地震安全性評價管理工作中有關問題的討論＊

錢淮云

（江蘇省淮安市地震局，江蘇淮安223001）

地震安全性評價管理工作中有關問題的討論＊

錢淮云

（江蘇省淮安市地震局，江蘇淮安223001）

摘 要提出地震安全性評價監督管理中的一些問題，對安評中有關概念作了解釋和說明，梳理了安評與有關標準的關系，重點討論了安評法律條文表述、范圍擴大化和結果使用等問題，分析了問題產生的原因。在問題討論的基礎上，就維護防震減災法律權威性，依法提高安評監管水平等，提出了建議。

關鍵詞地震安全性評價；監督管理；問題討論

中圖分類號：P315.9；

文獻標識碼：A；

doi：10.3969/j.issn.0235－4975.2015.08.005

收稿日期：＊2014－11－21；采用日期：2015－06－23。

AbstractThis paper puts forward some problems in seismic safety evaluation supervision and management.Some concepts related to the seismic safety evaluation are explained and illustrated.The relationship between the seismic safety evaluation and relevant standard are identified.The law，expanding of the scope and results of seismic safety evaluation are discussed particularly.Based on the above discussion，suggestions on how to maintain the authority of earthquake prevention and disaster reduction law，to improve seismic safety evaluation supervision level under the law are put forward.

Keywordsseismic safety evaluation；supervision；problem discussion

引言

地震安全性評價工作的監督管理，是防震減災法律賦予市、縣地震部門的一項重要職責。為規范地震安全性評價（以下簡稱安評）監管的行政行為，防震減災有關法律法規對如何進行安評監管作出了規定。從日常安評監管工作來看，在有法可依的情況下，安評監管工作中經常會遇到一些問題，這些問題，有的是防震減災法律法規本身條文問題，有的是我們自己監管水平問題，還有的是部門之間的協調問題。本文將安評監管工作中的一些問題提出來并加以討論，希望引起相關部門的足夠重視，并對一些問題能夠形成共識，提高自身安評監管工作水平，樹立地震部門良好的社會形象，以維護防震減災法律的嚴肅性和執行力。

1　安評的對象

安評管理中，我們經常會遇到把具體工程作為安評對象的情況。例如：地震部門管理人員對工程建設單位講：“你這個工程需要做安評”；有些做過安評的開發商在售房時說：“我這個房屋做過安評，地震時是安全的”，購房人也認為自己買了地震安全房；有些建設工程單位問我們，工程還沒有設計，也未見一磚一瓦，你們是怎么評價地震時是否安全的？安評對象到底是不是建設工程呢？

關于安評對象，早在1999年制定的國家標準《工程場地地震安全性評價技術規范》（后修訂為《工程場地地震安全性評價》GB17741—2005）就已明確，安評的對象是工程場地，而不是建設工程。國家標準（GB/ T18207.1—2008）把安評定義為：“根據對建設工程場地條件和場地周圍的地震活動與地震地質環境的分析，按照工程設防的風險水平，給出與工程抗震設防要求相應的地震烈度和地震動參數，以及場地的地震地質災害預測結果”。定義中所說的地震動參數是指表征地震引起的地面運動的物理參數，從這個定義可看出，安評針對的是工程場地。

把安評的對象認作是建設工程，一方面是我們地震部門一些管理人員對安評的誤解，從而誤導了建設工程單位及社會公眾；

另一方面是防震減災法律法規條文表達不夠嚴謹。《防震減災法》第三十五條第二款：“重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程，應當按照國務院有關規定進行地震安全性評價”；《地震安全性評價管理條例》第十一條：“下列建設工程必須進行地震安全性評價”；各地方性法規對安評也都是這樣表述的。法律法規條文對安評的表述雖然有不嚴謹的地方，但作為地震部門管理人員應當清楚，現有取得安評資質證書的單位只能對建設工程所在的場地進行安評，而不可能對建設工程在地震中是否安全做出評價，因此，我們在安評監管時應該講清楚是建設工程場地需要安評。

2　安評中工程與場地的關系

安評的對象是工程場地，而工程場地是否需要做安評，又取決于場地上所建工程的性質，也就是說建設工程的性質決定了工程場地是否需要進行安評。從這一點來講，建設工程與安評有著密切聯系，可以說，沒有建設工程也就沒有安評，但不能把這種密切聯系理解為安評對象是建設工程。

有些安評并不是針對某一個具體工程的場地，而是一定區域范圍內的場地。例如：位于復雜工程地質條件區域的大城市、大型廠礦企業、長距離生命線工程及新建開發區等所占用的場地。

3　安評與區劃圖

這里所說的區劃圖是指《中國地震動參數區劃圖》（GB 18306—2001）。區劃圖適用于一般建設工程抗震設防要求的確定，各類建設工程的規劃和選址，給出的是一般場地的地震動參數（地震動峰值加速度和地震動反應譜特征周期）。對于大量的一般建設工程（一般工業和民用建設工程）場地，采用50年超越概率10%（國際上通用的風險水準）的地震動參數進行抗震設計，就能滿足一般建設工程抗震設防要求（建設工程抗御地震破壞的準則和在一定風險水準下抗震設計采用的地震動參數）；對于極少數重要工程（重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程）場地，抗震設計時就不能直接采用區劃圖給出的地震動參數，而是通過工程場地安評獲得的地震動參數。從建設工程抗震設防要求來講，區劃圖不能滿足重要工程的要求，只有通過安評來彌補區劃圖應用范圍的限制。

4　安評的范圍

安評范圍是指什么樣的建設工程場地需要進行安評。《地震安全性評價管理條例》（國務院令323號）規定了安評的范圍，地方性法規也對轄區內安評范圍作出了規定。按照立法的基本原則，地方性法規（或規章）應當根據上位法《地震安全性評價管理條例》第十一條第一款第（四）項規定，劃定本轄區內建設工程場地安評的范圍。

4.1范圍擴大

我們查閱了26個省、自治區、直轄市防震減災地方性法規（或規章），有的地方性法規（或規章）以高度、單體面積等指標劃定建設工程場地安評范圍，有的難以定量的則用“大型”來劃定，例如，有些省防震減災條例規定80m或100m以上高層建筑場地需進行安評，這樣劃定無疑將一般公用和民用建筑場地也列入了安評范圍。近幾年，大中城市甚至縣城的一些商住樓都超過了80m或100m，而商住樓是典型的民用建筑。我們認為，地方性法規把很多公共和民用建筑場地列入安評范圍，擴大了安評范圍，也是與上位法《防震減災法》和《地震安全性評價管理條例》有關條款相違背的。

4.2范圍擴大分析

《防震減災法》第三十五條第三款規定：“對學校、醫院等人員密集場所的建設工程，

應當按照高于當地房屋建筑的抗震設防要求進行設計和施工”。按照《防震減災法》規定，人員密集場所的建設工程場地只需提高抗震設防要求就可以了，不需要進行安評，如商場、賓館、體育場館、展覽館、圖書館等建設工程場地[1]。但我們有些人對《防震減災法》中這一條款的解釋是，人員密集場所是專指學校和醫院，所以才有地方性法規把安評范圍擴大化問題。我們應該如何理解《防震減災法》第三十五條第三款，大家注意這一款表達時，在學校、醫院后邊用了助詞“等”，關鍵是如何理解這個“等”。助詞“等”有3種用法，一是表示復數，二是表示列舉未盡，三是列舉后煞尾。《防震減災法》里面“等”顯然是列舉未盡，是說還有一些人員密集場所在此不一一列舉。就如何理解這一條款，我們還專門請教了語言方面的專家，他們的解釋與我們的理解一致。對于商場、賓館、體育場館、展覽館、圖書館等人員密集場所的建設工程場地，應當按《防震減災法》規定提高抗震設防要求，而不應當劃入安評范圍。我們注意到，近兩年有些省份在修訂地方性法規時，根據上位法對人員密集場所建設工程場地抗震設防要求作出了規定。

有些地方性法規把達到一定高度的建設工程場地列入安評，顯然違背了《地震安全性評價管理條例》第十一條第（四）項的本意，《條例》規定地方性法規在確定本行政區域內安評范圍時，對于有重大價值或有重大影響的建設工程場地才能列入。所謂重大價值或重大影響的建設工程，主要指地震發生后，一旦遭到破壞會造成重大社會影響和國民經濟重大損失的建設工程，如使用功能不能中斷或需要盡快恢復生產的生命線工程等[2]，而高層商住樓等不屬于此類建設工程。關于將高層商住（居住）樓場地列入安評，有人解釋為，住的人多，地震時造成的傷亡多、影響大，這是一個非常錯誤的觀點，在保護人民生命安全上，沒有人數多少之分。

5　安評結果的使用

工程場地安評的目的是安評結果得到使用。因此，《防震減災法》第三十五條第二款規定：“重大建設工程……，應當……，并按照經審定的地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防”。《防震減災法》第八十七條還規定“未依法進行地震安全性評價，或者未按照地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求進行抗震設防的，由國務院地震工作主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構責令限期改正；逾期不改正的，處3萬元以上30萬元以下的罰款”。所謂地震安全性評價報告所確定的抗震設防要求，就是安評報告最終給出并經審定的一組地震動參數，本文稱為安評結果。按照《防震減災法》規定，建設工程必須按安評結果進行抗震設防，不使用安評結果進行抗震設防是違法的，要承擔相應的法律責任。

5.1使用情況

很長時間以來，地震部門在安評監管中，把主要精力放在建設工程場地安評上，很少監管安評結果是否使用。近幾年，地震部門把安評結果使用監管提上了議事日程，組織有關人員對安評結果使用情況進行了檢查，并向被檢查單位通報了檢查結果及意見。2012～2014年，我們配合江蘇省地震局對淮安市13個建設單位安評結果使用情況進行了檢查，其中2013年我們自己還檢查了5個單位，我們查閱了建設工程施工圖設計文件，有的使用了安評結果，有的部分使用了安評結果（所謂部分使用，就是安評報告給出的地震動參數與抗規對比，只采用了部分），有的沒有使用。表1為安評結果使用情況統計。

為了進一步分析安評結果的使用情況，

我們對檢查的18個單位所建工程性質進行了分類并將安評結果使用情況進行了統計（表2）。

表1　18個安評結果使用情況統計

表2　不同工程性質安評結果使用情況統計

5.2檢查結果分析

從表1和表2可看出，抗震設計使用安評報告結果的僅為檢查總數的1/3，約2/3商住樓抗震設計沒有使用安評結果。建設單位或工程設計單位為什么不按法律規定使用安評結果？我們在檢查中質詢了設計單位，他們解釋說：“在重大建設工程抗震設計時，是將安評結果與《建筑抗震設計規范》[3]（以下簡稱抗規）進行對比，取合理的設計地震動參數”。設計單位這一說法可能來自《建筑抗震設計規范統一培訓教材》（以下簡稱《教材》）第六講：“在建筑抗震設計工作中，經常遇到規范和安評結果不一致的情況，使得設計人員無所適從。對此，有必要加以澄清和規范使用。由于安評的質量參差不齊，有的結果與國家頒布的地震動參數區劃圖規定的地震動參數很不一致，造成工程建設抗震設防，特別是建筑抗震設計工作的混亂。重大工程的抗震設計，在小震作用下，可分別取規范和安評的地震動參數計算，取二者計算所得到的結構底部剪力較大者的樓層水平地震力進行結構抗震驗算。大震作用下的結構變形驗算，則可按規范提供的地震動參數進行”[4]。我們檢查中確實存在《教材》所說的情況，例如，某縣兩個商住樓工程場地在《中國地震動峰值加速度區劃圖》[5]上均位于0.05g區域，安評報告給出的地震動峰值加速度分別是0.106g和0.104g，安評結果與區劃圖相差較大，抗震設計沒有使用安評結果，而是按抗規進行了抗震設計。商住樓是一般民用建筑，這類工程場地不需要做安評，所建工程只要按區劃圖規定進行設防，按抗規進行抗震設計就能達到抗震設防的目的。一般民用建筑場地做安評，結果與國家標準相差較大，確實造成了抗震設防工作的混亂，而且給嚴肅的安評工作帶來了負面影響。

《教材》[4]對安評結果的評價和結果使用的解答不一定正確，可能還有一些偏見。但我們應該反思一下，《教材》為什么會對安評提出這么多質疑，安評結果可信度到底如何。從近兩年安評結果使用情況檢查來看，我們自己對安評結果也有不自信的地方，例如，在安評結果使用情況檢查表中專門列出一欄，即安評結果與抗規的對比。還有，淮安市某工程抗震設防要求執行情況檢查結果意見書中，給出的意見是：“該工程

設計參數采用了地震安全性評價結果和建筑抗震設計規范值對比方案進行設計，符合現行抗震設防要求規定”。經審定批準的安評結果具有法律效應，就應該使用，為什么還要與抗規對比？對比的目的是什么？是用抗規檢驗安評結果，還是彌補安評結果不完善的地方。對于意見書中給出的意見，是否可以理解為，今后安評結果使用時應與抗規進行對比。

安評結果沒有得到使用，看上去是安評與抗規之間的問題，實質上是安評范圍擴大化問題。現行抗規是根據區劃圖確定的地震動參數進行抗震設計的，而區劃圖是針對大量一般建設工程抗震設防需要制定的，從表2可看出，沒有使用安評結果的大部分是民用建筑，像城市綜合體這樣真正需要做安評的工程場地，安評結果基本上得到了使用。

6　安評與抗規

市、縣地震部門管理人員，有的可能并不是很熟悉抗規，從事建設工程抗震設防要求管理工作，應該了解熟悉各個行業的抗震設計規范，特別是抗規。

自從1964年我國頒布了第一部建筑抗震設計規范以來，抗規進行了7次修訂。唐山地震后，抗規修訂時確立了基于生命安全的“小震不壞、中震可修、大震不倒”的抗震設防目標。據有關資料，按抗規設計的建筑，在地震（包括汶川這樣的特大地震）中經受住了考驗，基本達到了抗震設防目標。2010版抗規是按照區劃圖給出的不同區域場地地震動參數修訂的，并與國際接軌，增加了性能設計原則要求，被認為總體上達到了抗震規范的國際水平。由此，可以看出，抗規在設計單位和設計人員心目中的地位。對于設計人員來講，接手一個建設工程，只要是現行抗震規范中涵蓋的工程，在抗震設計上執行的是抗規或行業規范，只要按抗規操作，自己就不會承擔什么風險。相反，對于《防震減災法》規定的重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程，設計人員在抗震設計上首先考慮的是安評結果，也就是說，沒有安評結果他是不會設計的，因為抗規或行業規范對這類工程明確要求按安評結果進行抗震設計，例如，我們檢查中的320m電視調頻發射塔等。還有，超限高層建筑（是指超出國家現行規范、規程所規定的適用高度和適用結構類型的高層建筑工程）抗震設計時也需要安評結果，因為這類建筑工程抗震設防必須進行專門的審查，而專項審查包含安評內容。

7　建議

為規范安評監管工作，真正做到依法行政，對安評監管工作提出幾點建議。

（1）防震減災法律條文不嚴謹或不完善的，應當修改。例如，安評對象問題，建議將條文修改為“重大建設工程和可能發生嚴重次生災害建設工程的場地”。

（2）解決安評結果使用問題，首先解決安評范圍擴大化問題，建議對地方性法規中有關安評條文的內容進行修改。只要不擴大安評范圍，安評結果就會得到使用，而且必須使用，否則，地震部門可依據《防震減災法》第八十七條實施行政處罰，以維護法律的權威性。

（3）注重與有關部門的協調。例如，可聯合舉辦安評方面專題培訓班，內容要結合抗震設計，由資深專家講課，邀請設計單位及設計人員參加，讓他們了解、熟悉并接受安評。

（4）在安評監管中，明確告知（書面）建設單位工程設計時應使用安評結果，否則要承擔法律責任。

（5）加強自身業務知識學習，特別是安評、行業抗震設計規范和法律知識的學習，不斷提高行政管理水平。在安評監管中依法管事，但不要攬事，更不要為了安評而有損

自己部門形象和聲譽。

以上對安評監管工作中一些問題進行了討論，有些觀點和看法不一定正確，不妥之處，敬請批評指正。

致謝：本文撰寫過程中得到中國地震局地球物理研究所俞言祥研究員指導，在此表示感謝！

（作者電子信箱，錢淮云：qhy7407@163.com）

參考文獻

[1]安建，張穹，劉玉辰.中華人民共和國防震減災法釋義.北京：法律出版社，2009

[2]陳建民，徐衛，郜風濤.地震安全性評價管理條例釋義.北京：中國法律出版社，2002

[3]中華人民共和國住房和城鄉建設部，中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局.中華人民共和國國家標準（GB 50011—2010）：建設抗震設計規范.北京：中國建筑工業出版社，2010

[4]國家標準建筑抗震設計規范管理組.建筑抗震設計規范（GB 50011—2010）統一培訓教材.北京：地震出版社，2010

[5]國家質量技術監督局.中華人民共和國國家標準（GB18306－2001）：中國地震動參數區劃圖.北京：中國標準出版社，2001

Discussion on the problems of seismic safety evaluation supervision

Qian Huaiyun

（Earthquake Administration of Huaian，Jiangsu Province，Huaian 223001，China）