高校教育事業發展規劃評價與監測研究綜述

曾憲軍，李愛國，鄧成超

(重慶理工大學 a.學校辦公室;b.管理學院;c.發展規劃與教育評估中心，重慶 400054)

高等教育事業發展規劃評價與監測是評估高等教育發展戰略目標、戰略舉措、戰略競爭力、戰略可行性，檢測高等教育發展戰略的實施進展，評價高等教育發展戰略執行成效，不斷修正高等教育發展戰略決策，以期達到預期目標的過程。開展高等教育事業發展規劃評價與監測是高等教育事業發展規劃落到實處、產生實效的重要手段，是促進我國高等教育事業科學發展、提高高等教育發展質量的必然要求。但是，目前關于高等教育事業發展規劃評價與監測的研究尚不夠深入，需要進一步明確研究方向。

一、高校教育事業發展規劃評價與監測研究的重要性

(一)高校教育事業發展規劃是高等教育發展的必然要求

高等學校實施戰略管理，制定發展戰略規劃，既是高等教育外部環境變化的結果，也是高等學校內部管理模式變革的需要，是高等學校管理對時代發展的一種必然回應［1］。1983年，美國著名高等教育戰略規劃專家喬治·凱勒發表的高等教育論著《大學戰略與規劃:美國高等教育管理革命》，提出了著名的大學戰略規劃理論。喬治·凱勒認為實施戰略規劃對于任何一所大學而言，都是唯一可行的必然選擇，大學要想立于不敗之地，必須制定出切合自己發展的戰略規劃。

20世紀90年代以來，我國的高等教育開始關注發展規劃問題。1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》明確規定，高等學校校長的首要“職權”是“擬訂發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施”。對高校發展戰略及戰略規劃的重視，是近年來我國教育界的一大熱門現象［2］?；蚧诟叩葘W校的內在需要，或適應教育行政管理部門的要求，我國高等學校已經開始進行發展戰略規劃的編制［1］。

(二)評估和監控是高校教育事業發展規劃不可或缺的關鍵環節

戰略管理是戰略制定和戰略實施的過程。一般來說，戰略管理包含戰略分析、戰略選擇、戰略實施、戰略評價和調整4個關鍵要素。劉獻君認為，高等教育管理是一個戰略管理的過程，高校的戰略管理包括戰略規劃、戰略實施和戰略評價等環節［3］。評估是戰略管理中的一個重要環節，少了這一環節，戰略實施就得不到保證。要站在戰略管理的高度，將戰略規劃、戰略實施、戰略評估有機地結合起來，切實起到推動學校發展的作用。周巧玲也認為，大學應該根據環境變化對已有的戰略進行評估和監控，還應該根據預期的目標來評估已經取得的成績，衡量取得的進步和既定目標間的差距，評估資源的戰略配置決策的成效［4］。

2012年4月，重慶市教育委員會為了深入貫徹落實全國、重慶教育工作會議精神以及《重慶市教育事業“十二五”規劃》，確保區縣、市屬高校、委直屬中小學教育事業發展“十二五”規劃的有效實施，制訂了《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》，對全市教育單位進行“十二五”規劃的評議。

二、高校教育事業發展規劃評價與監測研究的主要議題

(一)高校教育事業發展規劃的評價要素

喬治·凱勒的大學戰略規劃的6個要素包括傳統、價值觀和抱負，學術的和財政的優勢與劣勢，領導能力和重點，環境趨勢、挑戰與趨勢，市場取向、認識和趨勢，競爭形勢、挑戰與機遇等［5］。張艷敏和俞海俠認為，高質量的大學規劃應該包括6個方面:第一，制定并宣布大學戰略規劃的標準;第二，確定大學戰略規劃的合適的控制幅度和組織層級;第三，提高下屬單位的戰略規劃水平;第四，大學戰略規劃要注重加強溝通;第五，大學戰略規劃應和操作管理相聯系;第六，大學戰略規劃應是深思熟慮型和漸進型的統一［6］。

胡保利和王碩旺總結指出，喬治·凱勒非常強調制定大學戰略規劃時必須充分考慮大學的內部條件和外部環境。其中，內部條件包括傳統、價值觀和抱負、學術和財政的優勢和劣勢、領導者的能力和工作重點;外部環境主要包括人口、技術、社會、財政、勞動力市場等因素。而制訂大學戰略規劃最為關鍵的問題是了解自己在競爭中所處的位置，并做出決策，即明確自己在競爭中希望努力實現的位置［7］。

(二)高校教育事業發展規劃的評價內容

目前，對高校教育事業發展規劃的評價包括發展規劃文本評價和發展規劃全過程的評價。梁方正對廣西9所高校的發展規劃進行文本分析，主要評價了4個方面的內容，一是院校定位情況，二是戰略目標體系及分級管理，三是戰略措施與戰略目標情況，四是大學精神及其核心價值觀問題［8］。

周巧玲認為，大學應該根據環境變化對已有的戰略進行評估和監控，還應該根據預期的目標來評估已經取得的成績，衡量取得的進步和既定目標間的差距，評估資源的戰略配置決策的成效，即戰略是否給學校帶來了期望的結果、如何決定該繼續還是放棄某戰略、如何證明戰略的價值。對戰略計劃的評估，需要考慮計劃是否與戰略目標一致，計劃是否與戰略環境相適合，計劃內容與內部條件是否協調，計劃的靈活性、時間期限是否合理、可操作性如何等［4］。

劉獻君認為，首先，要建立戰略評估制度，主要包括:(1)檢查戰略基礎。通過檢查，了解構成現行戰略的機會與威脅、優勢與弱勢等是否發生了變化，發生了何種變化，因何而發生變化。(2)衡量戰略績效。對預期目標與實際結果進行比較，研究在實施戰略目標過程中取得的結果。(3)戰略的修正與調整。在戰略檢查與績效衡量的基礎上，作出是否持續戰略、調整戰略、重組戰略或終止戰略的決定。其次，對校內各單位的資源利用效率作出評價?？疾焱度肱c產出的對比關系，進行成本分析，通過對其資源占用、消耗與工作業績的綜合分析，對校內各單位的資源利用效率作出評價［3］。

(三)高校教育事業發展規劃的評價指標體系

對于高等教育事業發展規劃的文本評價方面，劉勇兵和金玲提出，一個完整的戰略規劃文本一般包括“態勢分析”“戰略指導思想”“戰略目標”“發展要素”和“戰略措施”等5個組成部分［8］。梁方正提出了定位、戰略目標體系、戰略措施、大學精神和價值觀的提煉等4個方面的指標。梁方正對廣西9所高校的發展規劃進行文本分析時，總結出4個方面的問題，一是院校定位模糊化、口號化、單一化及出現錯位;二是戰略目標缺乏目標體系及分級管理;三是戰略措施與戰略目標獨立闡述且對接不緊密;四是大學精神及其核心價值觀缺失［9］。

一些學者強調高校教育事業發展規劃是否有特色和主次是否分明等方面的內容。美國伯克利加州大學原校長田長霖給東南大學提出建議時說:“最重要的是你們一定要有很好的戰略規劃，搞清楚到底要發展什么，學校的特色是什么?，F在已經不可能每個院系都得平等處理。一定要有重點，哪幾個學科是要發展的，不行的慢慢地把它淘汰掉?！卞X佩忠和宣勇認為高校教育事業發展規劃要堅持差異化原則，主要包括:一是大學戰略規劃要綜合自身基礎和特點，選擇與別的高水平大學不一樣的特定發展方向和領域，在一定范圍內形成獨特的優勢，為自身發展贏得空間;二是要堅持有所為有所不為，加強特色學科建設［10］。

史曉燕認為，學校發展的評價包括評價學校發展目標、資源配置時，要充分考慮動態性的特點、遵循科學的決策程序編制規劃方案、考查其可操作性、評價學校發展方案實施過程、學校進步的幅度評價、目標落實情況評價、實施規劃方案的效能評價、學校發展預期和非預期效果的評價等方面的指標［11］。周巧玲認為，對大學規劃的評價包括:一是每年對大學的計劃文本進行年度性回顧和滾動推進，每年都會形成一個新的五年計劃。二是通過一個正式的規劃考察程序，考察評估人員為規劃的考察評估制定了主要調節目標，經過考察對于各項指標得到保障的程度給出相應的評價，并給出審核結果和建議，保證戰略監控的實效性和可操作性。三是對于戰略規劃的評估既包括對具體的目標及績效的評估，還包括對戰略的規劃和管理過程的評估［4］。

(四)高校教育事業發展規劃的監測

朱玉春指出，從已經完成和正在進行的戰略規劃的制定情況來看，絕大多數高校沒有涉及到高校戰略規劃的監控問題。他從戰略監控的概念、內涵、意義、條件和實施等方面對高校戰略規劃的監控問題進行了比較系統的探討［2］。劉獻君認為，在現實中，不少高校在制定教育事業發展規劃時，并沒有從戰略管理的高度來認識和處理這一問題。一些高校在制定規劃時沒有進行投入—產出分析，對資源獲取和資源消耗心中無數;期望值過高，有的目標明顯脫離實際;規劃制定與規劃實施脫節，規劃沒有具體體現在年度工作計劃與總結中［3］。

周巧玲認為，很少有大學對戰略和計劃進行定期回顧，甚至在一個五年計劃結束時，也沒有對這五年的發展進行評估，或考察學校的發展是否按照規劃的軌道來走;幾乎沒有人會對資源配置決定的效果進行評估和考察;對于一些重大的項目雖然有評估要求;但實際上也是在表面化的層次上進行控制，沒有將戰略計劃的實施與評估掛鉤;評估過程中發現與規劃不相符的資源安排沒有制約或懲罰機制;在執行過程中缺乏監控;戰略不知不覺地漂移;無法保證規劃的有效實現，導致戰略失?。?］。

于鳳銀和宋大力指出，盡管在教育部“謀劃發展規劃未來”思想的號召下，各高校一般都制定了“十五”和“十一五”發展規劃。先不論各高校制定規劃的內容、特點、特色、實用性、可操作性等方面的問題，沒有建立相應的評價機制是最大的缺陷。由此，他們認為教育部引導高校制定發展戰略規劃的工作是不完整的，從而導致了高校制定計劃只是應付差事，使結果背離了原初的預想［12］。正如別敦榮所指出，不少大學規劃是為了應付主管部門，就是起草一份文件，文件寫出來了，規劃完成了，會議通過了，工作也就結束了［5］。

由此，劉獻君強調，高等學校發展規劃要建立評估制度，檢查戰略基礎，衡量戰略績效，修正與調整戰略［3］。然而，在現實中，大學的許多外部評估指標主要關注大學的傳統活動，而對管理間接支持這些目標的運作領域很少進行評估，更沒有相應的評價指標體系。因而，當前大學應逐步建立、使用并不斷完善相應的發展規劃評價指標體系［4］。

三、高校教育事業發展規劃評價與監測研究簡要述評

經過30多年的快速發展，我國的高等教育已經進入由規模擴張向質量發展的深刻轉型階段。在新的歷史時期，高等教育必須高度重視戰略管理。大力開展高等教育事業發展規劃評價與監測無疑是將高等教育事業發展規劃落到實處、產生實效的有效途徑。但是，現有的研究對我國高等教育發展規劃的評價和監測關注得還不夠，目前的研究成果對深入實施高等教育發展規劃的評價和監測還難以提供有力的理論支撐。

其一，高校教育事業發展規劃的評價指標體系尚不健全，缺乏統一的、對應的評價標準。對于高等教育事業規劃的評價，盡管研究者提出了學校發展目標、資源配置、規劃方案可操作性、方案實施過程、學校進步的幅度、目標落實情況、實施規劃方案的效能評價、學校發展預期和非預期效果的評價等方面的指標。但是，目前學術界并沒有形成一個普遍認可的評價指標體系。與此同時，針對不同類型的學校，評價指標是否該有不同的側重點，各評價指標到底占多大的權重，諸如此類的問題，現有文獻并沒有提供令人滿意的答案。

其二，高校教育事業發展規劃的監測問題尚未得到深入的研究。盡管不少學者已經認識到高校教育事業發展規劃的監測缺失問題，但是，迄今為止，關于高校教育事業發展規劃的監測問題的系統研究還是比較少見。提出了高校教育事業發展規劃的監測的一些思路，但主要是針對高校自身如何去控制規劃實施的質量，沒有探討教育主管部門、社會等層面對高校教育事業發展規劃的要求;也沒有進一步構建高校教育事業發展規劃的監測的具體指標體系、分析方法［2］。

其三，教育主管部門開始重視教育事業發展規劃的評價與監測問題，但缺乏相應的理論支持。2011年，杭州市教育局圍繞教育發展的規劃思路、執行力、創新亮點及區域教育的發展前景等議題，對各區、縣(市)教育事業發展“十二五”規劃展開討論，對教育發展規劃的文本、均衡教育發展的要求情況、反映區域教育發展的特點程度等方面進行深入分析評價。2012年，重慶市教育委員會為貫徹落實全國、重慶市教育工作會議精神以及《重慶市教育事業“十二五”規劃》，確保市屬高校教育事業發展“十二五”規劃的有效實施，以科學發展觀為指導，以貫徹落實《重慶市中長期城鄉教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和《重慶市教育事業“十二五”規劃》為主線，以“指導、服務、激勵、督促”為原則，以現代學校管理和現代教育評價理論為基礎，對市屬高校教育事業發展“十二五”規劃進行評議，切實推動市屬高校教育事業發展“十二五”規劃的有效實施。

其四，重慶市教育委員會出臺《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》為高校教育事業發展規劃的評價與監測問題提供了有力指導，但具體的評價與監測指標仍處于探索過程中。《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》從基礎類指標和發展類指標兩個方面來評價重慶市高等教育事業發展“十二五”規劃。其中，基礎類指標是對發展規劃編制的基本要求，其評議的內容主要體現在現狀分析的客觀性、目標定位的準確性、發展任務的可行性、保障措施的可操作性、書面表達的精確性、實施風險的化解性等方面;發展類指標是指對發展規劃執行情況的基本要求。市屬高校教育發展規劃的發展類指標的評議內容主要為人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承等方面。但是，具體的評價與監測指標，評價與監測的方法、原則，評價與監測結果的運用等問題需要進一步探討與落實。

四、研究展望

高等教育事業發展規劃評價監測問題已經受到學界和教育主管部門的廣泛重視，也涌現出一些有價值的研究成果和實踐經驗，尤其是重慶市教育委員會出臺《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》為高校教育事業發展規劃的評價與監測問題進行指導。但是，下一步的研究需要在具體的評價與監測指標，評價與監測的方法、原則，評價與監測結果的運用等方面進一步深入。

其一，深入研究和探尋高等教育事業發展規劃評價的理論與現實依據。根據國內外戰略管理、教育管理文獻，梳理和尋求高等教育事業發展規劃評價的理論依據，總結出高等教育事業發展規劃的評價要素;依據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《教育部辦公廳關于做好教育事業發展“十二五”規劃編制工作的通知》(教發廳函［2010］15號)、《重慶市中長期城鄉教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》《重慶市教育事業“十二五”規劃》《重慶市教育委員會關于編制教育事業“十二五”規劃的通知》(渝教計〔2010〕11號)，為高等教育事業發展規劃評價提供政策依據;借鑒國內外典型的發展規劃成功的高校的實際經驗，為高等教育事業發展規劃評價提供現實的參照。

其二，進一步凝練高等教育事業發展規劃評價的要素和內容。在現有文獻成果的基礎上，參考《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》，進一步凝練高等教育事業發展規劃評價的要素和評價主題;運用專家咨詢和專家調查的方法，對我們凝練的高等教育事業發展規劃評價的要素和評價主題進行討論和進一步提煉，以明確高等教育事業發展規劃評價的關鍵要素和主要內容。

其三，構建高等教育事業發展規劃評價指標體系。構建高等教育事業發展規劃評價指標體系。根據國內外戰略管理、教育管理文獻，尤其是充分借鑒《重慶市區縣(自治縣)、市屬高校、委屬中小學教育事業發展“十二五”規劃評議方案》中所建立的一級、二級指標體系，進一步分解和完善具體的評價指標，構建初步的高等教育事業發展規劃評價指標體系;利用高等教育事業發展規劃評價指標體系，對全國部分典型高等學?！笆晃濉币巹澾M行評議，以檢驗高等教育事業發展規劃評價指標體系的科學性，并根據目標高校的實際情況調整和完善高等教育事業發展規劃評價指標體系。

其四，建立高?！笆濉苯逃聵I發展規劃動態監測數據庫，動態監測高?！笆濉苯逃聵I發展規劃情況。在2013—2015年，對相關高校進行跟蹤調查，針對高等教育事業發展規劃評價指標體系的測量指標收集相應的數據，建立高校“十二五”教育事業發展規劃動態監測數據庫;利用上述指標體系和數據庫的數據，對相關高校教育事業發展規劃進行為期3年的動態監測研究，以評價各校在“十二五”期間對教育事業發展“十二五”規劃的執行情況，以及教育事業發展“十二五”規劃對各高校發展的貢獻情況。

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