同的產業發展路徑和高耗能產業的區域轉移也從一個方面反映了不同地區在低碳發展行為上的差異。第二產業是國民經濟中能源消耗較大、碳排放較高的產業部門。按照國家統計局《東西中部和東北地區劃分方法》，“十一五”時期我國東、中、西、東北四大經濟區的第二產業比重發生了不同的變化。與2005年相比，2009年全國第二產業比重提升1.1個百分點，中、西、東北地區第二產業比重分別提升3.1、3.6、2.5 個百分點，而東部地區第二產業比重下降了0.5個百分點。不同地區在第二產業比重變化上的差異反映了各地產業發展的不同路徑。近年來，東部地區已經發展到一定的工業化階段，重化工業發展緩慢，產業結構開始向高新科技產業和現代服務業轉型。而對于欠發達的西部等地區而言，其經濟增長在一定程度上依賴的是重化工業的擴張。東部地區由于勞動力成本、產業政策等原因，開始走向產業升級，一些高耗能、高污染、人力成本高的產業選擇向其他地區轉移;而西部、東北等地在“西部大開發”“振興東北老工業基地”戰略的指導下，制定了優厚的土地、稅收政策用以招商引資，承接了來自發達地區的部分產業轉移。產業轉移相應地帶來了二氧化碳排放的轉移。有研究者計算了我國二氧化碳排放的空間轉移，研究結果顯示，2000年至2007年，北京、上海及部分沿海城市的單位GDP二氧化碳排放的平均值較小，低于4噸CO2/萬元;而山西、內蒙古、寧夏、貴州欠發達地區，其單位GDP二氧化碳排放則高達10噸CO2/萬元以上。①曾賢剛、龐含霜:《我國各省區CO2排放狀況、趨勢及其減排對策》，《中國軟科學》2009年增刊(上)。

低碳發展存在上述區域差異，與各地的資源稟賦、技術水平等因素關系緊密。資源稟賦是低碳發展的重要因素，這其中的資源包括自然資源以及勞動力、資本等非自然的資源。資源稟賦對地方政府低碳發展產生影響主要是由于資源在一定程度決定了一個地區的發展模式，如城市的區位和自然條件影響著城市居民對能源的依賴程度和能源的使用結構。此外，資源稟賦能夠對地方政府低碳發展產生影響還因為不同地區可以根據自身的資源擁有情況選擇相應的低碳發展模式。比如，四川省廣元市有著大量的天然氣資源，太陽能、風能等資源也較為豐富，在這樣的資源稟賦下，廣元市推行煤改氣等工程，構建低碳能源的利用體系來減少碳排放，進行基于自身資源情況的低碳發展。②參見國務院發展研究中心課題組:《低碳經濟不是發達地區的專利》，《人民日報》2010年4月28日。從技術水平來看，低碳技術是一個地區實現經濟發展方式轉變的核心，也是低碳發展得以實現的重要路徑。低碳技術中有一些應用范圍較廣的核心技術，如旨在提高能效的節能技術，對于生產過程的能耗降低有著重要的作用;太陽能、風能、生物質能等新能源的開發生產技術，則能夠為非化石能源的發展奠定基礎，從而在一定程度上實現對化石能源的部分替代，降低碳排放。低碳技術的獲得主要有兩種方式，一是直接引進其他國家或地區的先進技術，二是進行自主研發，從地區差異上看，低碳技術水平相對較高的地區容易利用已有技術發展低碳產業，因此更容易在低碳發展中搶占先機。

資源稟賦、技術水平等因素更多是從自然環境、技術能力方面對低碳發展的差異性進行考察。同時，低碳發展在我國作為一種政府主導的行為，是政治經濟社會發展到一定階段的產物，勢必會受到與公共行政相關制度安排的影響和制約。因此，還需要從公共行政角度對低碳發展的區域差異進行進一步分析。

二、地方政府能力的理論視角

政府能力是政府履行其行政職能、從事某項事務中所擁有的資源和能量的表征。政府能力是一個綜合的系統，其中包括了人力、物力、財力、權力、信息、文化等多種元素。不同的研究者對于政府能力的理解不盡相同。從國家能力角度，有研究者認為國家的管理能力(management capacity)可以劃分為界定問題、發展并評估政策以用于解決問題、運作政府項目等三個方面;③Howitt A M，“Improving public management in small communities”，Southern Review of Public Administration，no.2，1978.有的研究者認為一個機構的能力應該包括兩個方面，一是選擇目標的能力，二是采取行動以達成既定目標的意愿;④Lindley C，“Changing poly management responsibilities of local legislative bodies”，Public Administration Review，no.35，1975，p.797.2003年的世界發展報告認為機構能力應包括信息獲取、利益平衡、政策執行、政策學習和適應等四個方面。①The World Bank，“World development report 2003”，Washington.DC:The World Bank，2004.齊曄等提出了地方政府行為的MPC－IC模型，認為動機(Motivation)、權力(Power)和能力(Capacity)是決定地方政府行為的內在因素，激勵(Incentives)和約束(Constraints)從外部影響地方政府的行為，地方政府能力作為地方政府行為解釋的一個基礎變量，包含政策制定能力、資源管理能力和項目執行能力。②Qi Y，Ma L，Zhang H B，et al，“Translating a Global Issue into Local Priority:China＇s Local Government Response to Climate Change”，The Journal of Environment＆ Development，no.4，2008，p.379 －400.

不同層級的地方政府有著不同的能力。對于能力較低的政府而言，其注意力往往首先集中在較為基本的功能上，例如提供純粹的公共物品(維持宏觀經濟穩定、保證公民的財產權益、傳染性的疾病防控、基礎設施建設、安全用水、對窮人的保護等等)。而能力較高的國家和地區則相對履行更多的職能，發揮更加積極的作用，例如解決環境污染問題、提供基礎性教育、建立以養老和失業救濟為代表的社會保障系統、解決外部性問題等。③參見世界銀行:《1997年世界發展報告:變革世界中的政府》，北京:中國財政經濟出版社，1997年，第26－27頁。如果政府職能可以和其機構職能相匹配，那么政府就能夠更有效地發揮作用。

在我國，省級政府一般處于承上啟下的位置，因此既有宏觀管理的職責，又需要進行許多政策的制定。地市級政府較之省級政府會更多地面對群眾和企業，因此會涉及到許多具體的項目層面的操作，也需要有較強的政策執行能力來配套。從不同地域的角度來講，因為不同地域的地方政府會面對不同的管理內容，因此對他們的能力要求也不盡相同。對于地方政府而言，其能力與“行政儲備”(administrative stock)關系密切，而“行政儲備”可以通過該組織的財務狀況和人力資本進行衡量，④李萬新、埃里克·祖斯曼:《從意愿到行動:中國地方環保局的機構能力研究》，《環境科學研究》2006年第9期。在這其中，地方政府的財政能力和地方政府領導能力是最為重要的兩個方面。

三、地方政府能力對低碳發展區域差異的影響

1.地方財政能力對低碳發展的影響

改革開放以來，我國在經濟建設上取得了巨大的成就，這也帶來了經濟活動空間布局的變化，因此出現了城市化、地區之間經濟活動不均衡等現象。隨著經濟的進一步發展，地區間的經濟發展差距也有著擴大的趨勢。最典型的反映便是地區之間(尤其是沿海發達省份和內陸省份之間)收入差距擴大的現象。據國家統計局數據，2013年我國內地人均地區生產總值差距最大的天津市和貴州省的人均地區生產總值相差4.35倍。

經濟發展的差距帶來了財政能力的差異化。財政能力是政府能力中的非常重要的方面。政府的日常運行需要財力的支撐，因此政府生存和發展的經濟基礎即是財政資源。恩格斯在描述財政和政府之間關系時說道，稅收是政府得以成長的奶娘，“賦稅是政府機器的經濟基礎”，這反映了財力對于政府的重要性。《聯邦黨人文集》中，漢密爾頓等人也強調了財政能力對于政府的重要性，認為貨幣是維持國家生命并執行國家主要職能的重要要素，是每個政體不可或缺的東西。

1994年分稅制改革以后，從中央政府和地方政府的稅收分配來看，中央政府拿走了大部分的稅收收入，越到基層的地方政府，其稅收收入越沒有保障。在中央財政和地方財政的稅收分配中，稅收收入越來越集中于中央政府。

我國政府基于垂直系統的責任分配體制類似一個多層蛋糕，在這種模式下，政策制定權大多集中在中央政府，而提供公共服務的責任則更多集中在地方政府，特別是縣級及縣級以下政府。⑤參見安瓦·沙等:《發展中國家的地方治理》，劉亞平等譯，北京:清華大學出版社，2010年，第163－164頁。分稅制改革改變了地方政府的財政收入方式，但地方政府需要承擔的事務并未因此改變，大量的支出責任仍然集中在地方政府身上，地方政府仍然繼續擔任著中央政府的支出代理人。于是出現的一個事實是，1994年后，地方政府在全部預算支出中的所占比例大大提高。

從國際比較來看，我國地方政府支出在預算內支出中所占的比重位于國際最高水平之列。2013年，地方政府財政支出占總財政支出比例高達85%。此外，分稅制改革并沒有配套為有利于地方政府更多的融資的政策，因此在1994年之后，地方政府的財政收入與支出之間的聯系被切斷了，造成了某些地方政府特別是落后地區的地方政府的負擔得以加重。⑥參見張軍:《分權與增長:中國的故事》，《經濟學(季刊)》2008年第1期。

從地域差異上看，分稅制和主要建立在稅收返還基礎上的中央轉移支付雖然本意在于幫助實現地區平衡，但從實際效果看卻進一步擴大了不同地區之間的財政收入差距。①周飛舟:《分稅制十年:制度及其影響》，《中國社會科學》2006年第6期。很大程度上，這種現象的產生是由于中央轉移支付缺乏明確具體用途規定、稅收返依托“基數法”的現實;此外，增值稅主要的來源是第二產業和第三產業，而許多欠發達地區的制造業和服務業的發展遠遠落后于發達地區。

不同的財政能力使地方政府表現出“協助之手”或“攫取之手”的不同行為。針對這種情況，有研究者提出中國地方政府公共服務差異的理論假說，認為經濟不發達導致就業機會少，更多人傾向于在政府部門就業，政府的超編使政府更傾向于加大行政性收費和罰款。②參見周黎安:《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》，上海:格致出版社，2008年，第306－310頁。

財政能力對地方政府低碳發展的影響集中體現在節能降耗領域。節能降耗意味著地方政府要增大節能方面的財政支出。節能目標的行政發包制導致地方政府在面對傳統的公共物品提供(社保、教育、衛生等)之外，額外面臨新的產品提供——節能降耗。財政能力不足，意味著地方政府可能缺乏足夠的資金用以完善落后產能的退出機制，從而導致大量落后產能難以有效退出。

這也揭示了雖然整體層面上，一些欠發達地區節能進展較快，但絕大多數欠發達省份仍然面臨著節能所需的財力約束而導致技改投入、財稅補貼不足，進而形成被動性的應對局面。特別是在中西部地區，部分地方政府仍然延續著高能源消耗、高資源消耗的投資驅動發展模式，甚至對高耗能企業給予了政策保護和扶持。如西南某市于2008年遭遇金融危機之際，出臺《關于對鐵合金、電石、聚氯乙烯等高耗能企業實施政策扶持的通知》，要求供電部門在售電環節上對以上高耗能企業給予扶持、金融部門從信貸上給予扶持、稅務部門從稅費征收方面給以優惠扶持，以降低高耗能企業生產成本，幫助高耗能企業應對市場回落。這些措施顯然與中央政府在高耗能產業上的稅收、信貸、供能政策不一致。還有一些地區在中央政府嚴令禁止高耗能產業盲目擴張的背景下，依然違規建設或擴建水泥、鋼鐵、金屬冶煉等高耗能的項目，違規上馬產能過剩項目，沒有充分考慮中央政府的政策約束。這種違規建設背后的邏輯是:水泥、鋼鐵、金屬冶煉等高耗能的項目雖然有著較高的能源消費強度，但是往往也是投資額較大的項目，能夠為地方政府的稅收和地方GDP帶來拉動效應。

財政能力不足同樣還會影響地方政府在低碳發展方面的政策創新。“富裕地區有更多自由發展的空間，而貧困地區只能唯上級政府馬首是瞻”③安瓦·沙等:《發展中國家的地方治理》，劉亞平等譯，北京:清華大學出版社，2010年，第163－164頁。。當已有的資金都不足以滿足目標責任制下節能降耗指標的實現時，地方政府更加難以在其他沒有中央政府激勵－約束的領域進行政策創新。

2.地方領導能力對低碳發展的影響

我國的基層政府官員一直擁有著充分的自主權。我國古代實行地區事務的屬地管理和自上而下的行政發包制，瞿同祖認為清代地方政府就是“一人政府”，在地方政府完成上級的賦稅等事務和地區穩定的情況下，地方政府官員能夠對地方的人員雇傭、財政支出、公共物品的提供等擁有足夠的自由裁量權。④Ch’ü Tung － tsu，“Local Government in China under the Ch'ing”.Cambridge，Mass:Harvard University，1962.

當代的地方政府領導也對地方公共決策起著重要作用。地方政府領導在地方發展中，擁有較大的地方決策的權力，能夠有權力根據地方實際情況制定地方性政策和相機抉擇，并能夠支配地方的大量資源。有的研究者甚至認為轉型期的地方政府領導位于地方關系網的中心，是“地方土皇帝式的人物”，在當地幾乎可以達到“戰無不勝”的地步。⑤蕭功秦:《中國后全能型的權威政治》，《戰略與管理》2002年第6期。一些實證研究也表明，在地市級政府和縣級政府中，地方政府領導能夠主導本級財政的支出分配。⑥林挺進:《地級市市長對于預算內教育經費支出的影響》，《公共行政評論》2009年第1期。

地方政府低碳發展過程中，部分地方政府領導個人的能力和見識起到了重要的推動作用。幾年之前，在省市級政府層面，很多領導和工作人員對于低碳發展議題非常陌生，即使在北京，對于低碳發展認識不足的情況也非常顯著。一項在北京市開展的調查顯示，北京市行政部門、行業協會的工作人員，對清潔發展機制的了解僅僅限于基本的概念，而對更深入的知識如清潔發展機制的實施和應用等都缺乏足夠的了解。⑦楊智慧:《積極推進北京市CDM建設》，《投資北京》2008年第4期。因此，地方政府領導能力對于當地的低碳發展行為特別是低碳發展的政策創新非常重要。

河北省保定市低碳城市建設是這方面的典型案例。保定市在我國低碳城市發展上取得了顯著的成就，是WWF(世界自然基金會)在我國選定的第一批低碳城市試點之一(一共兩個，另一個城市是上海)。在保定的低碳城市發展過程中，有兩位地方領導起到了關鍵的作用。一個是原保定市市長于群，他對低碳發展、環境保護有著極大的熱情，他在任期間制定的一些政策直接推動了保定市各部門向低碳城市發展的方向努力。另一個是原保定市高新技術開發區主任馬學祿，他還兼任中國風能協會副理事長。馬學祿對新能源產業有著清晰的認識，看好新能源產業的發展，同時他在新能源研究和推廣領域有著大量的人脈關系，又具有相當的行政權力，對保定的新能源設備制造業推廣具有決定性作用。①戴亦欣、王雯雯、劉志林等:《低碳城市治理中的領導力模型分析》，《現代城市研究》2010年第8期。例如，在為保定市引進新能源設備制造企業方面，馬學祿起到了至關重要的作用，一些太陽能光伏發電設備制造公司選址保定，就與馬學祿有著直接的關系。

另一個典型的案例是山東省。山東省是我國節能降耗工作完成得非常出色的省份，在該省的節能工作中，省政府節能辦的Z副主任在其中起到了重要的作用。2006年是我國“十一五”開局第一年，12月，在中央政府下達《國務院關于“十一五”期間各地區單位生產總值能源消耗降低指標計劃的批復》確立各地區單位生產總值能源消耗降低指標之后短短3個月，山東省即出臺了《山東省節能目標責任考核辦法》，并制定了詳細的《考核各設區市政府節能目標計分辦法》和《考核103戶重點用能企業節能目標計分辦法》，這使得山東省成為國內省級政府中第一個制定詳細的節能目標責任考核政策的省份，其出臺時間比中央政府節能目標責任考核政策早約一年。

山東省之所以能夠在短時間內出臺國內首個節能目標責任考核辦法，與Z副主任的個人能力密切相關。筆者對山東省節能辦的工作人員進行了訪談，其中一位負責節能目標責任考核的工作人員回憶2006年《山東省節能目標責任考核辦法》出臺過程時提到，Z副主任在節能領域工作了多年，積累了豐富的經驗，也很有自己的想法。在中央政府分解20%的單位GDP能耗下降指標之后，Z副主任認為建立目標責任考核制度十分必要，因此讓山東省節能辦資源節約處的工作人員研究具體的考核方案，并與工作人員多次討論，最終共同形成了2006年底正式出臺的《山東省節能目標責任考核辦法》。

四、結論與啟示

我國低碳發展的實踐表明，地方政府能力是造成低碳發展區域差異的重要因素之一。資源稟賦、技術水平等因素制約著各地低碳發展的水平，地方政府能力則從公共行政相關制度安排的角度對低碳發展產生著重要影響。

在地方政府能力方面，財政能力和地方政府領導能力是其中最為重要的兩個要素。改革開放以來，伴隨著經濟高速發展和分稅制改革，各地區的財政能力出現了差異化現象，這使得一些欠發達地區在提供公共物品方面尤其是資源環境類公共物品上缺乏動力，進而造成了這些地區在低碳發展中更多采取被動式的應對行為，而較少政策創新。地方政府領導個人的能力則對低碳發展起到了重要的推動作用，地方領導的見識和執行力使地方政府在低碳發展的政策創新方面表現得更加出色。

地方政府能力對各地低碳發展的影響表明，在低碳發展的政策實踐中，各級政府并非是鐵板一塊的整體，中央政府和地方政府有著不同的利益訴求，因而在政策制定中有著不同的行為機制，發揮著不同的作用。要推進低碳發展，這表明中央政府的目標函數中加入了氣候變化、低碳發展的目標。而碳減排在一定程度上意味著地方經濟增長的減速，這使得地方政府在低碳發展上缺乏積極性。財政能力較強和領導能力較強的地區尚能夠在低碳發展上發揮主動性，大力推進低碳發展，并進行一些政策創新，財政能力和領導能力較弱的地區則更多采取應對式行為。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，建立系統完整的生態文明制度體系;在地方政府財政能力方面，提出要建立事權和支出責任相適應的制度，由中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任;在地方黨政領導干部考核方面，提出要完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩等指標的權重。應以十八大以來中共中央關于生態文明建設的系列精神為導向，加強地方政府在生態文明、低碳發展方面的地方財政能力建設和領導能力建設，通過能力的提升，切實推進我國低碳經濟的健康有序發展。