云南跨境婚姻管理

李向春 袁春生

云南與緬甸、老撾、越南三國接壤，國境線長4060公里，居住著苗、瑤、壯、傣、佤、布朗、哈尼、彝、景頗、傈僳、拉祜、怒、獨龍、德昂、阿昌等16個跨境民族。多民族跨境而居促使邊境地區的跨境通婚由來已久。近年來邊民通婚呈逐年上升趨勢，其獨特的婚姻狀態所帶來的積極與消極因素，對云南邊境地區社會管理提出了新挑戰。2012年8月，筆者對西雙版納州、普洱市、孟連縣、瀾滄縣等地的邊民通婚情況進行調查，基本情況如下。

一、云南跨境婚姻的現狀

云南跨境婚姻主要集中在邊境一線村寨，跨境婚姻當事人主要是居住邊境兩側的中國邊民和越、緬、老三國的邊民。本研究主要針對與越、緬、老接壤的文山、紅河、德宏、保山、臨滄、普洱、西雙版納等8個州市25個縣(市)的部分邊境鄉鎮、村寨。本文中的跨境婚姻主要是指云南段邊界兩側邊境地區邊民通婚。

截至2013年12月，據不完全統計，云南與越、緬、老三國邊民通婚人數為7萬余人，其中入境通婚外籍邊民為3萬余人；已辦理合法登記手續的僅占1/3，多數為非婚同居形成的事實婚姻；所生育子女未落戶的約占1/3。由于我國對邊民通婚的統計工作未作明確要求，加之外籍邊民經常流動于兩國之間，其總數無法詳細統計。

云南跨境婚姻主要的特點為：一是邊民通婚呈現出一邊倒趨勢，以緬、越、老籍婦女嫁入云南境內為主，只有少量外籍男性入贅。據不完全統計，毗鄰國邊民與云南邊民非婚同居的人中，99.8%以上是外籍婦女嫁入，緬甸人數量最多，越南人數量第二，老撾人數量第三；毗鄰國男性入贅約有80多人。二是邊民通婚呈逐年上升趨勢。“中國-東盟自由貿易區”、橋頭堡建設進程加快，使得云南與毗鄰國之間的民間往來日益頻繁，邊民通婚隨之增加。如據不完全統計，德宏州通婚10年以上的有1865人，10年以下的有6751人；臨滄市邊民通婚辦理登記的2006年有108對，2011年為466對。從增長幅度看，邊民通婚逐年增加的情況將會持續出現。三是多數為本民族內部通婚，跨民族通婚的是少數。這是長期歷史形成的，中緬胞波(同胞)情，中泰一家親，中越同志加兄弟等，為跨境同一民族內部通婚提供了條件。四是跨境婚姻在地域上由傳統區域分布(沿邊境一線60公里內)向內地縣(市區)腹地延伸。從邊境一線鄉村逐步發展到距邊境線較遠的城鎮，德宏的盈江、瑞麗等地尤其突出。五是跨境婚姻家庭已呈樹型發展，早期通婚邊民的子女已延續到第二代、第三代；近期生育的子女已面臨入學教育、就業、娶妻、生子等問題。

近年來，云南邊境地區跨境婚姻逐年增多的主要原因如下：(1)自然環境和文化淵源因素。云南邊境鄉鎮與越、緬、老邊境相連，往來十分便捷。邊民基本屬于同一族系、語系，語言相通、文化相似、習俗相近、信仰一致，邊民之間跨國互婚歷史久遠。(2)邊境與內地經濟社會發展差距因素。近年來，邊境部分有文化和經濟意識的女青年紛紛流向內地打工或出嫁，導致適婚男女比例嚴重失調，邊境山區30至40多歲的適婚男子未娶現象較為突出，“光棍漢”逐年增多。(3)境內與境外經濟社會發展差距因素。云南邊境經濟社會發展狀況與境外相比對境外婦女產生了較大的吸引力，我國針對云南邊境地區的“興邊富民”、“扶持人口較少民族發展整村推進”項目建設，以及“邊補”、“農村低保”、“新農合”、“新農保”等政策的實施，邊民生活日益富裕安定，吸引了越、緬、老特別是緬籍邊民大量入境與我邊民通婚。(4)境外動蕩局勢因素。如由于緬甸邊境地區局勢的很多不確定因素，促使部分緬甸邊境地區婦女愿意嫁入我境內安家落戶，尋求穩定的社會生活環境。

二、云南跨境婚姻存在的主要問題

目前，云南邊民通婚作為一種業已存在并不斷發展的社會現象，既有其存在的必然性、長期性、合理性，又有其非法性、獨特性和復雜狀態。其存在的主要問題包括：

(一)通婚辦證難、登記率低、“事實婚姻”家庭增多

云南邊民通婚主動辦理結婚登記手續的較少，截至目前，辦證結婚登記率僅占全省邊民通婚總數的30%余，在辦理結婚登記率最高的瑞麗，也僅為全市總數的27.24%，“事實婚姻”所占比重大。主要原因有：

1.毗鄰國對本國邊民通婚態度不明確，邊境社會管理存在諸多不規范、不完善與政局動蕩等問題。據外事部門了解，越方婚姻證明材料須到多部門辦理，手續繁瑣收費高，需要2000元人民幣以上，越南規定3月不回原籍的婦女將自動注銷戶口和所有檔案；老撾需本人提交申請，父母、村長、縣長簽字并報省長批準，再報外交部和公安部審批；緬甸邊境地區仍存在地方割據勢力，尚未完全納入緬政府管控范圍，許多緬甸山區邊民辦不了國民身份證明或無法按我國政策規定取得緬方縣級政府婚況證明材料，而多由邊境地區鄉村一級政府或當地華人社團出具證明材料。致使越、緬、老入境婦女難以提供符合我國規范要求的完整證明材料及證件，導致邊民通婚無法正常登記。

2.受邊民家庭經濟狀況等條件制約不主動申請登記。邊民通婚家庭絕大多數生活貧困，家庭年收入在1000～2000元之間，無力支持越、緬、老籍婦女在本國辦理相關證明材料。同時，我境內辦理邊民通婚的登記機關在州、市一級民政部門，也加重了當事人往來交通等費用的負擔，為此當事人多放棄登記。

3.多數邊民受傳統觀念和少數民族早婚早戀習俗影響較大，認為登不登記結婚只要個人自愿、雙方家庭認可并公之于眾即可，并容易得到當地社會的寬容與理解。

(二)“黑人黑戶”現象突出，加大了邊境地區社會管理難度

非法事實婚姻的存在給邊境地區的戶籍管理、人口普查、計劃生育、社會救濟、醫療等一系列社會管理工作帶來困難。

1.破壞了中國的戶籍管理秩序，戶籍管理政策執行難。毗鄰國邊民長期非法滯留我境，無合法身份成為事實上的黑人黑戶；其子女均為非婚生育，部分縣市要求交納社會撫養費作為落戶條件，因不能按要求提供醫學出生證明相關材料和交不起社會撫養費而無法落戶的情況明顯，仍有約占總數1/3的子女未落戶；同時，外籍婦女有的嫁一帶一(原有兒女)，甚至嫁一帶二、帶三，這類人員按我國相關法律不能落戶，致使邊境“黑人黑戶”不斷累加。由于我國的一系列惠農惠民政策均與戶口掛鉤，致使入境毗鄰國婦女游離于我國正常戶籍管理秩序之外，這些子女的入學、就醫、就業等現實問題日益凸顯。

2.違反計劃生育政策現象嚴重，計劃生育工作開展難。邊民通婚家庭外籍婦女領不了生育服務證，持證生育率低，現實中大多數入境婦女未達到我國結婚法定年齡，早婚早育普遍存在；超生和逃生現象較為突出，部分邊民通婚家庭流動性大，時而在境內時而在境外或在境外生活，生育3個、4個甚至5個小孩的情況時有發生，對邊境地區計劃生育政策的執行產生了較壞的影響，一些境內婚姻家庭為逃避計劃生育政策的追究，也設法跑到境外偷生躲生搶生，違法生育使有關計劃生育少生快富政策和獎優免補政策落實受到影響；對嬰兒出生缺陷干預實施困難，優生優育難以保障，沖擊了我國控制人口數量、提高人口素質、改善人口結構的努力，給我國人口計生工作帶來了新的問題。

3.入境通婚婦女健康狀況堪憂，疾病監測防控難。據邊境縣市衛生部門疾控中心對邊民通婚人群進行疾病監測發現，從緬甸、越南、老撾等國輸入我境內的傳染性疾病有瘧疾、登革熱、傷寒、肝炎、肺結核、淋病、HIV等疾病。如德宏州2008年以來共對13452人進行HIV監測顯示，緬籍男性HIV感染率為5.1%，女性HIV感染率為2.6%；隴川縣疾控中心于2009年至2012年5月針對緬籍入境邊民瘧疾血檢333人，檢出陽性38人，比率為11.41%；紅河州對455名邊民通婚家庭成員艾滋病病毒檢測中，共檢測出陽性7人，越籍邊民4人。由于邊民流動性大，自我防控意識差，導致輸入性傳染性疾病監測防控難，對我邊境地區人口安全構成較大威脅。

(三)事實上的不平等，導致跨境通婚家庭持續發展的能力弱

毗鄰國邊民入嫁婦女不具備中國國籍、不享有國民待遇，邊民通婚家庭與普遍中國家庭形成事實上的不平等，邊民通婚家庭自我發展能力相比更弱。

1.跨境通婚家庭經濟功能弱化，發生“進口貧困”的可能性較大。邊民通婚雙方家庭多經濟貧困，外籍婦女嫁入我境希望改變其家庭經濟狀況，雙方在締結婚姻關系時，我方邊民通常要花3000元以上的彩禮，但彩禮全部留在女方家，由此加重了通婚家庭自身負擔；嫁入的外籍婦女無國籍無戶籍，生產生活受限制多，無法外出打工，只能依賴有限的土地產出維持其基本生存；家庭因人口增加、人均資源減少，且無法享受林權改革、移民搬遷等特殊惠民政策和邊疆民族傾斜政策，導致家庭經濟功能更加脆弱，“進口貧困”已有發生，原本經濟收入微薄的家庭更加貧困，自身脫貧和發展能力更弱。

2.跨境通婚家庭的教育功能相對弱化，貧困代際傳遞效應明顯。跨境婚姻家庭中的越、緬、老籍邊民婦女基本不會漢語拼音，沒有接受過學校正規教育，文化水平低，多為文盲、半文盲，僅有極少數具有小學文化程度或初中文化水平，對下一代的關注和培育能力很弱，在子女的義務教育階段無法給予相應的輔導，也無法給予子女適合中國國情的家庭教育；同時，由于母親社會身份的不明確導致其社會地位低下的現實，在孩子的心中形成陰影，子女的健康成長和文化素質培養受到嚴重影響，家庭貧困會一代接一代延續，貧困代際傳遞效應日益顯現。

3.跨境通婚家庭子女自我發展受限，升學就業成家等系列困難呈線性發展。早期邊民通婚非婚生育子女已延續到第二代第三代。6歲以上子女享受義務教育階段政策，基本納入義務教育的學習。九年義務制教育結束后，部分孩子因未落戶，被與戶籍關系密切的高階段學習排除在外，高階段就學困難；年滿16周歲的青少年按法律規定，具有民事行為能力，可以就業，因其無身份證，出行尚且不易，就業更困難；年滿20周歲達到法定婚齡，成家立業的現實卻讓他們面臨更大的困境。由于非法通婚導致其子女難以落戶，面臨就學難、就業難、成家難等一系列問題，其生產生活受到諸多限制，影響了邊民通婚家庭的可持續發展，也不利于邊境地區的穩定與發展。

(四)不合法婚姻有擴大的趨勢，給邊境社會治安與邊境穩定埋下隱患

與邊民通婚密切相關的非法入境、非法用工以及政策執行差異，使得邊民不合法婚姻將長期存在并有擴大趨勢，易引發深層次的社會矛盾，給邊境地區的社會治安與邊境穩定帶來影響。

1.非法入境屢禁不止，遣返難度大。通婚邊民親戚、朋友經常無證出入相互走訪，增加了非婚同居的可能。我方對境外“三非”人員(非法入境、非法居留、非法務工)人員實行清理處罰遣返政策，但是由于難以核實境外“三非”人員身份，不易準確掌握其情況，加之邊境便道為多，形成了“遣返-回流-再遣返-再回流”的惡性循環。而且，邊民大多不配合不支持，強制遣返將引發社會抵觸和矛盾，給邊境地區農村社會穩定帶來負面影響。

2.非法用工擾亂了正常的勞動力資源市場。邊民通婚由邊境一線向內地延伸，越、緬、老等鄰國邊民進入我方邊境城鎮勞動力市場，以沿邊口岸城市如盈江、瑞麗、河口、富寧、景洪等地居多。因入境外籍婦女綜合素質偏低、技能單一，以從事較為簡單的飲食服務業、短期農事幫工和打零工為多。一些中小型企業出于利益考慮更愿意雇用外籍婦女，非法用工問題普通存在，不利于邊境地區高素質勞動力的增長，影響了邊境勞動力市場的正常發展。

3.政府對邊民通婚政策把握與執行差異化，邊民比對將可能引起民族矛盾。涉邊州市縣各級政府部門對我國邊民通婚基本持默認態度，但在具體政策把握程度和執行力度上相差較大。有的州市給予邊民通婚更多的人文關懷，有的州市變通執行相關政策適度管理，有的州市嚴格戶籍管理等政策。邊民在參照比對過程中，可能產生不平衡、不平等心理，不斷累積易導致民族之間發生矛盾，有可能導致邊疆社會不穩定。

4.婦女權益難以保障，對我國睦鄰友好關系產生不良影響。入嫁我境的毗鄰國婦女權益難以保障和實現，發生家庭糾紛時無法維權。雙方當事人發生矛盾，極有可能引發家庭間、民族間甚至是跨國界的矛盾和沖突，對維護民族團結、邊疆穩定以及與周邊國家的睦鄰友好關系都會產生不良影響。

三、云南跨境婚姻管理的對策建議

云南邊民通婚既是不可避免的社會問題，也是一個歷史、客觀的存在。隨著橋頭堡建設的推進，云南邊境對外開放的廣度和深度進一步加大，邊民非法通婚所引發的社會深層問題開始凸顯。應在以下三個層面加強對基的管理。

(一)國家層面上，提升邊民通婚管理理念，建立國家間磋商機制，完善相關法律法規

1.力爭把云南邊境社會管理上升為國家社會管理創新試點。到目前為止，云南邊境地區邊民通婚的毗鄰國婦女分散于邊境村寨，還沒有出現干預我國的基層政權、學校教育和宗教信仰的情況。面對邊民通婚的現實和發展趨勢，首先要確立一個基本觀點，即既不能持盲目的樂觀主義立場，又不能持完全否定的態度，需要客觀看待、科學引導、規范化管理，合理構建邊民通婚管理制度體系。

邊民通婚的合法化、規范化、秩序化是加強與周邊國家交流合作，推動睦鄰友好，支持國家橋頭堡建設戰略為其創造和構建良好內外部環境的重要內容。建議多部門聯動，將云南邊境地區邊民通婚管理納入國家邊境社會管理創新試點的重要內容，給予政策傾斜和項目支持。建議有關部門重視云南邊民通婚引起的社會問題，本著解決問題的原則，制定切實可行的辦法先行先試，爭取探索出有中國特色、云南特點、結合邊境實際、尊重邊民意愿的社會管理新路徑、新模式。

2.爭取達成與越、老、緬等國家間的政府磋商機制，實現國家間相關法律法規的對接。立足與越、緬、老等周邊國家建設邊境經濟合作區、中國-東盟自由貿易區、“兩廊一圈”之機，與鄰國進行外交協調和共同磋商邊民通婚問題，特別是要針對緬甸特區的特殊情況，在充分與緬甸政府協商的基礎上，與特區當局協商爭取形成中國、緬甸和緬甸特區三方共識的辦法途徑。與相關國家形成雙方磋商機制，實現相關法律制度的對接，簽署邊民通婚的國家間管理合作協議，明確邊民婚姻管理中雙方應履行的職責，積極為通婚邊民辦理相關法律手續，有效杜絕邊民非法事實婚姻的發生。

3.強化國家價值觀和社會主義核心價值體系教育。將入嫁婦女視為我邊境新移民，推動掃盲、價值觀和公民教育的并舉措施，實現脫盲目標，進行國家和社會主義價值體系教育，推動其對中華民族統一體的認同，自覺融入中華民族，完成國家認同。

(二)云南省層面，建議出臺適應邊民通婚的法規，統籌協調強化管理，加快邊境地區經濟的發展

1.嘗試制定出臺地方性法規、條例和管理辦法。在嚴格執行《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》(中華人民共和國民政部令第45號，2012年8月8日公布)等法律法規的同時，嘗試制定出臺地方性法規、條例和辦法，妥善解決已形成的邊民跨國事實婚姻的結婚登記、入籍入戶、社會保障等相關問題，如對已成事實的入境通婚且婚姻關系穩定，在邊境地區持續居住滿5年，基層組織和群眾公認的入境通婚人員，無違法犯罪紀錄的可以辦理結婚證，申請入籍落戶，享受國民待遇。

2.建立省市縣聯席會議制度，互通信息，強化管理，做好服務。目前邊民通婚管理多部門各負其責，多頭管理。建議由省相關權威部門如政法委牽頭，組織公安、邊防、外事、民政、社保、衛生、計生、統計等部門建立聯席會議制度，互通信息，建立齊抓共管、分工合作的工作機制。一是要強化邊境管控，加大口岸、通道、便道、渡口等重點地段的防控和整治力度，從源頭上減少邊民非法通婚的發生。二是加強邊民出入境的管理，根據停留許可時限，督促其出境。加大清查和遣返力度，避免邊民長期非法居留、非法同居生育。三是要健全完善疾病監測防控機制，做好疾病防控和監控工作，防止傳染性疾病傳入我境內。四是要進一步做好邊民跨境婚姻登記服務工作，提高邊民跨境婚姻合法化概率。

3.積極爭取邊境開放發展的傾斜政策，推動邊境地區經濟迅速發展。發展邊境經濟是解決邊民婚姻問題的根本。要繼續以“興邊富民”為重點，采取一系列措施切實加大對邊境民族地區的扶持開發力度，加大實施民族地區財政轉移支付力度，積極爭取中央財政轉移支付的比重增大，在一般性財政轉移支付中體現邊境民族地區優惠政策；切實落實人口較少民族地區扶持、特困民族地區扶持、散居民族地區扶持、民族特色村寨保護與發展、少數民族勞動者素質提高等政策；增加對邊境“三免費”教育的投入，擴大“三免費”教育的地區和學生數量等特殊優惠政策；加快邊境地區新農村建設并給予更多的惠農支持，使邊民經濟文化得到盡快發展和提高，使邊民生產生活環境更加適宜人居，留住女性，盡量控制或減少邊民通婚。

(三)涉邊州市縣層面，要結合自身實際，不斷探索創新邊民通婚的社會管理模式

1.探索制定試行邊民通婚管理的相關條例規定。可依據現行法律法規和國際通行慣例，結合本地區實際和管理權限，制定本地的邊民通婚管理規定，建立本地的邊民通婚管理機制，如將邊民跨境事實婚姻中的入境人員納入實有人口管理，發放備案登記證，明確其使用范圍和效力等。各民族自治地方可按照《民族區域自治法》制定單行條例，對本民族自治地方邊民通婚做出具體的規定和管理措施。

2.將邊民通婚辦理結婚登記的權限下放到鄉鎮一級。這樣做便于核實結婚對象的年齡、身份，防止隱瞞事實真相、冒名頂替領取結婚證的行為。又便于各鄉鎮掌握本鄉鎮跨境婚姻的具體情況，做好相關法規政策的宣傳教育工作。也方便群眾，提高辦證率。

3.各相關部門通力合作，切實解決好邊民通婚子女的身份難題。建議州市縣級公安、民政、計生、教育等相關部門加強協調，切實把握好國家有關邊民通婚的法律法規和規定等，尤其要把戶口從計生、教育、保障等各種關聯中和附加功能中剝離出來，切實解決好邊民通婚所生育子女的社會身份問題，使其具有中國公民的權利和義務。

4.加強邊民通婚相關法律法規和政策宣傳。一是選派能融入當地村寨的業務熟練的人員，深入村寨逐一宣傳或利用廣播、電視、文娛活動和播放宣傳片等多樣化方式，對邊民進行相關法律法規、國家政策、禁毒防艾知識等內容的宣傳教育，增強群眾守法意識。二是讓廣大邊民知曉涉外無證事實婚姻將面臨的種種困難和問題，教育他們以更為慎重的態度對待跨境婚姻。三是有針對性地對非法同居、非法生育的邊民通婚當事人進行教育，使邊民通婚當事人能了解和懂得相關法律，自覺遵守法律并能有效運用法律手段維護自身合法權益。四是告知邊境青年涉外婚姻登記所需的證件和辦證途徑、程序和費用，宣傳國家新出臺的《中國與毗鄰國邊民通婚管理辦法》等。

5.建立健全信息采集和信息資料庫，完善入境流動人口統計制度，實現邊民通婚管理規范化。

建議公安、民政、外事、計生等部門加強協調，由公安牽頭設立入境流動人口的統計人員，規定統計途徑、統計口徑，分模塊對入境的境外流動人口和入境通婚的境外邊民進行統計，建立健全信息資料庫和信息采集制度，要充分發揮基層群眾自治制度作用，強化村(居)委員會對入境人員的信息報送職責，建立村(居)民小組長在第一時間向村(居)委會報告，村(居)委會向鄉鎮、街道辦事處報告制度。鄉鎮派出所、民政、計生、衛生、統計等部門積極介入，加強日常管理和服務，掌握外籍邊民入境通婚、務工、身體健康情況和社會往來等基本情況。鎮、街道辦事處向縣(市)統計人員報告，縣(市)統計人員向省級統計人員報告，以形成完善的信息采信報送制度，為進一步的管控奠定基礎。各級有關部門根據統計情況加強對入境外籍人員的管理，建立外籍人員管理檔案，做到來去有登記，平時有跟蹤，實現掌握情況-及時疏導-跟蹤服務-規范管理的新型管理模式。