近代以來中英鹽稅功能變遷比較及啟示

滕淑娜 席傳英 韓大學

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近代以來中英鹽稅功能變遷比較及啟示

滕淑娜 席傳英 韓大學

近代以來，伴隨著中英社會轉型的進程，鹽稅的功能亦有所不同。英國自16世紀開始向近代社會轉型，其稅收結構亦由此前以農業稅為主向以工商稅為主轉變。這種結構直至20世紀初以間接稅為主，而間接稅又以關稅和消費稅為大宗，鹽稅作為消費稅的一種，自1694年開征以來僅占英國稅收的極小份額。就是這極小的份額，亦因國民反對，于1825年廢止。與英國不同，自近代以來，中國因鴉片戰爭被迫打開國門，政府財政收入因要滿足自我需求及償還外債等不堪重負。有鑒于此，鹽稅與田賦、關稅一起組成政府財政收入的三大支柱。由近代以來中英鹽稅功能的變遷可見，一國稅制理論、稅制結構及稅收實踐皆與本國國情密切相關。然而，無論國情如何差別，鹽稅的征收因不受國民的歡迎而最終廢止。一國稅制的設定需遵循國民共同利益和共同意愿原則，這一原則對國家穩定及未來發展具有重要意義。

稅制理論；稅制結構；鹽稅；中國；英國

鹽是人們生活之必需品，對鹽的征稅關乎國民生活及國家財政收入。歷史上，鹽稅曾是政府財政收入的主要來源之一，各國政府無不以鹽稅作為財政收入的主要手段。然而，因各國政治、經濟及財稅體制的不同，鹽稅的功能亦有所差異。

自近代以來，英國開始了向近代社會的轉型。英國的近代化以發展工商業為主要標志，這也決定了英國稅收收入必然以工商稅為主，其中關稅和消費稅占大宗。鹽稅在英國的開征始于1694年，是為應付戰爭而設，之后因戰爭而多次提高鹽稅稅率。但自19世紀英國不再陷入多發戰爭之后，鹽稅因遭到國民反對而最終被廢止。中國則不同，中國的近代史是為各國列強所侵略的百年屈辱史，為償還巨額外債及政府自我運轉等所需，近代中國政府將鹽稅收入作為政府財政收入的主要來源，由此，近代中國國民鹽稅負擔沉重，因此而起的抵抗鹽稅運動亦在各地風起云涌。新中國成立后，政府對鹽稅多次改革，最終將鹽稅列入資源稅征收，且占極小的比重。至此，鹽稅的財政收入功能趨于消失。由近代以來中英鹽稅功能的變遷比較可以為我們當下及未來的稅制改革提供有意義的借鑒。

目前，學界有關中英鹽稅的研究有一定的成 果①，但將中英鹽稅進行比較研究的文章尚未可見，由此，無論對學界還是現實意義而言，我們都有必要將近代以來中英鹽稅功能的變遷加以梳理。

一、近代以來中國鹽稅功能的變遷

鹽稅是指以食鹽為征稅對象的一種稅。世界各國歷史上都曾將鹽稅作為政府主要財政收入來源。中國鹽稅自春秋時期管仲創立“官山海”政策以來，至戰國時期的秦國正式開征，時至今日，鹽稅在中國已有2600多年的歷史。在中國古代及近代歷史上，鹽稅是與田賦、關稅一起組成政府財政收入的三大支柱之一，是中國政府財政收入的主要來源。關于此，《元史》有云：“國之所資，其利最廣者莫如鹽。自漢桑弘羊始榷之，而后世未有遺其利者也。”②至清朝時期，鹽稅收入在政府財政收入中占有愈來愈重要的地位，對此，《清史稿》有云：“逮乎未造，加價之法興，于是鹽稅所入與田賦國稅相埒。”③

若說清朝統治前期鹽稅收入還歸政府自主支配，然自1840年鴉片戰爭后始，中國各屆政府除將鹽稅作為獲取財政收入的主要來源外，為償還巨額外債計，還將鹽稅作為抵押以償還外債。由此，近代以來，中國鹽稅的主要作用是為政府籌得財政收入，鹽稅由此亦成為當時中國的主要稅種。1895年甲午戰爭的失敗更加劇了清政府對鹽稅的依賴。為償還日本2億3000萬兩白銀，清政府以江蘇鹽稅及厘金④作為抵押，向奧地利瑞記洋行借款100萬英鎊，名曰“瑞記借款”。1898年，清政府又向匯豐、德華兩銀行借款1600萬英鎊，以關稅和鹽稅作為抵押。1901年《辛丑條約》簽訂后，清政府要賠償給各侵略國白銀4億5000萬兩（又稱“庚子賠款”），為此，清政府又以鹽稅作為抵押向外國借款。由此，中國鹽稅自主權落入外國侵略者手中，而清政府為本國政府運轉及償還外債等計，再次提高鹽稅稅率，加重鹽稅的征收。據統計，清末鹽稅比清初增加了近6倍。清初鹽稅每年收入為200萬兩，清末增加為1300萬兩。清末食鹽稅率平均每百斤為銀1.8兩，約合銀元2.70元，而制鹽成本平均每百斤為0.50元，鹽稅為制鹽成本的5倍以上，稅負較西歐等國家要高出1倍左右①。具體如下表：②

清末光緒年間鹽稅正稅稅率表

鹽區每引斤數稅率（銀兩）鹽區每引斤數稅率（銀兩） 長蘆5500.5100四川陸行400水行5000自0.2770至3.4050 河東5500.7100云南3002.1150 兩浙5500.3900山東2250.2400 福建5502.8000淮北4000.8000 兩廣5501.3000淮南4001.1700

由上表可知，清朝末年，各地鹽稅正稅的稅率不僅不統一，且保持了高達3.4兩的稅率。不僅如此，清朝鹽稅的征收除正稅外，還有雜課、加價、鹽厘等多項名目，如此各稅加諸在鹽稅上必然致使鹽價大漲。以直隸保定府清苑縣鹽價為例，康熙中期每斤10文，嘉慶九年（1804）每斤16文，光緒二十八年（1902）每斤30文，宣統三年（1911）每斤44文。山東泰安府屬各縣的鹽價，康熙中期一般為10文左右，清末則達到30余文③。

清末鹽稅稅率的提高致使鹽稅收入大增，構成政府財政收入的主要來源，具體如下表：④

清末鹽稅與其他收入比較

稅 目稅入額（千兩）占總額的比例備 注 田 賦鹽茶課稅洋關稅正雜各稅厘捐官業收入常關稅雜收入46 16546 31235 14026 16443 18846 6016 99119 1941717.1139.61617.237.1臨時歲入100余萬兩茶稅約100萬兩臨時歲入8000余兩 合 計269 755100

由上表可知，清末政府的稅收收入中，田賦、鹽課與關稅⑤收入占大宗，是其財政收入的主要來源。

1911年，辛亥革命爆發，雖建立了具有資本主義性質的共和國，但政權卻被袁世凱竊取，近代中國陷入軍閥連年混戰中。為穩定局勢，中華民國政府繼續沿用清末鹽稅稅制，導致鹽稅稅目、稅率混亂。正所謂“民二⑥以前，鹽務情形，極不統一，省自為制，各不相同，系統紊亂，弊竇百出”⑦。即使如此，袁世凱為稱帝及鎮壓革命計，于1914年4月26日向英、法、德、日、俄五國借款，簽訂了“善后大借款”合同，亦稱“五國善后大借款”。“善后大借款”借債2500萬英鎊，折扣90%，發售債券按8.4折凈收，期限47年，年息5厘。如此巨額的借款被列強要求以鹽稅作為抵押，中國鹽稅自主權喪失。不僅如此，為籌得償還外債及竊國等對資金的需求，1913年北京政府頒布了民國成立以來的第一部鹽稅法——《鹽稅條例》，改革的目標是均稅、簡化稅目、統一稅率以保證政府財政收入。正如財政部所言：“鹽稅為外債擔保，稅收不能短絀，均稅也要保稅源的確實可靠。”①在這樣的思想主導下，老百姓的實際鹽稅負擔并沒有減輕②。難怪當時有評論曰：“行諸數年，劃一之效未見，而支離矛盾迨尤甚焉。”③到1918年，北京政府又將鹽稅稅率提升至每百斤3元④。1914—1928年全國食鹽平均稅率情況如下表：⑤

1914—1928年全國食鹽平均稅率概況（單位：每市擔元）

年 度平均稅率年 度平均稅率 19141.8319222.25 19152.1719232.33 19162.1719242.27 19172.0119252.44 19182.1019262.51 19191.9019272.83 19202.1119283.11 19212.29

由上表可見，除1917年至1919年鹽稅稅率略有下降外，其他年份都是逐年上升的，最高年份達到3.11元。

在政府的高鹽稅政策下，此間鹽稅收入大幅增加，具體如下表：⑥

年 度鹽稅收入（千元）年 度鹽稅收入（千元） 1914684831922109011 1915805031923109118 1916810641924105401 1917822451925113818 1918883931926114152 1919878231927119638 1920900521928137045 1921107495

表中數據表明，1914—1928年政府鹽稅收入日漸增長。沉重的鹽稅負擔激起國人反對，據統計，1919年，僅山東、江蘇等地就發生數起抗鹽稅風潮。以山東為例，山東萊陽的鹽稅皆是攤入地丁繳納，并不另外征收。而1914年鹽稅改行“就場征稅”⑦后，其稅率由每400斤5元增加至8元，乃至10元。引起當地人民的抗稅風潮，數萬人聚集焚毀鹽局多處，殺死鹽吏鹽警多人⑧。至1927年4月南京國民政府建立后，為實現財政統一、為北伐戰爭籌得費用計，政府著手進行財政改革。1928年，第一次全國財政會議通過《整頓鹽務辦法案》，規定精鹽的基本稅率為每擔2.5元，同時給予實業用鹽以優惠政策⑨。1931年又通過了《鹽法》，規定：食鹽稅每百公斤5元，漁鹽稅每百公斤3角，全國統一，不得重征或加征①。在南京國民政府的稅收政策下，此間中國的鹽稅稅率提高，鹽稅收入大幅增長。據統計，1928年，食鹽的平均稅率為每市擔3.11元，至1936年增為4.76元，增幅高達53%，至1937年又增為5.98元，增幅達90%以上。自1928年至1936年，鹽稅收入高達2億元以上，比1928年增加了60%。1928年，鹽稅收入占國稅總收入的47.87%，居各稅之首。1929年至1937年平均每年占國稅總收入的30%左右。鹽稅收入僅次于關稅收入而居第二位②。1937年抗日戰爭全面爆發后，政府的鹽稅稅率基本沿襲前制，降高抬低，將精鹽的稅率調整為每擔2.5元，鹽稅收入有所下降。據統計，從1937—1941年，全國鹽稅總收入有所下降。例如，1937年，鹽稅收入為217 705 000元；1938年為138 597 000元；1939年為113 276 000元；1940年為105 100 000元；1941年為125 363 000元③。此后鹽稅稅率復又提高，據統計，1941年鹽稅的平均稅率是每擔21.13元；1942年漲到平均每擔71.15元；1944年增為每擔111.46元④。鹽稅稅率的提高致使國民政府時期的鹽稅收入占很大比重，具體如下表：⑤

1928—1937年國民政府的稅收收入情況表（單位：元）

年度鹽 稅關 稅統 稅印花稅煙酒稅礦 稅交易所稅銀行稅所得稅 192829 542 421179 141 91727 691 3373 034 3423 549 38090 182--- 1929122 146 170275 545 21536 566 5065 426 8446 830 995---- 1930150 484 086312 986 65353 330 7056 111 1148 617 927---- 1931144 222 716369 742 63788 681 7984 798 9507 625 785---- 1932158 073 565325 534 85079 596 9995 118 5809 506 988---- 1933174 414 230337 647 76798 870 9268 182 86412 332 3952 465 8143 0631 526 940- 1934175 466 172337 973 541139 658 31010 162 18418 363 4043 958 644326 6741 613 539- 1935192 745 843272 455 806116 088 1727 589 3899 835 5263 045 033260 4421 716 810- 1936170 144 384408 141 422146 469 7138 740 02314 266 4505 120 130307 3733 78757 316 986 1937228 625 553369 267 522176 313 90511 300 00024 767 5245 522 718170 0001 600 00020 237 589

由上表可知，國民政府前期，鹽稅和關稅收入占大宗。

1937年抗日戰爭爆發后至新中國成立，鹽稅收入仍占大宗。據統計，1937年鹽稅收入為140 954 000元；1938年為47 480 000元；1939年61 245 000元；1940年79 971 000元；1941年296 241 000元；1943年1 202 410 000元；1944年13 439 047 000元；1945年48 925 393 000元；1946年210 046 438 000元；1947年1 908 719 000元；1948年上半年度6 597 000 000元；1948年下半年度120 600 000元；1949年2 525 176 000元①。

1950年，政務院頒布了《全國鹽務工作的決定》，其基本的政策精神是既保證民食又保證國家收入②。此后，中國的鹽稅又歷經幾次改革，至1994年分稅制改革建立起以增值稅為主，包括營業稅、消費稅、企業所得稅和個人所得稅等的稅制結構。鹽稅至2007年作為資源稅征收，鹽稅的名稱由此消失。鹽稅收入占國家稅收的百分比由1950年的5.49%下降到2006年的0.04%③。2007年，我國資源稅的收入為261.15億元，占國家收入的0.57%④。由此，鹽稅的財政收入功能在中國稅收史上幾乎可忽略不計。

與中國近代以來鹽稅作為政府財政收入的主要來源不同，英國自近代以來即開始了向工商業社會的轉型。政府的財政收入亦以關稅和消費稅為主，鹽稅的開征不過是因戰爭所需而臨時開征，后又因戰爭減少和國民反對而被議會廢止。

二、近代以來英國鹽稅功能的變遷

英國的鹽稅由荷蘭鹽稅而來，內戰期間議會開征鹽稅。共和國時期，鹽稅的稅率是每加侖0.5便士，外國鹽的稅率是每加侖1.5便士。由于鹽稅的征收非常不受歡迎，后來廢止了對國產鹽的稅收。然而，外國每年的食鹽消費量大而繼續征收鹽稅。1660年斯圖亞特王朝復辟后，進口食鹽要繼續納稅。“光榮革命”后，因與法國戰爭的需要，1694年，英國議會對進口食鹽征收每加侖3便士的附加稅，同時，對產自英國和威爾士任何礦井的所有食鹽和礦物鹽再次征收每加侖1.5便士的稅收。1698年后，國產鹽的稅率是每加侖3.5便士，進口鹽的稅率是每加侖7便士⑤。

因鹽稅主要由窮人負擔遭到反對，1730年沃波爾執政后廢除了鹽稅。僅僅兩年之后，沃波爾出于降低土地稅的考慮而提議再次開征鹽稅遭到反對。例如，其中一個反對者說：“開征鹽稅意味著將有開征普遍消費稅的傾向，這與人民的自由權利是不相符的。”另一個批評者認為：“開征鹽稅是很危險的事情，這是邁向普遍消費稅的一步，將破壞英國的自由和顛覆國家的憲政。”⑥

到諾斯任財政大臣時，因美國獨立戰爭的緣故，諾斯將鹽稅的稅率提高至每蒲式耳（約8加侖）5先令；18世紀末，因與法國戰爭的需要，小皮特于1798年將鹽稅的稅率提至每蒲式耳10先令；據統計，1803年，英格蘭的鹽稅凈稅額是880 000英鎊，蘇格蘭57 000英鎊，總計937 000英鎊⑦。1805年，因對法戰爭的需要，小皮特又將國產鹽的稅率提至每蒲式耳15先令，此稅率是鹽價的30倍，同時，小皮特也將進口鹽的稅率大大提高。至1815年，英國鹽稅的稅額約1 600 000英鎊。

1822年2月，英國議會中有人倡導降低鹽稅稅率，此后，范西塔特（vansittart）提議將鹽稅的稅率從每蒲式耳15先令降至2先令，由此英國的鹽稅收入減少了約1 400 000英鎊。至1825年，鹽稅被完全廢除。鹽稅被廢除時，其稅額約380 000英鎊⑧。

英國鹽稅開征的主要原因是為戰爭籌得費用，鹽稅收入并不是英國政府財政收入的主要來源。近代以來，英國的稅制結構形成了以關稅和消費稅為主的間接稅占主導地位的稅制結構。這種以間接稅為主的稅制結構一直到20世紀初才得以改變，間接稅的比重逐漸下降，直接稅的比重漸次提高并成為占主導地位的稅收。有關近代以來英國間接稅以關稅和消費稅為主的稅制結構，我們以1715年和1783年英國的純公共收入和支出為例加以說明。具體如下：①

1715年9月29日止英國的純公共收入

（來自財政部的數據）

英鎊 先令 便士

1715年9月29日英國的國庫盈余 1 066 689 15 5

扣除退稅及征稅費用后的凈公共財政收入：

關稅………………………… 1 684 661 11 5

消費稅……………………… 2 302 807 9 0

印花稅……………………… 142 207 10 11

土地稅和估價稅及對養老金、公職人員

和個人財產的稅收………… 1 128 669 8 10

郵政收入…………………… 95 263 3 0

王領收入…………………… 158 976 3 0

其他的各種收入：

首年俸和什一稅……… 11 544 15 9

其他少量的遺產收入 7 498 16 0

部分預付款…………… 15 789 17 0

總計凈收入…………… 5 547 418 14 11

由上可見，1715年英國的公共凈收入主要來源于稅收，其中，間接稅收入是4 129 675英鎊30先令16便士，直接稅收入以土地稅和估價稅為主，其總收入是1 128 669英鎊8便士10先令。由此，1715年英國的稅制結構以間接稅為主，直接稅所占比重不大。1783年英國的賦稅收入及開支情況，可見下表：②

1783年英國的賦稅收入及開支情況

英鎊 先令 便士

1783年10月10日英國國庫盈余 3 757 230 16 0

扣除退稅及征稅費用后的公共凈收入：

關稅……………………… 2 949 374 13 4

消費稅…………………… 5 479 975 5 9

印花稅…………………… 855 025 16 2

土地稅和估價稅及對養老金、公職人員

和個人財產的征稅收入… 2 595 639 13 5

郵政收入………………… 165 600 0 0

王領收入………………… 1 066 13 4

其他各種收入…………… 630 677 3 6

總計公共純收入………… 12 677 359 5 6

由上可見，1783年英國的公共純收入中稅收收入是其主要來源，其中又以間接稅收入為重，達到9 284 374英鎊34先令15便士，直接稅中的土地稅和估價稅及其他稅收收入是2 595 639英鎊13先令5便士。間接稅收入是直接稅收入的近4倍。

以上我們只列舉了1715年和1783年兩年英國的稅收收入及稅制結構情況，這未免有失偏頗。下表就整個18世紀英國間接稅和直接稅在稅收中所占的比重情況作一說明：③

18世紀英國直接稅和間接稅所占比重（單位：百萬英鎊）

由表可知，自1700年至1810年間，英國的稅制結構以消費稅和關稅為主，土地稅和財產稅等直接稅所占比重不及間接稅。這種趨勢一直持續到19世紀末20世紀初為止。

1815年拿破侖戰爭結束后，英國以間接稅為主的稅制結構因對英國工業和對外貿易的發展不利，自1816年始，英國歷屆政府開始調整稅制結構，間接稅的比重有所下降。據統計，1841年關稅和消費稅占政府稅收的74.2%；1851年占65.3%；1861年占61.4%；1881年54.3%①。但即使這樣，間接稅所占比例仍高于直接稅。直到19世紀末20世紀初，英國政府開始認識到稅收不僅要承擔為國家斂財的功能，而且還應該在實際上成為矯正社會不公正的有效手段②。對此，凱恩斯說：“自從19世紀末葉以來，所得稅、超額所得稅、遺產稅等直接稅，在去除財富與所得之絕大差異方面已有長足進步，尤以英國為然。”③至20世紀初，直接稅在國民收入中所占比重已超過間接稅，英國的稅制更加現代化和科學化。賦稅更多地用于社會公共支出（如惠農、濟貧、教育等各個方面）。

由近代以來英國鹽稅功能的變遷可見，鹽稅自1694年由議會開征以來主要作為籌集戰爭費用的權宜之計而征收。不僅如此，因英國自近代開始由農業社會向近代工商業社會的轉型，也必然意味著政府籌集財政收入的主要手段不再是農業稅，而是主要依靠關稅和消費稅。鹽稅作為消費稅的一種，因其開征的臨時性特征而未占英國稅收收入的很大比例。相反，鹽稅在發展的過程中，隨著戰爭的結束和緩解而遭到國人反對遂被廢除。

那么，為何同為國民生活必需品的食鹽，中英兩國卻對其實行了不同的稅收政策，鹽稅所扮演的角色及其在財政收入中的功能亦有很大差異？下面就此問題作探討。

三、近代中英鹽稅功能相異的原因

要分析近代以來中英兩國鹽稅功能的差異還需從兩國不同的國情談起，因國情不同而導致兩國稅制理論及稅收實踐的差異。

何為“稅制理論”？國內研究稅收史的專家顧鑾齋教授如此定義：“一定的賦稅行為或財政活動，總有一定的思想給予指導。這種思想經過一定的重復、貫徹和修正，便逐漸外化為理論，成為實踐活動所遵循的基本原則。這種理論可有層次之分，其中，經過累世傳承而貫穿整個社會，并反映這個社會賦稅制度基本特征和基本精神的那個層次，我們稱為賦稅基本理論。”④中英兩國的賦稅理論自中世紀以來因國情及文化等的差別而有異。英國自中世紀以來賦稅就不是國王隨意征收，而是要經過議會同意。這種賦稅理論經過累世傳承而沿襲下來，成為英國賦稅的基本理論。國王要征稅必須經議會同意，并且要遵循“共同需要”“共同利益”“共同同意”的原則，賦稅的征收和支取要依據法律而行，且有相關機構審計和監督。英國的這一稅制理論一直延續，故而斯密在有關稅制理論的論述中都是依法律而論的。亞當·斯密在論述英國稅制所要遵循的基本原則時提出了著名的“稅制四原則”，即平等原則、確實原則、便利原則和節省原則。英國鹽稅的開征及稅率的確定、稅額的多少都要遵此原則而行。加之近代以來英國在經濟上奉行重商主義經濟政策和自由貿易經濟政策①，由此關稅和消費稅構成了英國稅收收入的大宗。而鹽稅作為生活必需品對其征稅則遭到國民的反對，于1825年被廢除。

中國則不同。中國自秦建立起高度集中的中央集權專制制度后，皇帝、國家與政府三位一體，奉行“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的治國理念。這一理念又滲透到稅制理論中，成為中國古代皇帝征稅，臣民納稅的依據，這種理論必然會造成賦稅名目繁多、稅負沉重、征收隨意等弊端，這種弊端到19世紀末愈加嚴重。對此，嚴復給予嚴厲抨擊：“中國自秦以來，無所謂天下也，無所謂國也，皆家而已。一姓之興，則億兆為之臣妾。其興也，此一家之興也，其亡也，此一家之亡也。天子之一身，兼憲法、國家、王者三大人物，其家亡，則一切與之俱亡，而民人特奴婢之易主者耳，烏有所謂長存者乎。”②嚴復的話點明了中國古代至近代稅制理論的核心，中國自古代以來即形成了家國一體的社會制度，由此中國古代及近代賦稅的征收、稅率的確定、稅額的多寡皆由一國之君決定，并無任何機構可以牽制，稅收由此亦帶有隨意、任意開征之特點。鹽稅的征收及稅率的多次調整、變革一方面固然是由于當時中國政府的財政需求，另一方面鹽稅稅率的變化無常及隨意加征所謂的鹽厘、附加稅等皆因當時中國政府社會制度的缺陷所致。此種情況自1949年新中國成立后得以改變，至今，我國已形成了較為科學、合理的稅制體系。不僅如此，在當前中國各項改革深入進行的同時，我國的稅制結構進一步向合理化、科學化的方向發展，逐步形成具有中國特色的社會主義稅制體系，讓稅收更好地服務于現代化建設的需要。

四、近代中英鹽稅功能變遷的啟示

綜上所述，近代以來中英兩國鹽稅所發揮的功能有很大差異。鹽稅在近代中國是政府籌得財政收入的主要來源，與關稅、田賦一起成為中國政府財政收入的三大支柱。因近代中國的歷史是一部為列強所侵略而喪失部分自主權的屈辱史，因此，近代中國的鹽稅自主權亦為外國列強所把持。有鑒于此，為籌得對外戰爭之軍費、維持政府運轉及償還外債等計，近代中國歷屆政府都將鹽稅收入作為主要的財政收入來源。因鹽稅在近代中國財政收入中占大宗，為獲得此收入，近代各屆政府屢次提高稅率、加征鹽稅的各種費用，致使近代中國國民的鹽稅負擔過重而多發抗稅、搶鹽風潮。與近代中國不同，近代英國因正處于由農業社會向工商業社會的轉型期，政府財政收入亦由主要依靠農業稅轉而依靠關稅、工商稅和消費稅等間接稅。鹽稅作為間接稅的一種自開征之日起即是因戰爭而臨時開征，一旦戰爭結束，此稅即被廢止。所以，在近代英國歷史上，鹽稅的主要功能不是為政府籌得財政收入。鹽作為國民生活的必需品，鹽稅是對國民生活必需征稅，這對自中世紀以來即有憲政傳統的英國國民而言是很難接受的，由此，鹽稅最終因國民反對而廢止。

近代以來中英鹽稅功能的變遷給了我們如下啟示：

第一，一國國情及社會制度在很大程度上影響了一國稅制理論及稅收實踐。中國因自古代以來即形成了高度集中的政治經濟體制，皇帝處于政治經濟的中心，享有至高無上的權力。這一權力在稅制理論及稅收實踐上的體現就是稅制的量出制入原則及稅收的隨意開征、任意加征。近代以來中國鹽稅的變遷即是很好的例證。英國則不同，英國自中世紀以來國王即不是最高權力的核心，國王的權力受到議會的限制。中世紀英國賦稅的開征只有在面臨戰爭等緊急情況時方可實行，除此之外，國王無征稅權。如，1215年的《大憲章》即規定國王除被俘、長女出嫁、長子被封為騎士外不得隨意征稅。此后，《大憲章》的原則又被反復確認。至1688年“光榮革命”后，1689年的《權利法案》又規定：“凡未經議會允許，假借國王特權，或供國王使用而任意征稅，超出議會允許的時間或方式，皆屬違法。”①《權利法案》對國王和議會財政權的規定使近代意義上國家公共財政制度和稅收憲政制度得到法律保障，國王如欲征稅需經議會同意，并遵循英國稅制的“共同同意”“共同需要”“共同利益”原則。英國鹽稅的開征因不符合國民共同利益，因而未得到國民的共同同意，遂于1825年廢止。

第二，合理的稅制結構設置要遵循不對生活必需品征稅的原則。鹽屬于國民生活的必需品，對生活必需品的征稅在很大程度上類似于人頭稅，這種直接加諸于國民身上的稅收若過于沉重則必然加劇國民的生活負擔而導致抗稅行為多發。近代中國因鹽稅過重而導致各地頻發的抗稅、搶鹽風潮即是很好的例證。英國稅制因有比較規范的制度及法律約束，因而在開征新稅及設定稅率、稅額時都要循法而行，不敢逾法而為。因此，近代英國因開征鹽稅未引發國民對抗行為，而是循國民利益最終廢除了鹽稅。

第三，合理的稅制不能僅僅將稅收作為為政府謀得財政收入的主要手段，而是要同時顧及稅收的社會財富調節功能及稅收的公平性、正義性。通常來說，政府征稅的主要動機是為了籌得財政收入，但隨著社會上貧富分配不均等社會問題的出現，政府應隨時調整稅收的功能，將稅收作為調節社會財富分配和實現公平、正義的主要手段，由此實現稅收功能的轉變。近代中國鹽稅的征收主要是為政府籌得財政收入，因此，鹽稅的稅率很高且附加的鹽厘、雜稅等名目繁多，鹽稅稅率的提高及開征的隨意致使國民負擔沉重，因而國民的抗稅風潮屢見不鮮。與中國不同，近代英國鹽稅的開征主要因戰爭而開征，具有臨時性的特點，政府的財政收入主要依靠關稅和消費稅，因此，英國近代史上鹽稅自開征至廢止未引起國民反抗。隨著英國工業社會的形成，至19世紀末，英國政府認識到稅收不應僅僅作為政府財政收入的主要手段，而且還應作為調節社會財富分配不均等社會問題的主要手段，由此，現代化的英國稅制形成，這一稅制理論對英國福利國家的形成產生了重要影響。

綜上，因中英兩國稅制理論的不同，導致兩國稅制實踐的差異。近代以來，中國鹽稅作為政府籌得財政收入的主要來源，主要發揮了稅收的財政收入功能而未顧及國民的利益需求，因此，近代以來中國的鹽稅稅收負擔沉重，普通百姓對鹽稅憎恨有加，多發抗稅及搶鹽風潮。而英國則不同，因英國自中世紀以來即有相關制度對國王的征稅權力加以限制，步入近代后，議會逐漸掌握了稅收大權，國王不經議會同意而征收屬違法，因此，近代英國鹽稅的開征不是隨意而為，鹽稅收入亦沒有成為政府財政收入的主要來源，反而鹽因是國民生活的必需品，征收鹽稅違背了英國稅制中不對必需品征稅的原則而被廢止。

（責任編輯：周 聰）

Comparative Analysis about the Function of Salt Tax and Its Development Between Britain and China since Modern Times

Teng Shuna1Xi Chuanying2Han Daxue3

With the social transitions in Britain and China since modern times, the functions of their salt tax have changed. In Britain, the tax structure changed from agriculture tax to industrial and commercial tax since the 16th century. In the structure, indirect tax occupied a large proportion, which mainly consisted of impost tax and consumption tax. Salt tax, as one of consumption taxes, only occupied a little proportion since the levy of 1694, and it was abolished due to people's opposition in 1825. Such tax structure continued till the early 20th century. Different from Britain, Chinese salt tax occupied a very important status and was one of the three major sources of state revenue. Such function has changed since the foundation of the People’s Republic of China. Through the comparative analysis about the function of salt tax between Britain and China, we can see that different tax is connected with its state condition. However, we can also see that the building of a state tax system must obey its citizen’s willingness and interest which are very important to the state stability and development.

the theory of tax system; the structure of tax system; salt tax; China; Britain

A

1003—9864（2015）02—0021—11

K25

滕淑娜（1975-），女，山東財經大學馬克思主義學院副教授，歷史學博士。

席傳英（1980-），女，濟南平陰實驗學校教師。

韓大學（1989-），男，山東財經大學馬克思主義學院碩士研究生。

國家社科基金青年項目“稅制變遷與20世紀英國政府社會政策研究”（13CSS019）的階段性研究成果。

① 國外研究英國鹽稅的著述可參見：D.B.Horn & Mary Ransome.,Eyre & Spottiswoode,1957;Edward Hughes.，Manchester University Press,1934；Stephen Dowell.Vol.1,2,3,4,Frank Cass & Co.ltd.1965;Roy Douglas.,Macmillan Press Ltd,1999;J.F.Rees.,Methuen & CO.Ltd,1921;Patrick K.O’Brien.“The Political Economy o British Taxation,1660-1815”,,2ndser.XLI,1(1988);Raymond Turner.“The Excise Scheme of 1733”,,Vol.42,No.1659(Jan.,1927).

國內研究英國鹽稅的文章可參見馬澤民.白金之價:中世紀英國鹽價初探（13—15世紀）[J].史林,2010(5);于民.中世紀中后期和現代早期英國鹽價變動原因考察[J].鹽業史研究,2012(4).

國內對中國鹽稅的研究有:趙爾巽.清史稿:卷一百二十三;卷一百二十五[M].臺北:洪氏出版社,1981;金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999;曾仰豐.中國鹽政史[M].重印版.臺北:臺灣商務印書館,1978;李涵,等.繆秋杰與民國鹽務[M].北京:中國科學技術出版社,1990;賈士毅.民國財政史[M].上海:商務印書館,1917;付志宇.近代中國稅收現代化進程的思想史考察[M].成都:西南財經大學出版社,2010;陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].2版.武漢:武漢大學出版社,2013;劉孝誠.中國財稅史[M].北京:中國財政經濟出版社,2007;王仲.袁世凱統治時期的鹽務和“鹽務改革”[J].近代史研究,1987(4);張榮生.中國歷代鹽政概說[J].鹽業史研究,2007(4);李曉龍,溫春來.中國鹽史研究的理論視野和研究取向[J].史學理論研究,2013(2);宋華.中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財政意義[J].時代金融,2014(6);佐伯 富.中國鹽政史研究[J].夏宏鐘,譯.鹽業史研究,1990(3);魯子健.近代外債與中國鹽政[J].鹽業史研究,2001(3);馬金華,劉沛.近代中國的政府債務與鹽稅抵押[J].鹽業史研究,2014(2);夏國祥.近代中國鹽政改革思想初探[J].鹽業史研究,2009(3);易繼蒼.南京國民政府的鹽稅與統稅改革[J].杭州師范學院學報(社會科學版),2002(5);宋良曦.清代中國鹽商的社會定位[J].鹽業史研究,1998(4);王子耀.中國封建社會征收鹽稅的基本原則[J].延安大學學報(社會科學版),1998(4)等.

② 宋濂.元史:卷九十四·食貨二[M].北京:中華書局,1976:2386.

③ 趙爾巽.清史稿:卷一百二十三·食貨四[M].臺北:洪氏出版社,1981:3606.

④厘金：厘金制，創于咸豐時期，初僅為鎮壓太平天國運動權宜之計，后變本加厲，百弊叢生。具體內容參見趙豐田.晚清五十年經濟思想史[M].北京:哈佛燕京出版社,1939.

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:23.

② 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:7.

③ 陳鋒.清代鹽政與鹽稅[M].2版.武漢:武漢大學出版社,2013:210.

④ 趙爾巽.清史稿:卷一百二十五[M].臺北:洪氏出版社,1981:3707-3708.

⑤ 這里的關稅又稱“洋關稅”，是與鴉片戰爭前中國政府對經過本國陸路、水路、海陸等征收的通過稅，亦稱“常關稅”相對應的。所謂“洋關稅”是指鴉片戰爭后清政府被迫開放通商口岸，中國政府由此設立海關，征收關稅，此關稅稱“洋關稅”。

⑥ 這里指民國二年，即1913年。

⑦ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:19.

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:33.

② 1913年的《鹽稅條例》只是將此前的最高稅率每百斤5元和最低稅率每百斤1元統一調整為每百斤2.5元，這一做法只是高稅率有所下調、低稅率有所增加而已。

③ 轉引自王仲.袁世凱統治時期的鹽務和“鹽務改革”[J].近代史研究,1987(4):111.

④ 工業、漁業用鹽除外，當時的北京政府為鼓勵實業發展對工業、漁業用鹽實行優惠政策。

⑤ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:54.

⑥ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:53.

⑦“就場征稅”是英國人丁恩提出的改革中國鹽稅的辦法，即所謂“就場征稅、自由貿易”的征稅原則。

⑧ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:76.

⑨ 例如，1929年公布的《漁業法》規定：漁業用鹽稅率每百斤最多不超過0.2元。1930年11月公布的《農工業用鹽章程》規定：每百斤鹽征稅0.03元，經特許者可以免稅。（參見國家稅務總局.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:93.）

① 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:100.

② 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:166-169.

③ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:201.

④ 金鑫.中華民國工商稅收史:鹽稅卷[M].北京:中國財政經濟出版社,1999:224.

⑤ 付志宇.近代中國稅收現代化進程的思想史考察[M].成都:西南財經大學出版社,2010:131.

① 付志宇.近代中國稅收現代化進程的思想史考察[M].成都:西南財經大學出版社,2010:178-181.

② 隨季齡,姜潤洲.產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、其他稅種和地方各稅的納稅檢查與帳務處理[M].沈陽:遼寧人民出版社,1986:246.

③ 宋華.中國鹽稅、鹽專賣制度的歷史演變及財政意義[J].時代金融,2014(6):1.

④ 喬寶云,劉樂崢,趙建梅,等.公共財政研究報告:中國稅收收入和稅收收入能力研究[M].北京:中國財政經濟出版社,2009:28.

⑤ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.Ltd.1965:3.

⑥ Raymond Turner.“The Excise Scheme of 1733”[J].,1927,42(1659):34-35.

⑦ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.ltd.1965:4.

⑧ Stephen Dowell.[M].London:Frank Cass & Co.ltd.1965:4-5.

①1714-1783[M].London:Eyre & Spottiswoode,1957:297.

② D.B.Horn &-Mary Ransome.[M].London:Eyre & Spottiswoode,1957:300.

③ Patrick K.O’Brien.“The Political Economy o British Taxation,1660-1815”[J].,1988,41,(1):9.

①Roy Douglas.[M].London:Macmillan Press Ltd,1999:59.

②J.F.Rees.[M].London:Methuen & Co.Ltd,1921:170.

③凱恩斯.就業利息和貨幣通論[M].徐毓枬,譯.北京:商務印書館,1983:321.

④ 顧鑾齋.從比較中探尋中國中古社會賦稅基本理論[J].史學理論研究,2005(4):32.

① 重商主義經濟政策主要在17、18世紀實行，19世紀中后期，伴隨著工業革命在英國的完成，其在經濟政策上開始奉行自由放任主義。

② 嚴復.嚴復集[M].王栻,主編.北京:中華書局,1986:948-949.

① Andrew Browning.[M].London:Eyre & Spottiswoode,1953:123.