農村土地“三權分離”概念首發過程親歷

□ 文/王立彬

·新聞背后·

農村土地“三權分離”概念首發過程親歷

□ 文/王立彬

農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分離”，這一闡述在2013年底以新華社權威解讀、“權威訪談”等形式首發后，經過2014年中央農村工作會議、2014年中央一號文件相關論述，特別是2014年黨的十八屆三中全會以及中央深改組第六次會議之后，成為廣泛的社會共識，也形成了一個新的約定俗成的說法。作者多年從事三農報道，為您解析這一親歷見證的過程。展現其中的思考與作為。

三權分離 三農報道 首發過程

在國內媒體特別是中央新聞單位首次使用這一術語，不是記者突發奇想，也不是受權使用。從短時段來說，這一說法的淵源可以上溯至2013年7月以后的新華社一系列報道。這一術語的真正的淵源，既不是記者也不是學者，而是新一屆黨中央領導集體立足農村改革、對農民群眾首創精神的理論升華。

“三權分X”，一字幾斟酌

“上午有一位專家打電話到我們部里來，投訴你前天播發的通稿，首次公開用‘三權分離’，但沒有說明這一術語是由他本人最早提出來的。投訴說，你這條稿子通過專訪國土資源部法律事務中心主任孫英輝，以國家通訊社‘權威訪談’欄目播發，從頭至尾卻未講明出處，有剽竊他人學術成果之嫌。”

2014年元旦期間，國土資源部新聞處處長謝輝同志打電話給我，講了這一段公案。當時，筆者在電話里，并且通過短信留存了一段回復：“這是記者作為歷史書記員采訪積累的結果。如果要找版權所有人，那也只能是實踐中的農民和農民工，是黨中央領導同志高瞻遠矚，最近半年來的一系列闡述。”

2015年4月17日，談起這樁公案，孫英輝同志說：“哈哈，以前我們在不同場合說過類似的話，可是非常明確清晰且在中央主流輿論場推出，你確實是第一人。我只是提供一點素材……”

從2000年開始，筆者就從事“三農”問題報道，一直在新華社國內部經濟采訪室“跑口兒”“農林水、地礦油”新聞采訪，所以對土地問題這個中國革命、中國改革的核心問題的廣度、深度、難度，深有體會。我國農村土地特別是集體建設用地問題，黨的十七屆三中全會通過的歷史性的關于農村若干重大問題的決議，已經提出農民土地財產權問題，但由于認識不一致，又涉及不少法律障礙，一直未能推進。新一屆黨中央領導集體產生后，已經無法再拖延下去的農村土地制度改革問題開始破題。我國農村土地制度、國有企業改革兩大問題，長期被海內外視為中國改革的核心問題。作為長期從事農村及土地問題報道的經濟新聞記者，自然知道這兩大問題要害都是社會主義公有制和中國憲法。公開提出“三權分離”這樣的重大命題，群眾實踐與中央決策兩大要素缺一不可。

□ 圖1：為什么是理想的城鄉規劃？為什么會有“一邊說留住鄉愁、一邊逃離農村”的格局？這是記者長期關注也為之困惑的課題。（本文作者在一處田間小路上小坐）

□ 圖2：當英語從駐外采訪用語變為本土采訪語言的時候，本文作者（左二）和同行在一次國際采訪活動的間隙。

□ 圖3：本文作者在波恩采訪。

2013年12月底，中央農村工作會議在北京召開。會議指出：“要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權。”這不就是“一分為三”、“三權分離”嗎——記者立刻意識到，十七屆三中全會提出的“新土改”破題時刻正在成熟。為全新解讀這一句話，記者馬上與時任國土資源部法律事務中心主任孫英輝反復研究、溝通，最后商定以接受新華社記者專訪的形式，闡明土地承包權、經營權“再分離”對全面深化農村改革的重大意義，而且寫作中要努力“找新意、用新詞”，以充分宣講即將釋放的改革紅利。

孫英輝同志長期從事土地法治工作。而長期從事經濟新聞報道的筆者是畢業于人民大學中文系的研究生，所以在“新詞兒”選擇上，兼顧了法學、經濟學與語義學。當時考慮了多個術語的可行性，包括“三權分割”、“三權并立”、“三權分開”、“三權分置”等。然而“三權分割”容易形成三種權利對立的感覺；“三權并立”忽視了所有權、承包權、經營權不同的優先性；“三權分開”可能被誤解為三種權利互不相關；“三權分置”是不錯的選項，但更多屬于改革前景，因為當前三種權利的剝離都尚需試點。孫英輝同志強調，中央明確表述的這三個權利，屬于一個“權利束”，但又并非像三根木棒捆在一起那樣機械……當然“三權分離”也非十全十美，記者鐘情這一術語，多少有一些新聞傳播學上的“小把戲”，是從傳播效果最好方面考慮。

法律術語選擇歸根到底要服從社會實踐。為確保這一術語順利發出去，孫英輝同志同意以國土資源部法律事務中心主任的名義，簽字核定負責。“稿件由孫英輝本人核校”，稿簽上注明這句話，就發出去了。

稿件發出后在國內外引起了巨大反響。孫英輝說，不少同志更喜歡其他“三權分X”，但新華社“先聲奪人”，其他的術語不免要被淹沒了。

從群眾中來，實踐總是走在前面

這篇報道，反響很大，幾乎沒有遇到反對聲。這是因為歸根到底，新聞是建立在社會實踐之上的。對新一屆黨中央農村改革政策的準確領會，使記者把握了最合適的時機。

我從童年在農村生活近16年，從事農村問題報道近16年，所以對農村發生的變化有一種近乎本能的直覺。上世紀80年代初，我國建立分包到戶的家庭聯產承包責任制，承包經營權從農民集體土地所有權分離出來，就是“一權變兩權”。承包經營權第一次“分離”，解決了農業生產的效率問題，調動了農民積極性和經營自主性，大大提高了中國農業生產效率。當然，這也形成“人均一畝三分地”的土地細碎化現象。而勞動力和土地，是最基本的生產關系。上世紀90年代開始，農村剩余勞動力轉移加快，農村人口結構迅速改變而農村土地權利結構未變，問題就出來了——農民工家里有地，但寧愿“撂荒”；種田能手土地不夠用卻也不敢接手，鬧“心慌”。因為從法律上，承包經營權是不可分割的一個權利，外出打工農民一旦把“經營權”流轉出去，“承包權”本身可能要不回來；而對種植大戶來說，由于無法獲得承包權，法律不承認的“經營權”是虛的，原承包戶隨時可能把土地要回去。這些擔心各有道理。所以“寧撂荒不流轉”，“有田無人種”與“有人無田種”并存，嚴重影響了土地、勞動力配置效率。

記者在采訪中早就發現，實踐不等人。從上世紀90年代開始，農村土地所有權、承包權、經營權“三權分離”探索已在各地悄然展開。盡管沒有國家立法依據，重慶、江西、浙江、安徽、四川等地迫于實踐要求出臺了地方性文件，鼓勵農村土地所有權、承包權、經營權“適度分離”，以在所有權不變同時，穩定承包權、搞活經營權，促進土地流轉。特別是湖北省還通過地方性立法，確認承包權、經營權“再次分離”，大大促進了土地流轉。

承包經營權“二次分離”，有社會訴求，有實踐基礎，下一步就要看中央決策了。2013年7月21日至23日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平同志到湖北調研全面深化改革問題和經濟運行情況。7月22日是大暑，習近平總書記上午到武漢農村綜合產權交易所考察，聽取農村產權交易探索情況匯報，同工作人員和前來辦理產權流轉交易鑒證手續的農民交談，詳細詢問產權交易具體流程，認為這是一個積極探索。在新華社通稿中，習近平總書記強調：深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農民意愿、保障基本農田和糧食安全，要有利于增加農民收入。

2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。中央農村工作會議12月召開，進一步明確了這一重要論述。2014年1月19日，中央一號文件公布，再次明確“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”。

在中央農村工作會議召開近一個月之后，在解讀中央一號文件時，記者再次與孫英輝同志合作，進一步深入論述了“三權分離”的法治意義，在稿件中明確提出“承包地所有權、承包權、經營權‘三權分離’思想正式提上農村土地制度和產權法治建設層面，再一次推動農村生產力的大釋放。依法推動承包權主體同經營權主體分離，是生產力、生產關系調整之必需，也是保障農民權益當務之急。”

2014年1月22日，中央財經工作領導小組副組長、中農辦主任陳錫文同志在國新辦解讀中央一號文件時，接受并使用了這個說法。據記者了解，中農辦的同志更傾向使用“三權分置”。但“三權分離”不約而同，成為國土資源部、農業部等相關部門負責同志各種講話、報告及文件的正式術語，在社會層面也不脛而走。大家只能約定俗成了。

到群眾中去，探索未有窮期

“三權分離”以人意料的速度為社會普遍認可，但這并不意味著相關工作結束。承包權與經營權“再分離”，不僅涉及我國土地管理法的修改，還涉及擔保法等民事法律問題。在世界各國的擔保法中，承包權與經營權是當然無法分割。然而國外的擔保法，顯然未考慮到中國特有的農村集體土地所有制問題。

對農戶承包土地，我們過去只考慮“兩權分離”，作為公有制的所有權與家庭為主的承包經營權分離。實行“三權分離”就是承包權、經營權再度分離。農民拿去流轉抵押的是經營權，而不是承包權——因為承包權不僅涉及農民土地權益，更涉及農民的社會保障。嚴格說，我國的《農村土地承包法》是一個既不允許剝奪農民土地、也不允許農民放棄土地的法律。只有本村農戶才可以承包本村土地，這是一個成員權，而法律上的成員權是無法流轉抵押的。隨著“三權分離”改革，經營權可以流轉抵押。農戶可以把承包地的經營權拿出來流轉抵押給了其他種植者，而這一經營權可以再次抵押。這是改革開放以來，我國農村土地制度一個革命性變化。“在農村有土地的新市民”前景可期——這一革命的長遠影響。現在尚未完全顯示出來。

當然，“三權分離”是針對耕地、草地、林地等農用地的。然而這一革命性改革，很可能對農村集體建設用地甚至城市用地產生深遠影響。

我們知道，黨的十八屆三中全會《決定》也提出了農民住房財產權抵押、擔保和轉讓問題。在現行法律下，農村宅基地與農民住房是不可分的。農村房屋產權證一定包括土地使用權。那么，中央提出的農民住房財產權是否包括宅基地使用權呢？現行法律是否定的。只有本村集體農民才有權申請宅基地。不要說城里人，就是鄰村的人也不能跑到這個村來申請宅基地。“三權分離”的重大意義就在于，它可能從承包地問題延伸到宅基地問題。這是非常有意思的一個話題。2014年8月，發展改革委、中央編辦等11部門發出通知，明確在農村率先建立不動產統一登記；11月，國土資源部、住建部等四部門發出通知，歷史性地明確將農村納入不動產統一登記。這一發展趨勢值得期待。

“三權分離”實踐對城市也會有深遠影響。隨著《不動產登記暫行條例》3月正式施行，我國城市商品房70年土地使用權問題成為社會高度關注的話題。4月中旬，國土資源部新聞處的秦曉燕在同記者討論這一問題時，提出是否可以觸類旁通，把“三權分離”運用到城市房地產問題上：商品房土地所有權國家所有，這是憲法秩序；土地使用權70年屬于購房者，可否再分離出“無期限”抵押權？這是一個令人聯想的話題，會隨著改革實踐逐步突顯。

作為一個術語，“三權分離”的大眾化使用才一年多；作為實踐，已經有二十年時光了。二十年來，確實有一些學者專家提出過類似的設想，但往往一出頭就遭到一片反對。從2013年夏開始，習近平同志在湖北考察明確提出相關議題，到現在成為各界共識，兩年來的事態發展證明，革命性的觀念、提法，既是群眾首創精神的產物，也是政治家高瞻遠矚的成果。這是從“群眾中來，到群眾中去”方法論的又一偉大證明。作為時代的書記員，記者在此過程中發揮的記錄作用，回味無窮。

（作者是新華社國內部中央新聞采訪中心記者）

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編 輯 文璐 wenlu@xinhuanet.com