農村集體建設用地入市流轉的必要性與可行性分析

汪娟，黃世祥 　(安徽農業大學經濟管理學院，安徽 合肥 230036)

農村集體建設用地入市流轉的必要性與可行性分析

汪娟，黃世祥 (安徽農業大學經濟管理學院，安徽 合肥 230036)

[摘要]農村集體建設用地入市流轉伴隨著改革開放,已成為發展市場經濟、提高農民收入、促進農村發展、深化土地制度改革的必然選擇,基于轉權讓利、保權分利、土地股份合作制理論基礎,蕪湖、蘇州、順德等地已相繼成功推行,農村集體建設用地入市流轉將成為我國新一輪土地制度改革的重要舉措。

[關鍵詞]農村集體建設用地;入市流轉;必要性;可行性

2014年中央一號文件首次提出，在符合土地利用總體規劃和用途管制前提下，賦予農民對承包地承包經營權抵押、擔保權能，提出允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。同時，縮小征地范圍，規范征地程序，建立起合理、規范、多元保障機制，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥，建立起兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益，完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。這意味著長久以來土地一級交易市場的壟斷局面有望被打破，城鄉一體化的土地市場有望得以建立。

農村集體建設用地入市對于促進經濟發展、守住1.2億公傾耕地紅線、促進農村經濟發展、提高農民生活水平、實現城鄉一體化發展具有重要意義。當前政治經濟形勢下，推行農村集體建設用地入市不僅必要，且在部分地區已成功試點，因而具有實施的可行性。

1農村集體建設用地入市流轉的必要性

1.1　農村集體建設用地入市流轉是發展市場經濟的必然選擇

市場是一只看不見的手，在無形中支配著資源的流動。土地資源的有限性與稀缺性要求人們合理地利用日益緊張的土地資源。長久以來，農村集體建設用地不能以獨立個體形式進入到土地一級交易市場進行交易，必須通過國家征收轉為國有后才能與國有土地同權同價進入交易市場，這在一定程度上違背了市場經濟規律。市場經濟條件下，市場在資源配置中起基礎性作用，土地作為一種特殊的商品，也必須遵循價值規律，以實現自身經濟效應最大化，不應因所有權主體或所處區位不同而違背市場規律。農村集體建設用地入市流轉是順應市場經濟發展的必然選擇，是市場經濟條件下優化資源配置、實現生產要素合理流動的必然要求，同時入市流轉將有效建立健全土地交易市場，建立起城鄉統一的建設用地市場。

1.2　農村集體建設用地入市流轉是提高農民收入的有效動力

改革開放30年來，農村集體建設用地要想實現流轉必須首先轉變所有權性質，嚴格限制農村集體建設用地直接入市交易，劃歸國有后，農村集體建設土地所有權發生改變，土地收益也因為流轉發生多倍增值，但失地農民在獲得一次性土地補償款后失去對土地的所有權，也缺少將一次性補償款轉化為資本的知識和技能，從而導致很多農民因征地返貧[1]。農村集體建設用地入市流轉將打破單向流轉格局，保留農民對集體土地的所有權，農民可以采取多樣化的方式將集體建設土地進行租賃、入股，這將為保障和提高農民收入注入了有效動力。

1.3　農村集體建設用地入市流轉是深化土地制度改革的必然趨勢

城市化進程的不斷推進導致對建設用地的需求激增，但城市建設用地已基本消耗殆盡，存量農村集體建設用地將成為進一步促進城市化的重要動力。但我國現行政策法規嚴格限制農村集體建設用地入市流轉，導致農村集體建設用地隱形市場出現，這不僅嚴重干擾了正常的土地交易秩序，同時極大損傷了集體土地收益。非法流轉過程中擅自更改土地用途對守住1.2億公傾耕地紅線構成一定沖擊，此外利用率低下、土地閑置率高的問題也一直存在。農村集體建設用地入市將有效改善這一局面，促進土地資源的節約集約利用，切實保護耕地。同時農村集體建設用地入市流轉關系到三農、新農村建設等社會熱點問題，是新時期下深化土地制度改革的必然趨勢[2]。

2農村集體建設用地入市流轉的可行性

2.1　理論基礎2.1.1 　轉權讓利學說

轉權讓利學說認為農村集體建設用地使用權不宜直接進入市場交易，該理論主張集體建設用地應在內部進行調整轉讓[3]。如若要進入市場流轉，必須先通過征地將其變為國有，學術界稱之為“轉權讓利”，其特征是統一征用、統一出讓、土地國有，農村集體建設用地轉為國有需要按照其規定程序進行，流轉后的經濟收益大部分返還集體經濟組織。限制農村集體建設用地的直接入市，保護土地一級交易市場。目前，上海嘉定、江蘇無錫在試點中以“轉權讓利”為基礎推行農村集體建設用地入市流轉。

2.1.2保權分利學說

保權分利學說認為農村集體土地所有權與國有土地所有權在民事法律地位上相等、權能相等，二者應該同權同價。因此，在不違背土地利用總體規劃、不破壞基本農田保護區的必要前提下，可以允許農村集體建設用地直接進入市場流轉，土地所有權不需進行改變。保權分利學說主張農村集體建設用地與國有土地“兩種產權、同一市場、統一管理”，兩種土地產權同時存在，并遵循市場經濟發展規律，同質同價、優質優價、劣質劣價[4]。農村集體建設用地入市所獲得的收益在國家、集體、農民之間合理分配。目前，安徽、廣東采取上述模式推行農村集體建設用地入市流轉。

2.1.3土地股份合作制學說

所謂土地股份合作制，是指將土地拆股分配給農民個人所有，農民享有股份，集體負責土地的統一開發利用、統一規劃管理，而農民擁有的土地股份權是一種量化的股權，它不占有實物土地[4]。土地股份權的轉讓與繼承，不影響集體對實物土地的統一規劃管理。而農民對集體土地的承包、開發利用及土地的增值收益都依托手中的土地股份權實現，土地股份合作制將所有者對土地的占有、支配、處分、受益權能分離，占有、受益權能通過變為股份分紅一部分歸集體、一部分歸農民個人，而對土地的支配、處分權能則歸集體所有[5]。目前，深圳龍港區、浙江武義縣、廣東南海市采取了上述模式進行試點。

2.2　各地試點成功案例

2.2.1安徽蕪湖

1999年，國土資源部在蕪湖組織開展農村集體建設用地流轉試點工作，并就蕪湖市經濟發展狀況、土地制度改革基礎，因地制宜地確定流轉的原則、方式、程序和收益分配制度。試點方案確定后，2002年2月率先在5個鎮封閉開展農村集體建設用地流轉。2001年10月安徽省經國土資源部批準成為集體建設用地流轉“立法試驗省”，為國家關于集體建設用地流轉的法律構建提供實踐經驗。2003年4月，流轉范圍擴大至15個鎮[6]。

蕪湖模式的創新之處在于由鄉鎮政府在流轉中占據主導地位，具體做法是：首先明晰土地產權，確定土地所有權并將其盡量下沉到村組織，由鄉鎮集體經濟組織與用地單位簽訂流轉合同，集體建設用地需先開發再出租、轉包、租賃給用地單位，出租、轉包、租賃時需按照“三集中”原則，即農民向小城鎮集中，工業向園區集中，土地向規模經營集中，整合農村土地資源，促進農村發展。另外，蕪湖模式還成功建立了合理的收益分配機制，在2002年的試點方案中，縣區、鄉鎮及集體經濟組織三級主體的收益分配比例為1∶4∶5，其中縣、鄉所得收益用于城鎮基礎設施建設。

2.2.2廣東順德

廣東省是我國最早開展農村集體建設用地入市流轉的地區。隨著改革開放的浪潮，珠三角地區經濟得到飛速發展，尤其是工業發展對建設用地產生大量需求，國有建設用地市場交易頻繁，農村集體建設用地伴隨著巨大的需求量隨之進入市場流轉，在上述背景下，廣東順德模式得以形成。

2001年10月，國務院法制辦與國土資源部批準廣東順德進行農村集體建設用地改革試點，并形成了以集體建設使用權流轉、征地制度改革、集體土地轉為國有土地為主要內容的《順德市農村集體土地管理制度改革試點方案》。實行2年以后，廣東全省21個地級市中有12個市開展集體建設用地流轉工作，流轉土地1611宗，面積達1108hm2，涉及價款14.3億元[7]。

順德模式的成功經驗包括：①彰顯土地的財產權能、保障農民收益是農村集體建設用地入市的重要前提。廣東順德模式將流轉所得收益一半用于農村社會保障建設，另一半用來發展集體經濟但大部分分配給農民，并鼓勵農民將收益換做股份發展股份制集體經濟，以期實現收益的投資再收益。順德模式的核心和基礎是找到了解決農民土地財產權實現的辦法。②入市流轉代替土地征收，保護了農民集體對土地的所有權。由于流轉的是使用權，農民對土地的所有權得以保留，這使得農民持續享受流轉收益分配。入市流轉打通了資本化的道路，集體建設用地通過流轉成為融資工具，同時優化土地資源配置，解決了失地農民的后顧之憂，為農民創造了穩定和持續的收益來源。③盤活存量建設用地，保護耕地。運用經濟、行政、法律等一系列措施，以不占用耕地、盤活存量建設用地、鼓勵農民退宅還田為主要手段，滿足了工業化對建設用地的大量需求。順德模式的普遍意義在于堅持土地的高效、集約利用，通過產權市場化、土地集約化、農村城鎮化解決經濟發展與保護土地的矛盾。④允許集體建設用地入市流轉，開辟了農村集體建設用地流轉的新路徑，有效解決了經濟發展與存量建設用地不足之間的矛盾，同時對促進市場經濟發展、城鄉一體化具有重要作用，也為沿海其他地區乃至全國農村集體建設用地入市流轉提供了豐富的實踐經驗。

2.2.3江蘇蘇州

蘇州位于江蘇南部，屬于蘇南經濟圈，鄉鎮企業發展迅速，因而對農村集體建設用地產生大量需求。早在1995年，蘇州市就被列為農村集體建設用地使用權流轉試點地區，1996年《蘇州市農村集體存量建設用地使用權流轉管理暫行辦法》在配合鄉鎮企業改制下出臺，實行集體建設用地有償及有限期流轉制度。蘇州市在當時政策較為寬松的大環境下，為全市大部分改制鄉鎮企業辦理了農村集體建設用地流轉手續。至2004年，80%以上的存量建設用地已實現入市流轉，而后又進一步拓寬建設用地流轉的范圍，由存量農村集體建設用地擴大至增量集體建設用地，同時建立了具體的土地流轉收益分配制度，有效地保障了農民權益。

蘇州模式的有效經驗包括：①必須明確農村集體建設用地的土地產權。在流轉前要做好全面詳實的土地權屬調查工作，登記發證，建立地籍檔案。②要明確土地的流轉程序，制度的改革與實行建立在行之有效的程序基礎上。同時，集體建設用地的流轉必須是有償有限期的，這是順應市場經濟發展的必然選擇。此外，有償使用使存量集體建設用地數倍增值。③制定嚴格政策保障農民失地后的生產生活問題。具體做法是，在流轉時若流轉方未向農民發放一次性補償安置費或費用不符合國家標準，流轉方必須重新按照國家標準對農民進行妥善安置補償。已簽訂過補償安置合同的按原合同條款進行補償，安置補償費由流轉方從土地流轉收益中支付。④兩種市場、統一管理。兩種市場同質同價、優質優價、劣質劣價，一視同仁，符合市場經濟發展規律。兩種市場的統一整合管理有利于盤活集體建設用地，彰顯土地的財產性能。

3結語

隨著市場經濟的迅速發展，集體建設用地入市流轉將成為土地制度改革的必然趨勢，相關理論研究也十分豐富，本研究對于當前集體土地入市流轉問題只是集中在理論方面，對集體建設用地入市流轉實證分析較少，仍需同廣大研究者一起加強對集體建設用地入市流轉的實證研究，了解入市流轉對農村經濟發展的現實影響，為完善我國集體土地入市流轉的制度體系提供現實參考和理論依據。

[參考文獻]

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[引著格式]汪娟，黃世祥.農村集體建設用地入市流轉的必要性與可行性分析[J].長江大學學報(自科版)，2015，12(27)：56～59.

[中圖分類號]F301.3

[文獻標識碼]A

[文章編號]16731409(2015)27005604

[作者簡介]汪娟(1990-)，女，碩士生，研究方向為土地信息技術及管理，850317794@qq.com 。

[收稿日期]2015-05-20