鄰避沖突治理中社會組織的價值研究*

張廣文　周競賽（.北京航空航天大學公共管理學院，北京009；.中國航空學會，北京00095）

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鄰避沖突治理中社會組織的價值研究*

張廣文1周競賽2
（1.北京航空航天大學公共管理學院，北京100191；2.中國航空學會，北京100095）

城市化進程中的鄰避沖突比過往任何時期都更集中、更密集，沖突方式亦多有變化。常態化的鄰避沖突治理給政府和社會提出了較高的要求，政界、學界孜孜探索，不斷探尋行之有效的治理路徑。創新社會管理體制，構建社會協同治理鄰避沖突，挖掘社會組織的公共功能，發揮社會組織協同治理的效能具有較大的可行性。如何發揮社會組織在鄰避沖突治理中的作用，怎樣定位社會組織在協同治理中的角色，社會組織在治理中的功能如何等問題亟待探討和分析。本文從社會組織的社會角色入手，基于社會資本力量，分析其在鄰避沖突治理中的價值表征。

社會組織鄰避沖突治理

轉型時期的中國社會發展迅猛，城市化進程使高密度大城市的發展速度日漸增加，誠如亞里士多德所言，“人類是趨于城邦的”，在今日中國城市規劃進程中，公民對城市公共環境、公共設施配套建設等提出了更高的要求。城市的可持續發展，客觀上需要公共設施的健全與全方位跟進。那些惠及全民、弊于周邊居民的鄰避（不要建在我家后院）設施，因特殊的城市功能性和社會價值，導致了我國諸多鄰避項目陷入了“論證（環評）——開工——協商——暫停（終止）”的微死循環。鄰避情結或因此激化形成社會矛盾，或引發社會沖突，導致不穩定因素增多，乃至群體事件的發生。鄰避沖突的發生或使政府、企業在治理環節中雙雙失靈，專家、學者以及官員都試圖尋求解決之道。基于已有的沖突解決方式，筆者發現，社會組織獨具的公益性、志愿性、非營利性特征，使其成為天然、有效的鄰避沖突治理的“行家里手”，為有效解決鄰避沖突提供了最具優化的路徑依賴。

一、鄰避沖突治理的居間人

鄰避沖突多因鄰避設施建設過程中未能妥善處理與周邊居民的利益關系而導致了不和諧事件的發生。鄰避設施作為一類公共項目，通常是城市規劃中社會發展不可或缺的設施，旨在使全體居民受益。然而，在鄰避項目建設的過程中，往往會由于未妥善協調好與周邊居民的利益分配，利益補償機制缺乏，導致政府、企業與鄰避設施周邊居民之間出現分歧，產生沖突。當周邊居民在利益缺失無處投訴之時，政府即成為沖突的當事方，或被視為是企業一方利益的辯護人，故而沖突治理主體缺位或缺失的現象屢見不鮮，居民已無法對政府、企業產生信任和信賴，在居民利益受損的前提下，鄰避項目自然無法繼續開工，鄰避沖突治理更無從談起。比如，2012年7月2日，四川什邡民眾因擔心四川省什邡市宏達鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項目引發環境污染問題，到什邡市委、市政府聚集，并逐步演變為群體性事件，在個別人的慫恿、煽動下，少數市民再次強行沖擊市委機關大門，機關大門被推倒、毀損，嚴重影響了社會的穩定和機關正常的辦公秩序。據報道，此鉬銅項目是汶川地震災后恢復重建的重點項目、四川省特色優勢產業重大項目和四川省“十二五”發展規劃重點項目。如此大型的重點項目，由于實施之前沒有與當地民眾很好的溝通，導致政府和企業均成為本次群體沖突的當事方，當地民眾無法信任他們的解釋、說詞，繼而遭到民眾的極力反對，釀成了無法挽回的損失，項目也宣告停止［1］。無獨有偶，2014年3月30日，茂名群眾為了表達對擬建芳烴（PX）項目的不滿，部分群眾聚集茂名市委門前表達意愿，PX事件愈演愈烈，但政府對項目的公開透明環節沒有做足前期工作，使得茂名鄰避沖突日漸升級，政府難以控制局面。鉬銅、PX兩項重大項目的“慘敗”，顯然是周邊居民對項目的排斥，對政府的不信任、對企業的嫌惡造成的。假如在項目立項之前，政府、企業能夠通過社區或環境協會等社會組織進行廣泛的科普宣傳，一定會增加民眾了解項目、接納項目的可能性。

在傳統的社會治理模型中，政府首先是社會沖突調停的當然方或應然居間人，然而現實中因鄰避沖突引發的不穩定并不能因此而得以緩解。鑒于政府鄰避沖突在治理上的無效狀態下，對比社會組織因其獨具的功能性和社會屬性，更易于成為解決鄰避問題的“調解員”和“居間人”。一般而言，社會組織相對獨立，具有中立、無偏私的優勢，更易于被沖突的雙方接受、認可。作為被法律承認的社會組織，承擔了一定的公共責任，具有一定的非營利性質，其參與沖突治理的過程中不存在直接的利益關系，因而社會組織成為解決鄰避沖突重要的調解員。同時，根據鄰避項目的特征，可以分析出許多沖突產生或升級的關鍵原因就是由于政府、企業對周邊居民在利益補償上無法最大化地彌補居民的損失，而社會組織則恰恰可以成為減少成本收益率的有效群體，通過穩定沖突各方的不穩定情緒，營造適于政府與居民談判的外部環境，推動政府與民眾在合法合情的約束下交流、對話，從而解決兩者之間存在的沖突，緩和民眾與政府、企業的矛盾。如果可能，將社會組織作為信息溝通、傳遞、減緩風險的重要途徑之一，客觀上就會減少因鄰避沖突引發的社會風險和社會失序現象。

二、鄰避沖突治理中的維權支持者和減壓閥

周邊民眾往往是鄰避沖突中的受害方、弱勢方。一般而言，鄰避項目建設多是由政府支持或在城市規劃中利于城市整體發展而立項上馬的公共項目（有些只征求部分民眾的意見），施工企業受到政府的支持和委托建設相關鄰避項目。對于鄰避項目周邊居民而言，或因尚未知曉鄰避項目本身的具體情況，或因對建設風險的理解角度存在差異，對鄰避項目產生了抵觸情緒，但由于政府對居民的想法和利益知之甚少，同時也沒有想了解居民意愿的主動行為，從而導致了周邊居民深感被欺騙和蒙在鼓里。對于這樣無法正常表達自己對于鄰避設施的不悅和反感，當公民個人意愿無法通過政府得到了解并改善其方法時，尋找合理的、能夠表達訴求的場所和組織，是利益受損群體頗為重要的渠道。“人是具有社會性的”，此時社會組織的公益性和獨立于政府的特征，無疑是公民賴以依靠，表達訴求的良好途徑［2］。早在1986年，我國臺灣地區著名的“鹿港反杜邦事件”則是一例鮮明的社會組織擔當減壓閥和維權支持者角色的事件。當時，當地政府計劃將鹿港區土地200多公頃開辟為農藥制造區域，將全臺69家農藥廠都集中于此，引發了當地居民的強烈反對。為了凝聚力量，避免因分散的抗議得不到沖突當事方的重視，無法表達意愿和訴求，當地居民以“彰化縣公害防治協會”這一社會組織作為發聲筒，以多種抗爭形式表達對化工廠的厭惡和排斥，引起了政府部門的高度重視，同時也帶動了臺灣地區民間環保組織的蓬勃發展。

社會組織在常態下多為公民交流活動的重要組織，社會組織成員之間相對較為熟悉，具有高度的組織性和高效的行動力，可以成為居民表達愿望與訴求的維權平臺。弱勢方——居民往往因集體上訪等正常途徑無法暢通表達意愿，而對企業和政府產生強烈不滿，從而引發社會沖突。2013年3月，我國政府明確提出要改革社會組織管理體制，重點培育、優先發展公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，抓住改革的契機，激活社會組織活力，發揮社會組織的能力，在出現利益分歧和利益共享沖突的情況下，社會組織可以通過對話機制交流信息，克服有限理性的欠缺，將鄰避沖突的各方利益主體鎖定在既定的利益相關責任范圍內。

在非常態下，鄰避沖突爆發之時，社會組織亦可成為沖突的減壓閥，在為弱勢方——公民代言的同時，給公民提供有效表達自身訴求的通道，減少沖突造成的公共財產、公共設施乃至人員的損失和安全問題。社會組織正在逐步成為溝通政府、企業、居民三者面對鄰避項目建設中各類沖突的有效途徑和可信途徑。

三、鄰避沖突治理中的合作者

眾多迫于周邊居民拒絕合作而終止的鄰避項目的現實狀況，證明對于鄰避項目的認知偏差，雙方或多方之間處于不平等的合作關系，導致鄰避項目無法進行。政府、企業以及周邊居民之間缺乏必要的信任和相應的協作，導致鄰避項目的終止。社會組織固有的社會自治功能，不斷地自我教育、自我管理、自我服務、自我提高，使周邊居民能在社會組織中不斷提高自身適應突發事件的能力。通過社會組織的協調，將鄰避沖突化為整體治理，促使社會組織與公民之間責任一致化、統一化，深入居民心中的是社會責任與合作。公民不再是鄰避沖突的唯一受害者、弱勢群體，不再單槍匹馬地向政府問責、向企業尋求利益的合理補償，取而代之的是以社會組織為載體，培育公民的合作與責任意識，成為沖突治理中的合作者，而不是談“鄰”色變［3］。

社會組織以合作者的角色參與鄰避項目建設與否的合理論證行列時，從公民社會的角度講，也是社會多方參與治理的一種表征。2009年，在我國寶島臺灣著名的“國光石化案”恰好證明了社會組織作為眾多參與主體之一的價值。“國光石化”列入“大溫暖大投資旗艦計劃”，是全力推動的重點項目，但因其選址在具有國際級濕地的彰化以及環境污染等原因，遭到當地民眾的強烈抗議，期間政府召開了聽證會、環評、重新規劃項目等方式，當地民眾借助當地非政府組織和專家學者的力量，充分利用“濕地計劃”擴大影響，推動了事件的解決，民眾捍衛著自己手中的權利，保護了生態環境。高度的組織化和高行動化，推動了“國光石化案”的解決。“國光石化”推出臺灣經濟圈，這一事件成為社會組織參與環保案例的一個標桿。我國大陸的江陰污染門事件處理過程中，中華環保聯合會在接到民眾反映江陰港集裝箱有限公司在江陰市黃田港口從事鐵礦石粉作業過程中產生鐵礦粉粉塵污染，嚴重影響了周圍的空氣質量和居民的生活環境，并將含有鐵礦粉的紅色廢水未經處理直接沖洗排入下水道，影響了附近居民飲用水的安全。介入到江陰事件中，對企業許諾空頭支票，未進行補貼賠償的行為進行法律訴訟，成為中國社會組織（非政府組織）環保公益訴訟第一案，產生了重大的社會影響，其間，中華環保聯合會極高的組織化程度、完善的維權方案，是本次事件和解的關鍵因素，充分體現了社會組織的重要價值。

四、鄰避沖突治理的監督者

在鄰避沖突發生之時，最優、最理想的狀態是公民作為鄰避項目實施的一方主體參與其中，然而，現實總是因利益分配等原因未能及至理想。公民往往是以沖突方的角色出現，政府亦即含混不清地卷入沖突中，因而政府本應具有的權力、權威，規避社會沖突發生的監督角色無法扮演，尤其是在社會穩定風險激增之時，政府往往扮演了“強制”的角色，而“治理”這一方式早已不知去向。此種情況下，社會組織可以擔當起監督鄰避沖突惡化、推動政府提供服務的社會責任。客觀上，督促政府行為，敦促政府對此類沖突采取措施，保證公民的權益得到保護，力爭使企業的社會資本豐盈，確保政府在鄰避事件中保持中立，不偏不倚［4］。

被冠以國內鄰避事件妥善解決標桿的廈門PX事件，既是各方主體充分博弈的良好體現，又是各社會組織在提供充分技術支持和社會支持的基礎上，通過跟蹤報道、新聞宣傳，在疏導居民不滿情緒的同時，政府召開新聞發布會、記者招待會，企業重新測評項目的可行性等途徑，社會組織有效地監督了政府和相關企業，提高了群體之間的行動效率，促進了這一事件的高效解決。社會組織在鄰避沖突治理中扮演的監督角色在現實中屢有呈現，在北京六里屯垃圾場事件中，政府與周邊居民從始至終都是參與的主體，雖有數次沖突、抗議，但在“自然之友”等社會組織和大眾媒體的介入和參與下，通過聯系專家學者、官員以及提供技術咨詢、提高影響力和法律援助等方式，使得政府采取行政復議、行政審批等手段干預垃圾場事件，居民也通過各類社會組織向社會傳遞了個人訴求，取得了政府叫停垃圾場項目的終極勝利。

從鄰避沖突發生時各方沖突主體來看，社會組織以旁觀者的角度來觀察沖突全過程，可以協調各沖突主體的利益所在，分析沖突產生的主要原因，提出從根本上解決沖突帶來損失的有效途徑。

五、社會組織的鄰避治理之路任重道遠

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》里首次使用了“國家治理體系和治理能力的現代化”這一概念，社會組織的重要價值及其功能被進一步證實和表達。中國社會全面轉軌時期，社會組織正在逐漸脫離政府的主導和影響。

培育良好的社會組織需要有公民的大力支持和廣泛參與，在我國已有的社會組織功能和責任的基礎上，提高社會組織體系的多元治理合作架構，提供多元的公共服務［5］。在我國社會發展的重要轉型時期，政府將繼續“瘦身”，向社會組織放權，將社會組織培育成政府治理的重要力量，推動其在鄰避沖突中發揮治理功能。然而，社會組織在我國公共治理主體中方興未艾，社會組織的規范、發展以及承載功能尚需一個漫長的過程。通過建立廣泛網絡，拓寬參與渠道與范圍，逐步建立一種合作關系的發展模式，從而逐漸淡化人為“分割”治理所造成的社會矛盾。本文探析的社會組織在鄰避沖突中的角色定位與功能，僅是規避社會穩定風險路徑的有益探索的嘗試，以期能在未來實現解決沖突、維護社會穩定的理想路徑。

［1］王鋒.重大項目社會穩定風險評估模型研究——利益相關者的視角［J］.新視野，2012（4）：58-62.

［2］譚爽.鄰避項目社會穩定風險的生成及防范——基于焦慮心理的視角［J］.北京航空航天大學學報（社會科學版），2013（3）：25-29.

［3］涂曉芳.社會資本視域下的社區居民參與研究［J］.政治學研究，2008（3）：17-21.

［4］胡象明.重大工程項目安全危機中的民眾心理契約及政府管理對策初探［J］.武漢大學學報（哲學社會科學版），2012（2）：27-32.

［5］趙伯艷.社會組織在公共沖突治理中的作用研究［D］.天津：南開大學，2012.

［Abstract］In the process of urbanization，the NIMBY conflicts are more concentrated and more intensive than ever before.The normalization of the conflict management puts forward higher requirements to the government and the society.Political and academic circles have diligently and constantly explored the effective governance paths.The innovation of social management system，the construction of social cooperation to avoid conflict and the excavation of social organizations'public functions are feasible solutions.How to play the role of social organization in NIMBY conflict management，how to position the role of social organization in the collaborative governance and the function of social organization in governance，so many more problems need to be discussed and analyzed.This paper begins with the discussion of social organizations'social role，then analyzes the social organizations'value in the governance of NIMBY conflict.

［Key words］social organization；the NIMBY conflict；governance

Study on the Social Organizations'Value in the Governance of NIMBY Conflict

ZHANG Guang-wen1，ZHOU Jing-sai2
（1.College ofPublic Administration，BeihangUniversity，Beijing100191，China；2.Chinese SocietyofAeronautics and Astronautics，Beijing100095，China）

國家社科基金重大項目（項目編號：11&ZD173）；中央高校基本科研業務費專項資金資助（項目編號：30364201）