論我國刑事扣押制度的完善

一、完善我國刑事扣押制度的內在起因

2015年1月28日《中國青年報》刊載了《國家該怎么賠46公斤黃金?》一文，該文是關于吉林男子于潤龍46公斤黃金被吉林市警方扣押，自此后十幾年，于潤龍為追回被扣黃金，兩次被捕，四次受審，從無罪不起訴，到有罪免罰，又改判無罪，再到有罪且罰沒黃金，最后被無罪釋放并給予賠償，但于潤龍對賠償數額表示難以接受，案件經歷跌宕起伏①宣金學:《國家該怎么賠46公斤黃金?》，《中國青年報》2015年1月28日，第9版。。盡管很難對該案及與此相關的國家立法給予客觀綜合述評，但這一典型案例不禁讓人對這樣一些問題予以重提:在刑事訴訟中，基于國家與社會公共利益考量，賦予刑事司法機關有權對他人財產予以扣押不僅必要而且亟需，他人對此有忍受的義務。但扣押是對他人財產實施的強制性干預，如若任其不內斂、不謙抑采用，極易對他人財產權造成重創。為此，在設置刑事扣押制度時，一方面，要為個人財產權免受不合理限制或干預設定最低限度的正義底線，以防刑事司法機關無根無據或不合比例實施扣押;另一方面，當公民財產權不可避免受到國家權力的不法侵害時，為受侵害財產權的恢復或彌補設定合理有效的救濟方式，這是法治國家刑事訴訟法責無旁貸的使命。在我國，刑事扣押制度雖對公民財產權保障給予關注，但因我國刑事訴訟目前尚處于程序法治化的轉型、過渡階段，刑事訴訟法對與公民財產權息息相關的扣押措施的規范化不夠，立法技術上的缺陷使得扣押措施被濫用，導致公民合法權益受損。②邸瑛琪:《偵查中對財產權的限制處分應納入法律監督的視野》，《檢察日報》2009年3月7日，第3版。隨著我國依法治國進程的不斷推進以及公民財產權意識的逐漸增強，在財產權易受權力侵害的場域，進一步加強公民財產權保護，這是完善我國刑事扣押制度的內在起因。

二、我國刑事扣押制度的現狀與問題

(一)定性偏頗，對扣押危害性認識不夠

在我國刑事訴訟法典中，扣押不是強制措施，③我國刑事強制措施僅指對他人人身自由予以限制或剝奪的拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕五種。而是與詢問證人、訊問犯罪嫌疑人、搜查、勘驗、檢查、鑒定、通緝相并列的一種普通偵查手段。從廣義上說，強制措施亦是一種偵查手段，④我國刑事訴訟法第106條第(一)項規定:“偵查”是指公安機關、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進行的專門調查工作和有關的強制性措施。但由于其屬于對公民基本權利的限制或干預，除緊急情況外，強制措施之發動往往須遵循嚴格的條件和司法審查程序，而普通偵查手段雖亦可能對他人基本權利產生限制，但相對力度較小，故一般可由偵查機關自行決定與實施。在我國，盡管不是所有的刑事強制措施都要實行司法審查，有的輕微強制措施(如拘傳、取保候審)亦可由偵查機關自行決定與執行，但大多強制措施的決定機關與執行機關通常分開，如公安機關認為需要逮捕犯罪嫌疑人的，須報請人民檢察院審查批準;法院和檢察院決定取保候審、監視居住、拘留和逮捕，須由公安機關給予執行。由此不難發現，將扣押界定為一種強制措施還是一種普通偵查手段，這不僅是對扣押的定性差異，而是直接關系到公民特別是被追訴人的財產權能否得到有效保護。我國刑事訴訟法對扣押具有的強制性與潛在危害性認識不夠，把其排除于強制措施體系，將扣押規定為一種可由偵查機關自行決定與自行實施的普通偵查手段，在個人財產權易受國家權力侵害的刑事訴訟中，這無疑置公民特別是被追訴人財產權于不利境地。

(二)司法審查程序缺失，偵查權缺乏制約

刑事扣押是對公民財產權的強制性干預，對其發動設立司法審查程序，通過司法權對偵查權的監督制約，在一定程度上可保障公民財產免遭不必要的扣押。然而，由于司法至上觀念的缺乏，我國刑事扣押無需司法審查，偵查人員在偵查活動中發現的可以用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，就可扣押。盡管刑事訴訟法亦強調“與案件無關的財物、文件，不得查封、扣押”①參見我國刑事訴訟法第139條“在偵查活動中發現的可以用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件，應當查封、扣押;與案件無關的財物、文件，不得查封、扣押。”但因司法審查程序缺失，權力缺乏有效的外部制約，防止偵查機關實施不法扣押，在很大程度上只能有賴于偵查機關(公安機關和檢察院)的自我監督。從理論而言，這種行政化的同體監督存在既當運動員又當裁判員的制度硬傷。從實踐效果來看，盡管各級偵查機關要求轉變執法為民觀念，各種內部監督措施不斷更新，但關于偵查機關非法扣押的事例仍充斥于各種媒體報道之中，這些不法扣押現象的存在與我國司法審查程序缺失導致偵查權缺乏有效制約密切相關，在現有的制度框架內，很難找到有效的對策。

(三)權利告知不明確，知情權未能保障

在我國刑事扣押制度中，雖無告知當事人權利的明確規定，但亦有體現告知的精神，如扣押應會同在場見證人和被扣押物持有人查點清楚，當場開列清單一式二份，由偵查人員、見證人和持有人簽名或蓋章，一份交給持有人，另一份附卷備查。②參見刑事訴訟法第140條。這種間接體現告知精神的制度設計存在不足:一是實施扣押人員無需表明自己的身份。一般而言，合法扣押不僅要有法律授權，而且須由合法主體實施。然而，在我國對他人財物實施扣押不僅無需扣押證，而且對實施扣押人員亦不要求出示工作證。這使得當事人無從知曉扣押人員的身份;二是對扣押清單的必要記載事項沒有規定。扣押要制作清單并交給持有人，這亦是一種廣義上的告知，可我國對扣押清單應記載事項卻未涉及，由此導致刑事司法人員對清單的重要性認識不足，造成開列的清單不規范，即便扣押清單交付到當事人手中，亦難作為其展開后續抗辯的依據;三是公示催告對象狹窄。當扣押效力終結而當事人所在不明或其他原因不能發還被扣押物時，發布廣告，由當事人請求返還，這也屬于一種廣義上的告知，但我國刑事訴訟法尚未設定這樣的程序。公安部制定的《公安機關辦理刑事案件程序規定》雖有“通知被害人領取扣押物”之規定，③參見《公安機關辦理刑事案件程序規定》第219條第2款。然而，通知對象僅限于被害人，對于其他人是否及如何通知則沒有提及。由于告知對象過于狹窄，使得被害人之外的人的知情權缺乏有效的制度保障。

(四)法律規范不健全，導致混亂侵權

在我國，現行刑事訴訟法雖規定對扣押物要妥善保管或者封存，不得使用、調換或者損毀;犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產已被凍結的，不得重復凍結;對扣押的財物、文件、郵件、電報，經查明確實與案件無關的，應在三日內解除，予以退還。④參見刑事訴訟法第139條第2款、第142條第2款、第143條。但對于刑事司法人員如使用、調換扣押物或對扣押物不妥善保管或封存等不法行為應承擔什么樣的法律責任則沒有提及。由于法律規范缺失否定性后果，對違法行為應承擔的責任沒有規定，這在一定程度上使得管理人員對扣押物的管理工作不夠重視，進而導致混亂侵權亂象:如隨意使用扣押物;對易腐爛變質及其他不易保管的物品應商請有關部門作價處理但未商情或未及時商請，造成扣押物的毀損、滅失;對被扣押的貴重物品、違禁品應封存的不封存，對需采取特殊保全措施的僅作一般保管，致使該物品的證據力喪失，給案件的偵破和審判工作帶來不可挽回的損失;對已凍結的存款、匯款、債券、股票等財產重復凍結;有的在法院尚未作出判決就擅自挪用或處理扣押物，導致與案件無關的扣押物無法退還等。

(五)程序制裁條件苛刻，助長違法行為

在法治發達的英國、法國、德國等國家，對于嚴重侵害當事人合法權益的非法扣押所獲物證，一般不得作為證據使用。①Beling:“DieBeweisverbote ALS Grenzen derWahrheitserforschung in strafpfrozess”，STR，Abh，Heft46(1903).對刑事扣押設置非法證據排除規則，可迫使偵查人員實施扣押時，不得不考慮其行為的合法性，進而有助于避免不法扣押的現象發生。在我國，刑事訴訟法沒有規定非法扣押所獲證據要予以排除，但根據非法物證排除規則可推:②參見2012年新修改刑事訴訟法第54條“收集物證、書證不符合法定程序，可能嚴重影響司法公正的，應當予以補正或者作出合理解釋;不能補正或者作出合理解釋的，對該證據應當予以排除。”如扣押程序違法，可能嚴重影響司法公正，實施扣押的刑事司法人員對此不能給予補正或者作出合理解釋的，則由此所獲證據亦可排除。然而，“嚴重影響司法公正”是富有彈性的語詞，在同犯罪作斗爭異常激烈的刑事訴訟中，對違法扣押程序是否“嚴重影響司法公正”很難作出正確判斷，即便能夠，刑事司法人員對違法扣押程序不能作出補正或合理解釋的情形甚少。由此可見，我國對非法扣押所獲證據予以排除的條件極為苛刻，從某種意義上說，這很難使偵查人員在思想上對非法扣押的惡果引起足夠重視，進而助長非法扣押他人財產的現象，如一些地方的偵查機關在未啟動刑事訴訟程序之前就以種種借口對他人財物實施扣押，以獲取有利于辦案的證據;有的偵查機關甚至為了盡快結案，對同案件無關的財物亦予以扣押。

(六)救濟方式不合理，財產權難以救濟

在我國，現行刑事訴訟法雖針對不法扣押設立有申訴、控告的救濟方式，但存在明顯不足:一是救濟正當程序理念缺失。當事人對扣押不服，不能向人民法院提出申訴、控告，只能向實施扣押的機關提出，被“控”侵權機關可以自己做自己案件的法官;又如刑事訴訟法對當事人在申訴控告中應享有陳述、質證及答辯的權利根本沒有提及，致使申訴、控告因缺失輔助權利保障如同虛設，救濟正當程序理念難以彰顯。二是救濟程序法定化不足。如對有關機關就申訴、控告的處理僅要求應及時審查，但對于處理的具體期限則無規定，致使救濟“遲來正義非正義”;又如對當事人提出申訴、控告的證明責任分配，刑事訴訟法亦未確定，這有可能導致因舉證不能的“僵局”出現時，負責處理申訴、控告機關不知如何是好。

三、完善我國刑事扣押制度的措施

(一)性質的重新定位，將扣押納入強制措施體系

德國學者羅科信認為:對公民基本權利之侵犯，均為刑事訴訟法上的強制措施。③［德］克勞斯·羅科信:《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，北京:法律出版社，2003年，第273頁。我國臺灣林鈺雄教授亦指出:干預人民基本權利之行為，無疑是屬于強制措施在公法上的定位。財產權是公民的基本權利，理應將對公民財產權進行強制性干預的扣押界定為強制措施。但我國刑事訴訟法把扣押排除于強制措施體系之外，將其界定為一種可由偵查機關自行決定與實施的普通偵查手段，這不利于偵查人員采取扣押措施時在思想上引起足夠重視。因此，為增強偵查機關及其偵查人員的守法意識，我國有必要對扣押性質重新定位，將扣押納入強制措施體系加以嚴格控制，因為扣押一旦被納入到強制措施范疇，就意味著對他人財產權的限制必須遵循嚴格適用條件和審批程序，要符合司法審查控制的基本要求，而非由偵查機關自己決定與自己執行，這有助于保障公民尤其是被追訴人財產免受偵查機關的不法扣押。

(二)建立司法審查程序，防范恣意權力

面對我國刑事扣押制度缺失司法審查程序這一結構性缺陷，改革扣押制度的關鍵是在扣押程序中引入“中立性因素”，設立刑事扣押的司法審查程序，由中立第三方就是否可對他人財產實施扣押進行審查決定，只有通過司法審查程序對刑事扣押予以控制，才能有效制約偵查機關的違法扣押行為。至于我國應由何機關對刑事扣押進行審查決定的問題，當前有兩種針鋒相對的觀點:一是主張完全司法審查，即扣押決定權只能由法院行使;二是建議實行準司法審查。即將公安機關目前享有的扣押決定權交由檢察機關行使，但在自偵案件中，將下級檢察機關享有的扣押決定權交由上一級檢察機關行使。④萬毅:《刑事訴訟中被追訴人財產權保障問題研究》，《政法論壇》2007年第4期。從我國目前情況來看，要實現一步到位的完全司法審查，尚有一定難度。為避免實行完全司法審查可能帶來體制上的傷筋動骨，使司法改革較為穩妥而有效地推進，建立過渡性的準司法審查比較符合中國現實情況，待我國司法改革有了進一步深入發展，再向完全的司法審查轉變。但鑒于準司法審查存在同體監督的缺陷，為此，可就我國準司法審查作此折衷安排:公安機關偵查案件的扣押，由人民檢察院審查決定;對于檢察機關在自偵案件中的扣押，則由人法院審查決定。人民法院在審判階段認為需對他人財產實施扣押的，可自己決定，但應由公安機關給予執行。

此外，須補充的是，設立扣押司法審查程序，并不否決偵查人員在緊急情況下有權實施無證扣押。但為防范偵查機關動輒以情況緊急為由對他人財產實施無證扣押，有必要設置無證扣押自動提交司法審查機制，①如德國刑事訴訟法第98條第(二)項規定，即未經法官決定而扣押了物品的官員……應當在三日以內提起法官確認扣押。參見《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，中國政法大學出版社1995年，第28－29頁。即偵查人員須在法定時間內(如3日)將無證扣押的情況自動提交法院審查，如法院審查后認為無證扣押違法，應通知偵查機關予以糾正。

(三)明確告知事項，保障當事人知情權

其一，偵查人員的身份表明。偵查人員要在扣押清單上簽名或蓋章，刑事訴訟法這一規定似乎無需再要求偵查人員進行身份表明，但簽名或蓋章是在扣押之后。基于對當事人訴訟主體地位及人格尊嚴之尊重，同時亦是為了防范社會上的人假冒偵查人員實施“扣押”，我國刑事訴訟法有必要規定:偵查人員實施扣押時，應出示能證明自己身份的證件。

其二，理由告知。遍考法國、德國、俄羅斯、日本、瑞典等國家的刑事訴訟法典，除了德國刑事訴訟法典對“文件作品及制作用具”的“扣押命令書應當寫明有理由予以扣押的作品部分”②《德國刑事訴訟法典》，李昌珂譯，1995年，第47頁。，沒有發現扣押他人財產必須告知理由之明文規定。但因理由告知不僅有助于確保權力理性行使，而且能在一定程度上增強當事人對不利于己行為的接受，有鑒于此，我國刑事訴訟法有必要確立司法人員在扣押時有告知理由的義務，當事人享有知悉的權利。

其三，嚴格文書的制作。我國刑事訴訟法關于扣押清單的必要記載事項沒有規定，為避免由此導致偵查人員在思想上的懈怠及記載內容不規范或者不全面，有必要對扣押文書制作給予具體要求。首先，應明確扣押清單的格式及填寫的要求;其次，具體規定扣押文書的應記載事項，如扣押理由、時間、地點、被扣押物規格、數量、現存放場所及其他必要事項;再次，確立未嚴格制作文書應承擔的法律責任，如予以補正、重作甚至無效等制裁措施。

其四，對扣押物處理的事先告知。除緊急情況(如對易腐爛變質物的處理)外，對扣押物的處理應事先通知當事人并征求其意見;對于撤銷、不起訴案件的扣押物的處理，偵查及檢察機關不僅要將這一情況告知當事人，還要將處理情況及時報請人民法院審查監督。

其五，設立公示催告程序。扣押效力終結后，出現扣押物所有人所在不明或因其他原因不能發還的情形時，應明確設立公示催告程序，要求有關人員在六個月內向扣押機關請求返還扣押物，超過公示催告期限無人提出請求的，人民法院可以對扣押物作出處理。

(四)完善法律規范，設立管理者的責任

針對我國刑事訴訟法對扣押物管理的法律責任沒有規定之不足，有必要完善關于扣押物管理的法律規范:首先，對不認真履行職責，致使扣押物毀損的，對管理人除了比照毀損價值予以經濟制裁外，還要追究其行政責任，對于因受賄賂而故意使扣押物毀損，使其喪失證據效力的，應追究刑事責任;其次，對擅自使用、調換扣押物的，視情節對直接責任人給予相應的行政處分，如因擅自使用、調換造成扣押物毀損的，要給予等價值賠償;再次，對已被凍結的犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產重復凍結的，對責任人要給予警告、記過甚至開除公職的行政處分;最后，對經查明確實與案件無關的被扣押、查封或凍結款物在三日內未予以解除并退還的，對直接責任人給予相應行政處分并追究超期扣押、查封、凍結期間的經濟損失。唯有通過完善刑事訴訟法規范，明確相關人員違法行為需承擔的法律責任，才能督促其文明執法，依法對被扣押、查封、凍結款物進行管理。

(五)明確非法證據排除，促進規范辦案

因我國非法物證排除規則的適用條件極為苛刻，導致該規則在刑事扣押中難以起到抑制權力與保障權利的效果，為此，我國刑事訴訟法有必要規定不法扣押所獲證據要予以排除，當事人對此有權向司法機關提出請求。通過非法扣押所獲證據不予采納的明確設立，在一定程度上可使偵查人員在實施扣押獲取證據時，不得不注意自己所采取的行動的合法性，避免其因破案心切，為獲取證據而不惜對公民財產實施非法扣押。但必須注意的是，在司法實踐中對非法扣押所獲證據予以排除時，應在保障人權與懲罰犯罪之間予以適度平衡，既不能僅因刑事扣押程序上的瑕疵而使重大犯罪喪失定罪條件，也不能忽視對公民財產權的有效保障。具體而言，我國可選擇德國“個案權衡”模式，即對違法扣押所獲證據是否排除，由法官根據案件的具體情況而定。一般來說，對于案情特別重大而扣押程序違法情節較輕的，不宜適用非法證據排除規則，否則會使一些重大犯罪喪失定罪條件，只有當不法扣押給公民財產權造成嚴重侵害或造成其他嚴重后果時，所獲證據才予以排除。唯有對非法證據排除規則的適當引入，才能在遏制刑事扣押權濫用與保障公民財產權起到重要作用。

(六)完善救濟方式，強化公民財產權保護

1.倡導救濟正當程序理念，保障當事人聽審權

(1)承擔救濟義務者應當中立。基于人性天生具有自私利己的弱點，承擔救濟義務者必須中立，否則，其就有可能會因自身利益考慮作出枉法裁決。特別是在個人財產受到來自國家不法扣押的救濟中，被控侵權方是代表國家行使權力的刑事司法機關，更要求裁決者“具有超越政治的獨立性，按照自身的邏輯運行，不為任何政治利益所左右”①楊一平:《司法正義論》，北京:法律出版社，1999年，第179頁。。

(2)保障當事人的聽審權。在公民與國家存在沖突的權利救濟中，公民與國家應是平等的雙方當事人。當公民權利將因為決定而受到影響時，在決定之前他必須有行使陳述權和知情權的公正的機會②季衛東:《法治秩序的建構》，北京:中國政法大學出版社，1997年，第24頁。，這被視為是司法正義的最低限度要求，根據這一底限正義，針對不法刑事扣押設置財產權救濟制度時，就應充分保障當事人享有陳述、質證及辯論的權利。

2.完善申訴控告程序，合理分配證明責任

(1)設置對申訴、控告予以處理的具體期限。為避免法律對申訴、控告的處理期限未作規定可能導致不必要的久扣久押。我國應具體設立申訴、控告的處理期限。筆者認為，可將這一期限設定為七日較適宜，自受理機關收到當事人申訴、控告材料之次日起開始計算。除非有特殊情況，有權處理機關在此期限內須對申訴、控告予以處理，否則要承擔相應責任。

(2)合理分配證明責任。首先，當事人應就不法扣押所受損害事實予以舉證。然后，由實施扣押的刑事司法機關就扣押的合法性承擔舉證責任，倘若被控刑事司法機關未能對自己行為的合法性予以證明或者不能對當事人的財產權損害與自己行為不存在因果關系給予合理解釋，那么被控的刑事司法機關必須承擔由此對其不利的法律后果。

3.設立司法救濟方式，保障公民訴權

法院是公平正義之宮，是人們說理的地方，是維護人間正義的最后一道防線。在刑事訴訟中，即便基于公共利益考量，可以對公民請求法院救濟的權利予以適當克減，但也不能因此簡單給予剝奪。然而，由于我國司法至上理念的缺乏，當事人面對自己財產遭受不法扣押卻不能向法院申訴、控告，這對公民尤其是對被追訴人財產權保護尤為不利。有鑒于此，我國有必要借鑒德國、美國等國家的作法，構建扣押侵權的司法救濟方式。③在國外，針對個人財產權遭受公權力的不法侵害，很多國家的刑事訴訟法賦予公民有權請求司法救濟，如《德國刑事訴訟法》第98條第(二)項:未經法官決定而扣押了物品的官員……當事人可隨時申請法官裁判。《法國刑事訴訟法典》第186條，被審查人對有關返還被扣押物的裁定均可向上訴法院提起上訴。在美國，對警察實施的非法扣押，受害者可以州法律為根據提起民事侵權訴訟，也可以聯邦憲法和民權法為根據，提起憲法侵權訴訟。《世界人權宣言》第8條規定:“任何人當憲法或法律所賦予他的基本權利遭受侵害時，有權由合格的國家法庭對這種侵害行為作有效的補救。”但考慮到我國目前同犯罪作斗爭仍面臨嚴峻形勢，當事人對刑事扣押不服，在現階段由“侵權”機關就此進行先行處理具有一定合理性，但若當事人對該機關的處理仍然不服，應賦予其有權向人民法院提起訴訟，由人民法院通過司法裁決方式對受侵害財產權進行救濟。

在刑事訴訟中，扣押有收集、固定及確保贓款贓物得以追繳等功能，為保障追懲犯罪活動順利進行，有必要賦予刑事司法機關有權對他人財產實施扣押，但權力具有擴張的本性，若扣押措施不合理運用，會給公民財產權造成重創。為此，如何防范權力擴張，保護公民財產權免于不法侵害，這是法治國家刑事扣押制度設計應關注的問題。在我國，盡管現行刑事訴訟法對扣押中的公民財產權給予保護，可與強調權力制約及權利保護的法治理念尚有一定差距。所以，本文以法治發達國家的刑事扣押制度為參照，在吸收眾多學者研究成果的基礎上，結合本國民主法治建設進程與司法改革趨勢，對我國刑事扣押制度完善提出了一些建議。須補充的是，刑事扣押制度的完善是一項復雜的系統工程，它不僅有賴于健全合理的法律規范，亦有賴于國家的政治昌明及刑事司法人員的法治和道德意識的正確樹立。