市場決定性作用下政府職能權能的歸位與定位

劉 濤 范明英

黨的十八屆三中全會的最大亮點之一就是強調“充分發揮市場在資源配置中的‘決定性’作用和更好發揮政府作用”。這一命題“使政府與市場社會關系改革的迫切性與深度性居于各項改革之首”。[1]筆者認為，市場由基礎性作用向決定性作用轉變，必須推進政府職能權能的歸位與定位。在職能、權力、操控、導向與共同治理等方面深化調整二者的關系，從而更多更廣泛釋放市場社會活力、動力與能力，有效推進國家治理體系與治理能力現代化。

一、市場基礎性作用向決定性作用轉變導向及其蘊意

改革開放以來，黨和國家逐步深化探索市場經濟建設的道路與途徑。市場經濟這一被認為是資本主義性質的范疇與社會主義建設之間的關系爭論曾一度處于激烈狀態。黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制，提出使市場在社會主義國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。至此，市場經濟真正與社會主義相結合，中國特色社會主義市場經濟體制成為我國經濟制度的實現形式。隨著改革開放繼續深化以及市場經濟發展進入攻堅階段，市場與政府之間的關系問題日益突出。市場在資源配置中的基礎性作用由于受政府職能與權能不當干預難以發揮，不利于推進市場經濟建設與完善。繼續深化改革開放，釋放經濟社會發展能力、活力與動力，必然按照市場化建設規律要求市場對資源配置起決定性作用。

市場基礎性作用向決定性作用轉變其蘊意有三：一是市場在經濟社會建設與發展中的地位進一步提升。由有計劃的商品經濟到市場起基礎性作用，再到市場在資源配置中起決定性作用這一轉變突出了市場的功能與作用。二是市場化改革與建設的任務更加緊迫。1992年十四大決定建立社會主義市場經濟體制，黨的十六屆三中全會通過了《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，為進一步推進市場經濟建設提供了政治與法律依據。但是經過二十多年的發展，尤其是近十年來，我國市場經濟仍處于不發達狀態，甚至出現倒退趨勢。我國市場經濟存在的非市場化運作因素，抑制了市場作用的發揮，導致經濟活力、動力與能力不足，經濟建設與發展出現畸形。尤其在改革開放步入攻堅期與深水區，完善市場化建設成為當前改革的關鍵任務。三是市場決定性作用的發揮并不意味著政府作用下降與被替代。“政府對經濟活動的干預調控，無論是發達國家還是發展中國家，無論是‘大政府’還是‘小政府’，都是一項非常重要的職能”[2](P36)。“尤其為克服市場缺陷,越是成熟的市場,越是需要強大的政府干預”[3]。市場與計劃都是手段與方式，按照市場化建設規律發揮市場在資源配置中的決定性作用同樣需要政府宏觀調控作用的發揮，實現政府與市場作用雙效能最優化是改革的重要目標，這是中國特色社會主義市場經濟健康發展的重要內容。

二、市場決定性作用發揮需要政府職能權能歸位與定位

政府與市場的關系問題是我國長期存續的體制遺留問題。“政府正確定位和行使其職能，對一國的經濟發展至關重要，在轉型時期的發展中國家尤其如此”[4]。鑒于當前政府管事太多、太亂，從根本上化解這一矛盾關系，發揮市場決定性作用，必須推進職能權能歸位與定位。

1.市場決定性作用與政府作用發揮之間的關系

市場由基礎性作用向決定性作用轉變釋放出市場將在經濟建設過程中發揮更大功能這一信號，是否預示了政府今后在經濟建設過程中作用發揮的退縮或者放手？如何把握這“一進一退”或者“一增一減”關系是正確理解與把握黨的十八屆三中全會做出的這一戰略定位的關鍵。不能因前一階段市場在資源配置中基礎性作用沒有充分釋放，而后一階段“依癥治傷”，由此出現“只見樹木不見森林”。

市場決定性作用與更好發揮政府作用是辯證統一關系，二者在中國特色社會主義經濟社會建設中承擔著不同功能角色，彼此相互促進，共同發展。“政府和市場是兩種資源配置的制度安排，政府不能替代市場，市場也無法替代政府”[5]。2014年5月26日，習近平總書記在中共中央政治局第十五次集體學習時強調：“在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好”；“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，二者是有機統一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來，既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好發揮政府作用取代甚至否定使市場在資源配置中起決定性作用。”

政府與市場各自作用發揮領域的界定是其關系科學化與合理化定位的關鍵所在，是各自功能施展的重點環節。宏觀領域與微觀領域是政府與市場作用界定的基礎方向。“政府行為應嚴格限制在市場不能發揮作用的領域”[6]。政府把握經濟社會建設的正確脈絡與目標，維護市場安全與秩序，保障社會公平與正義；市場按照市場化運行規律對各要素進行微觀調配，促進各要素自由交換與流動。政府與市場是經濟建設與發展的兩大力量，各有自身優勢與劣勢。以政府作用之優勢彌補市場作用之劣勢，以市場作用之優勢彌補政府作用之劣勢是兩者關系的最佳狀態。

2.市場決定性作用促使政府職能權能歸位與定位

長期以來，政府存在嚴重“錯位”“越位”“虛位”“空位”“占位”問題，導致過去十年來市場改革停滯甚至倒退，市場的地位和作用被嚴重擠壓與排斥。這些問題主要表現為：一是政府職能交叉的錯位問題。同一項事務被多個部門同時管轄，甚至在一些利益豐厚領域職能之手跳出本職而伸向這些領域。職能交叉錯位不僅束縛動力、活力，增加成本，降低效率，而且導致責任不明，只爭利益，無人管事。二是權力違規犯規的“越位”問題。行政權力不加制衡與監督，在市場化運作下容易產生權力尋租、權力腐化。最明顯的體現就是權力無視法律規定、無視市場化規則，違規操作，暗箱操作，甚至人為設置門檻、劃定界線，導致市場主體功能、要素活力不能充分發揮。三是市場主體的“虛位”問題。受計劃經濟體制影響，政府長期“經濟主體”形象仍未減退，在市場經濟體制下，雖然不斷推進政府市場主體地位轉變，但是仍利用職權便利占據有利位置，身居多職，包攬多項事務，以“虛位”行實權。四是市場規則與制度法制的“空位”問題。“政府運用行政手段從自身部門利益出發制定相應制度規則或者采取地區保護主義政策手段，違背市場規律對產業、行業強行調控；國有壟斷企業自定規則導致其他市場主體無法與其平等、自由競爭，以及政府執法不嚴和違法不究造成市場建設的法治建設‘空位’問題”[1]。五是政府干預致使市場信號被動失靈的“占位”問題。政府不論是加大投資，還是加強對微觀領域管理，尤其是自己從事經濟活動，都容易打亂市場運行秩序。尤其是政府發號施令，選擇性投資或者依據自身占有的資源盲目引導以獲取收益，導致不正當競爭和產業行業產能過剩，資源浪費，后續遺留問題嚴重等。

政府存在的上述“五位”問題長期對市場基礎性作用發揮產生巨大阻礙和影響，以致市場社會各主體的活力、動力與能力不能充分釋放，遏制了市場經濟體制完善的推進進程。“傳統體制的特點就在于主要依靠行政手段或指令性計劃配置資源，事無巨細都由政府包攬，其結果是資源浪費嚴重，經濟效率低下”[7]。在改革進入攻堅期與深水區，推進政府與市場關系改革創新，化解政府與市場關系面臨的困境，發揮市場在資源配置中的“決定性”作用，必須推進政府職能與權能“歸位”與“定位”。即要糾正“錯位”、退出“越位”、杜絕“虛位”、彌補“空位”、撤除“占位”。這些問題長期對市場基礎性作用發揮產生巨大阻礙，下一步推進市場向資源配置決定性作用發揮方面改革，必然要突破這些窠臼與障礙。在主動性與能動性方面，“政府處于先決與先導地位，市場處于接受與被導地位”[1]，所以，市場決定性作用的發揮需要政府職能權能歸位與定位的實現作為前提。這是正確處理政府與市場關系的關鍵，政府要做到忍痛割肉，市場要能“接住”“管好”。

3.政府職能權能歸位與定位倍增釋放“加減乘除效應”

職能權能歸位與定位后，政府不僅能卸下繁重的任務，跳出復雜的關系困境，而且能脫離冗雜的矛盾糾葛；市場在政府創造的良好發展環境與平臺中也能真正發揮資源配置的決定性作用。職權歸位與定位既能釋放政府與市場 “加減效應”，又能釋放“乘除效應”。

對政府來講，職能權能歸位與定位實際上是各自范圍的“增”與“減”。李克強總理強調，要用政府權力的“減法”換取市場活力的“加法”。鑒于當前政府權力太大、管事太多，主要是以“減”為中心。從“減法效應”看，政府應減少對市場經濟活動的直接、微觀干預與控制，切勿直接從事經濟生產活動。如“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制有效調節的經濟活動，一律取消審批”[8](P17)。“嚴格控制機構編制，嚴格按規定職數配備領導干部，減少機構數量和領導職數，嚴格控制財政供養人員問題”[8](P19)。從“加法效應”看，政府要增強服務能力，提高公共服務與公共產品質量，為經濟社會建設提供良好的法制環境與制度環境。“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”[8](P18)。“清理和廢除妨礙全國統一市場公平競爭的各種規定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優惠政策行為，反對地方保護，反對壟斷和不正當競爭”[8](P12)。

如表1所示，“旨い”+名詞的搭配模式在上述語料庫中出現的頻率較高，說明形容詞“旨い”在句中做定于修飾名詞的情況較多見。限于篇幅，本研究僅以“旨い”+名詞這一搭配模式為研究對象，對“旨い”修飾的名詞進行分類考察，探明“旨い”的語義與后項名詞之間的聯系，并在此基礎上確立“旨い”的多個義項。

與政府相比，市場曾一度被擠壓、被扭曲，其能力、活力與動力受到嚴重制約，因此，主要是以“加”為中心。從“加法效應”看，必須抓住黨的十八屆三中全會做出的向市場起決定性作用方向改革的精神，推進市場化建設進程。“加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率與公平性”[8](P11～12)。“凡能由市場形成價格的都交給市場，政府不進行不當干預……政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，提高透明度，接受社會監督”[8](P12～13)。從“減法效應”看，政府職能權能歸位與定位有利于市場做好“減法”改革。如減少市場對行政化、權力化的依附性和青睞度，有利于杜絕企業組織按行政機構架設，市場各主體按市場規則而非按行政規則開展經濟活動；減少乃至消除市場運行壁壘，打破各產業、各行業各自為陣的地域封閉性與分割性格局；剔除人們一直詬病的國家或者政府經營、管理企業，革除壟斷毒瘤，為中小民營企業成長與民間資本流動創造公平、平等的競爭環境。

此外，政府職能權能歸位與定位更為重要的是能釋放“乘除效應”。通過優化機制、整合機制、協作機制與調節機制實現市場良性運行，公民社會組織健全發展，以及政府權威不斷增強，即政府、市場、社會三者各司其職、各盡其能、互助合作與共同治理。“一個體現并促進公平、效率和合作的良好社會治理格局，應包括三種激勵機制，即政府機制(體現公平與正義)、市場機制(體現競爭與效率)和社會機制(體現信任與合作)”[9]。三者形成合力，而非“一條腿長，一條腿短”，這是現代治理的內在要求。對政府來講，職能權能歸位與定位后，政府不僅卸下沉重包袱，遠離利益糾葛，而且更為重要的是增強了權威基礎。如政府合法性不斷增強，公信力不斷提升；剛性管理向柔性治理轉變倍數降低執政成本，倍數提高治理成果，讓更多人更廣泛更公平享受發展成果；政府服務性、責任性、法治性、公正性日益提升，贏得更多人民的擁護，鞏固了執政基礎。對市場來講，職能權能歸位與定位后，釋放更大發展空間，市場活力與動力不斷增強。如市場規律與市場機制得以正常運行，市場主體地位與積極性不斷增強；各要素自由流動，各產業與行業調整依市場規律進行等。對社會來講，職能權能歸位與定位促進了公民社會的培育與發展，在政府減少控制加大扶持下各類社會組織逐步崛起，社會活力與動力充分釋放，積極有效參與社會治理。總之，政府職能權能歸位與定位釋放市場活力與動力，良性發展的市場培育自治社會，社會自治又推進政府權力逐步回歸社會；三者相互促進、共同治理，能有效推進國家治理體系與治理能力現代化。

三、政府職能權能歸位與定位的治道路徑建構

全面深化改革必須推進政府職能權能歸位與定位，這是市場決定性作用充分發揮的前提條件。在政府體制改革中，詬病最多的就是政府職能與權能存在的配置不科學、不合理問題。這些問題經過一段時間的積累與沉淀，已經對經濟社會建設與發展造成重大影響。當前如果再不進行深入徹底改革，發展的動力、效力將喪失，社會矛盾與沖突將進一步升級。

1.完善職權體系，創建有為政府

當前政府職權設置尚未擺脫高度集中計劃經濟體制弊端，政府將市場與社會看作直接管理甚至控制的對象。推進政府職能權能歸位與定位，首要的是完善職權體系。這一完善過程并不是簡單將職能與權能削減或者否定、排斥政府作用，而是在市場化、現代化發展架構下優化政府職權，讓政府從不該管、管不好的事務中退出來，集中力量管好該管的事務，充分發揮政府作用，打造有為政府。一是科學界定職能范圍。哪些事務屬于政府范疇要有一個總體、明確把握，并在這些職能部門建立整合、協作機制。微觀經濟、社會事務屬于市場與社會范疇，政府應該讓渡管理權限，發揮市場與社會優勢。宏觀經濟、社會事務屬于政府范疇，如法律、政策、制度等，政府應該集中力量辦實事，創造良好的發展環境。當前應著力解決住房、教育、養老、醫療、就業、生態破壞、環境污染等公共問題。二是合理賦權與用權。履行職能需要賦予相應權力，但是權力賦予必須依據職能進行，做到職與權相對等。尤其確保權力行使致力于公共利益而非部門利益、私人利益。三是建立“職—權—責”監督機制。職能、權力、責任三者有機統一，要有效防止錯位、越位、空位等現象發生。建立內部監督與外部監督相結合的運行機制，尤其是提升社會主體監督效力，對違法違規行為嚴厲懲處。

2.簡政放權，釋放市場及社會活力與動力

法國思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中講到：“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力。”英國歷史學家阿克頓勛爵指出：“權力趨于腐敗，絕對的權力趨于絕對的腐敗。”“權力的行使，常常以無情的不可忍受的約束為標志；在它自由統治的地方，它易于造成緊張、摩擦和突變”[10](P344)。權力橫行，對市場與社會進行干涉，必然導致市場、社會活力與動力不足，加之權力非公共行使加劇了整體“悲劇效應”——整個經濟社會既在權力庇護下運行，又在權力壓制下尋求發展空隙。

推進政府職能權能歸位與定位，調動市場社會活力與動力，必須進一步深化簡政放權。一是著力精簡機構，精簡審批事項，加強部門之間的交流與協作。不斷優化服務環境，簡化行政流程，縮短服務時間，推進網上辦事大廳、一站式政務大廳等建設。二是推進權力下放，充分調動地方主動性與積極性，尤其要釋放市場社會主體活力與動力。李克強總理在中外記者見面會上強調，簡政放權是激發市場活力、調動社會創造力的利器，是減少權力尋租、鏟除腐敗的釜底抽薪之策。對市場主體要做到“法無禁止即可為”，對政府要做到“法無授權不可為”，逐步減少事前審批，加強事中與事后監管。具體講，政府要減少自由裁量權，減少資質許可，減少評比檢查，減少企業稅費，尤其要避免邊減邊設；要確保企業投資決策自主權，放寬民間資本準入規定，消除行政壟斷與地區封鎖；要降低公益性社會組織如基金會、社會團體、民辦非企業單位成立門檻，推進政府購買，減少大包大攬，為社會組織發育與發展創造空間，實現社會自治。三是合理分權，加強權力制衡與監督，防止權力腐化，為市場社會主體營造良好的發展環境。“權力下放是改革高度集權管理體制的第一步，也是一個必經階段……繼續深化改革，必然要求由權力下放發展到合理分權，即根據市場經濟和民主法治建設的需要，對權力結構重新進行制度設計和制度安排”[11]。尤其要杜絕權力尋租，避免權錢交易、權貴資本主義產生。

3.加強互助合作，推進政府治理創新

作為后發外生型現代化國家，我國政府為了實現經濟體制轉軌，促進經濟社會發展，擔負著促進經濟增長、社會動員、公平分配、社會整合、政治參與等繁重任務，甚至全面介入社會、經濟和政治發展的具體過程，導致政府失靈。一定程度上，政府失靈是政府職能權能配置不科學、不合理的表征。在日益需要共同治理的現代化進程中，政府必須從一些職能與權能中退出來，將其讓渡給市場社會主體行使，加強與市場、社會主體之間互助合作，充分發揮各自治理優勢。

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系與治理能力現代化。”[8](P3)當前，政府治理是政府體制改革的目標導向，推進政府職能權能歸位與定位，必須加強治理改革。在治理理念上，由權本位、官本位向人本位、民本位轉變，增強服務市場、服務社會的能力。在治理主體上，由單一主體向多元主體轉變，摒棄政府“唯一主體”形象，將市場社會各主體納入經濟社會建設的主體行列。它們既是治理的客體，同時更是治理的主體，積極建立政府、市場、社會共同治理的格局。在治理方式上，由人治向法治轉變，堅持依法治理，強調法律地位在權力之上，確保權為民所用、情為民所系、利為民所謀。在治理手段上，由管制性向服務性轉變，重視柔性治理的優勢，審視剛性管理的劣勢，建立以柔為主、剛柔并用的治理行為機制。在治理目標上，由單向性向多向性轉變，既要維護社會穩定，更要保障人民權利，實現全面協調可持續發展，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民。

4.推進績效改革，轉變職權重心

推進政府職能權能歸位與定位，還必須推進政府績效改革，以績效改革為導向引導政府“應該做什么”“不應該做什么”“怎么做”“做到什么程度”。當前，我國政府績效考核存在諸多問題，如人本價值的缺失、公共利益導向的偏差、經濟價值的泛化以及效率原則的強化等。政府職能轉變與政績考核具有密切聯系，政績考核在一定程度上規制了政府行為，即政府動用一切職權只為達到政績效應。在傳統政績觀(GDP效應)影響下，政府之手伸入市場、社會各領域，甚至直接從事經濟生產活動，經濟社會建設與發展不是為公共利益而是為政府利益服務。因此，必須改革傳統績效考核體制，轉變職權重心，即政績考核要充分反映職權轉變的要求，更加注重政府在推動經濟社會全面發展，增加公共服務，實現社會公平正義等方面作用的發揮，從而推動政府由被動向主動轉變職能權能。

一方面，轉變績效考核理念，推進政府本位向社會本位轉變、物本主義向人本主義轉變、片面發展向全面發展轉變。2008年2月23日胡錦濤總書記在中共中央政治局進行第四次集體學習時強調，建設服務型政府，在經濟發展的基礎上不斷擴大公共服務，推進以公共服務為主要內容的政府績效評估改革。“忽視人本主義原則，沒有任何科學意義”[12](P564)。尤其是在政府績效考核過程中，要將追求片面發展還是追求全面協調可持續發展作為衡量效能政府、有為政府的關鍵指標。通過績效改革將政府職能權能的趨利性轉變為公利性，將重心轉移到人民最關心的實事上。另一方面，完善績效考核機制，提升考核質量。摒棄政府既是策劃員，又是裁判員，還是運動員的考核方式。將民眾納入考核主體范圍，尤其是建立第三方考核機制，確保考核的真實性、客觀性、實效性。再一方面，健全責任追究機制，提升政府責任意識。人民政府的性質決定了政府必須對人民負責。政府績效考核過程實際上是對政府履職盡責進行檢視和監督的過程。完善責任追究機制，“尤其要健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執行力和公信力”[13](P272)。責任追究必須用制度說話，要盡快出臺《行政過錯責任追究條例》《道德責任規范》等法律法規，用制度和法律強制政府盡職盡責，為社會公共利益服務。