市民化背景下農民工養老保險制度非均衡分析?

任輝，傅晨

(1.華南農業大學 經濟管理學院,廣東 廣州 510642；2.廣東外語外貿大學金融學院,廣東 廣州510006)

農民工市民化是從根本解決農民工問題的重要途徑，也是經濟社會發展的客觀要求。為此，必須重新審視以往與農民工有關的各項政策制度，推陳出新，以適應和促進農民工市民化的要求。農民工養老保險制度對農民工市民化具有重要影響，但是從目前制度運行的情況來看，農民工參保情況并不理想。農民工參保率低、退保和中斷參保現象普遍、高齡農民工陷入養老困局。養老保險缺失對農民工市民化產生了嚴重影響，削弱了農民工市民化意愿，阻礙了農民工生活方式向市民化轉型，惡化了農民工市民化的環境。

制度經濟學認為，一個理想的制度是制度的供求均衡，當人們對原有制度感到不滿意，想要改變而又尚未改變時，制度就出現了非均衡[1]。制度非均衡主要表現為制度供給不足與制度供給相對過剩。外部影響和內部矛盾會導致制度非均衡的出現，并產生潛在利潤，潛在利潤既是制度創新的動力，也是制度非均衡的原因。農民工養老保險缺失，主要在于市民化背景下農民工養老保險制度供給與需求處于非均衡，農民工養老保險制度供給不足，在外部影響和內部矛盾共同作用下，現行制度下積聚著大量的潛在利潤。

一、農民工養老保險制度供給的特點

2011年7月1日，《中華人民共和國社會保險法》正式實施，農民工參加城鎮職工養老保險成為一項正式制度安排。但是，受歷史因素的制約，農民工養老保險制度呈現出如下特點：

（一）制度碎片化

由于我國城鎮職工養老保險制度的建立是在分稅制改革的過程中完成的，各地經濟差距客觀存在，不同地區在推進養老保險制度改革時，地方政府往往會依據本地經濟發展的特點制定有利于自身發展的養老保險政策，甚至以此來彰顯自身的政績，這樣就會造成不同地區間的政策存在較大差異。即使在《社會保險法》實施后，各地的制度模式趨于向統賬結合模式統一，碎片化現象仍然存在，如各地在繳費比率、繳費基數等方面差異仍然較大。此外，農民工還可以在農村參加城鄉居民養老保險制度，也進一步加深了農民工養老保險制度的碎片化。制度碎片化會造成不同制度間以及同一制度不同地區間的養老保險關系轉移接續困難，導致養老保險權益的損失。

（二）養老保險統籌層次低

統籌層次是養老保險社會化水平的標志。2013年底，在31個省、市、自治區和新疆生產建設兵團中，有28個實現了基金預算管理的省級統籌，但真正意義上全省范圍內統收統支的省級統籌只有6個，其中包括京、津、滬三個直轄市和社保資金主要依靠中央財政轉移支付的西藏、青海[2]。其余的省區仍然停留在市級、縣級統籌，偏低的統籌層次造成社會養老保險的發展進程在全國極不平衡。不僅違背了社會保障的“大數法則”，加重了地方財政負擔，給基金的安全帶來了風險，而且也拉大了各地在繳費和待遇水平上的差距，致使養老保險關系難以轉移接續，阻礙勞動力自由流動。

（三）制度城鄉二元痕跡明顯

雖然法律規定農民工參加城鎮職工養老保險制度，但是，這一制度具有明顯的城鄉二元痕跡。該制度是在城鄉分治情況下專門為城鎮職工設計的，主要考慮的是城鎮職工的相應特征，如在城鎮安居樂業、收入穩定等等，制度的相關內容并不符合農民工的特點，特別在繳費標準、繳費年限以及養老保險關系轉移接續政策上，依然擺脫不了城鄉二元的痕跡，存在對農民工的歧視。

二、市民化背景下農民工的養老保險需求變化

近年來，國家不斷出臺政策，推進農民工市民化的進程，在此背景下，農民工的養老保險訴求發生了重要的變化。

（一）平等參加城鎮職工養老保險的需求增強

隨著農民工市民化進程的推進，農民工有了更強的平等意識。特別是那些基本融入城市的農民工表現尤為強烈，他們市民化意愿和能力都比較強，除了收入需求之外，他們更多地要求獲得尊重、公平對待、平等權益以及實現自我價值等。他們對農村土地的依賴性較小，對在就業地落戶、參加城鎮職工養老保險等社會保障權利有強烈的愿望，希望能夠獲得與城市居民同等的待遇，實現身份統一、權利一致、地位平等，真正成為市民。他們屬于農民工中的“精英”，在農民工中具有示范效應，他們會喚起其他農民工的平等意識，帶動其他農民工積極融入城市生活。此外，新生代農民工正逐步成為農民工的主體，已經占外出農民工的六成以上[3]，他們普遍都受到比傳統農民工更好的教育和職業培訓，大多數基本沒有從事過農業生產，自我意識較強，期盼在城市長期穩定的生活。雖然他們目前市民化能力較弱，但是市民化意愿較強，他們更注重體面勞動和發展機會，渴望穩定、較高水平的收入，雖然對遠期的城鎮養老保險需求意愿表現較弱，但是隨著年齡以及收入的增長，這一意愿將會持續的增強。

（二）對穩定的城市養老預期的需求增強

農民工要成為城市市民，不僅是現期需要融入城市生活，而且未來也需要在城市安度晚年，因此，農民工迫切地需要有一個與城市市民一樣的、穩定的城市養老預期。但是，農民工并不像大部分城鎮職工那樣，從剛剛參加工作時起，就對參加養老保險具有強烈的需求，這實際上縮短了農民工的繳費年限。此外，農民工的就業、收入不太穩定，中斷參保的情況普遍，這些都意味著農民工可累計的繳費年限相對比較短，不可能像城鎮職工那樣有一個穩定的養老保障預期。為此，農民工客觀希望能夠隨時補繳欠繳的保費，只有這樣，他們在城市才能獲得一個穩定的養老預期，在年老時與城市市民享有同等的養老待遇。

（三）養老保險權益平等轉接的需求增強

一方面對跨地區養老保險權益平等轉接的需求增強。由于各地制度內容不一，農民工養老保險呈碎片化特征。但是，農民工流動性強，就業時會跨統籌地區，因此，他們不僅希望能夠順利地轉接不同統籌地區的養老保險關系，而且更希望在養老保險關系轉接過程中的原有的權益能夠得到充分保護。此外，大部分在一、二線城市就業的農民工，受市民化高成本制約，往往會退而求其次，考慮在中小城市或小城鎮完成市民化，從而對跨地區養老保險權益平等對接的需求也會增強。另一方面對城鎮職保與城鄉居保間的養老保險權益平等轉接的需求增強。以農民工現有的身份來看，城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險均可選擇，農民工往往希望根據自己的經濟能力來選擇取舍。一般而言，收入較低時會選擇城鄉居民養老保險，收入高時會選擇城鎮職工養老保險，這兩種制度下的養老保險權益平等對接，能夠讓他們在這兩種制度中進退自如[4]。

（四）土地養老權益與城鎮職工養老保險權益平等對接的需求增強

依據現行農村土地制度規定①《中華人民共和國農村土地承包法》第26條規定：農民在土地承包期內，全家遷入小城鎮落戶的，可以保留土地承包經營權或者依法進行土地承包經營權流轉；全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包地交回發包方；在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。，農民工一旦市民化，就應將承包的土地無償交回給發包方，他們所擁有的土地財產權利即被剝奪，損害了土地對農民工的保障權益，從而使他們難以舍棄土地，割不斷與農村土地的“臍帶”聯系。因此，在市民化背景下，農民工退出土地的前提，就是要充分地滿足他們對土地具有更大的處置權的需求，特別是對土地“退出權”的需求。“退出權”是指農民在退出承包地和宅基地時有權獲得經濟補償[5]。在退出土地時，他們一方面希望自己個人財產得到充分補償，另一方面也希望他們所擁有的土地養老保障權益能夠得到保護，平等轉換。對于附著在土地上的養老保障權益是一種遠期利益，他們更希望能夠與他們所獲得的城市社會養老保險權益平等對接，為他們今后在城市的老年生活獲取更多的保障。

三、市民化背景下農民工養老保險制度供給不足分析

市民化背景下，農民工對養老保險的需求發生了變化，農民工養老保險制度供給與需求不能相互適應，出現制度供求非均衡，具體表現為制度供給不足。

（一）制度繳費門檻高

根據城鎮職工養老保險制度的規定：養老保險基金由（職工按照本人繳費工資的8%繳納）和統籌賬戶基金（單位按照本單位職工工資總額的20%繳納）組成個人賬戶基金。對于無雇工的個體工商戶、非全日制從業人員以及其他靈活就業人員而言，應當按照當地上年度職工月平均工資20%繳納基本養老保險費，其中12%記入統籌賬戶基金，8%記入個人賬戶基金[6]。現行養老保險制度下，農民工與城鎮職工具有相同的繳費標準，但大多數農民工收入較低，參保負擔比較沉重。據估算，2013年廣州市農民工參加養老保險繳費支出就占了工資收入的13%左右[4]。這種沉重的負擔讓他們很難有能力參加城鎮職工養老保險。

（二）累計繳費年限長，補繳困難

根據城鎮職工養老保險制度規定，農民工在達到退休年齡時，按月領取養老金的條件之一是必須累計繳費滿15年，如若不足可繼續繳滿后再按月領取養老金，也可轉入城鄉居民養老保險并按其待遇執行。目前，城鎮職工養老保險制度并未對欠繳保費的補繳做出統一的規定，但大多數地方是向當地戶籍的城鎮人員傾斜。以深圳為例，根據2013年1月1日生效的《深圳經濟特區社會養老保險條例》的規定：深圳社會養老保險補繳對象為深圳戶籍，非深圳戶籍需由單位補繳，補繳金額按補繳時間段底薪標準計算，應繳金額為底薪的18%，同時需繳納日2‰的滯納金。對于用人單位未按照規定為其職工繳納養老保險費的，職工可向市社保機構投訴、舉報，時效為兩年，從應當知道或者應當知道權利被侵害之日起計算[7]。從上述規定來看，外地戶籍的農民工在深圳市實際上是很難補繳欠繳的保費。深圳市只是一個縮影，從全國來看，欠繳保費現象比較普遍，累計15年的最低繳費期限相對太長，如若欠繳的保費不能補繳，退休時又沒有達到繳費年限，農民工對在城市養老就沒有穩定的預期。

（三）養老保險關系不能平等轉接

一是城鎮職工養老保險異地轉接發生權益漏損。在現實中，我國大部分省區仍然停留在市級或縣級統籌上，再加上各地城鎮職工基本養老保險制度內容不統一，如在繳費基數上，存在以當地平均工資、實際工資或最低工資作為標準的多種情況，給養老保險關系異地轉移接續帶來了很多困難。此外，在異地養老保險關系轉接中統籌賬戶基金只轉出60%，實際上是轉出地為了自身的利益，侵吞了農民工的部分養老保險權益。

二是城鎮職工、城鄉居民兩大養老保險制度轉接造成權益漏損。2014年7月1日起實施的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，在銜接設計上存在不少門檻限制，造成了一定的權益漏損。如參保人參加城鎮職工養老保險繳費年限滿15年的，可申請將其城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，只合并兩種制度的個人賬戶，繳費年限不合并計算或折算。這實際上是將城鄉居民養老保險費看成了一筆到期存款，要等到未來十幾年甚至幾十年達到領取待遇年齡時才能領取出來，忽視了年限長短所產生的權益。而參保人參加城鎮職工養老保險不足15年的，可申請將其轉入城鄉居民養老保險，只轉個人賬戶、不轉統籌基金，達到待遇領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發[8]。這實際上也損害了參保人的統籌賬戶的權益。

（四）土地養老保障權益不能平等轉化為城鎮職工養老保險權益

在農村，土地養老保障是對家庭養老保障的一個重要支撐，它不屬于社會保障的范疇。但是，農民工市民化需要農民工“一去不復返”的市民化，拋開濃厚的土地情結，這實際上需要農民工放棄土地財產及其所附屬的權益，包含土地的養老保障權益，這就弱化了農民工的家庭養老保障，但是土地的養老保障權益在農民工市民化的進程中不能白白喪失，既然不能作為家庭養老保障的重要支撐，就應該考慮將這一部分權益平等的對接到城鎮職工養老保險權益中去。但是目前并沒有賦予農民土地退出權，農民工放棄土地時，如何進行補償，尚無有效的機制，土地養老保障權益與城鎮職工養老保險權益無法平等對接，農民工無法放棄土地，這在一定程度上也影響了農民工市民化的進程。

四、市民化背景下農民工養老保險制度的潛在利潤分析

市民化背景下，農民工養老保險制度供給不足，現行制度下存在大量的潛在利潤。潛在利潤既是制度非均衡的原因，又是制度創新的動力。從外部影響來看，隨著農民工市民化的進程不斷推進，農民工養老保險的需求發生了深刻變化，現行制度與制度環境之間出現脫節，從而不斷積聚著大量潛在的外部利潤。從內在矛盾來看，無論是作為制度接受者的農民工、企業，還是作為制度決定者的中央政府和地方政府都有較大程度的不滿意和不滿足，從成本—收益的角度來看，出現了凈收益非最大化的制度非均衡狀態。

（一）市民化背景下農民工養老保險制度的外部利潤分析

一是降低繳費門檻，賦予農民工與城鎮職工平等的養老保險權益，將有利于推進農民工市民化進程。城鎮職工今后依賴于社會養老，這是農民工所向往的養老生活。但是高的繳費門檻將農民工擋在了制度之外，導致他們不能平等地享有城鎮職工的養老保險權益。只有降低繳費門檻，讓農民工普遍參加城鎮職工養老保險，才能賦予他們平等的養老保險權益。從而有利于農民工走向市民化的道路，一去不復返地離開農村、離開土地，真正地融入城市生活，進一步推動市民化的進程。

二是給予合適的補繳保費政策，將會給農民工帶來一個穩定的養老預期。給予合適的補繳保費政策，一方面，可以促使企業主動補繳；另一方面，農民工可以選擇在收入比較穩定的時期或達到退休年齡時補繳欠繳的保費。這樣，他們對15年的最低繳費年限就不會感到過于漫長，對今后在城市養老生活會產生一個穩定的預期。從而打消了一部分農民工“只是來城里臨時工作，今后還要回農村養老”的念頭，增強了農民工參加城鎮職工養老保險以及今后在城市養老的信心。

三是平等轉接異地養老保險權益，將會增強農民工市民化的意愿。將農民工不同統籌地區所產生的養老保險權益平等轉接起來，可以消除地方利益對農民工的制約，增加農民工養老保險基金，有效保護農民工養老保險權益不受損害，提高農民工參加養老保險的積極性，增強農民工市民化的意愿。他們可以充分地選擇最適合自己的城市生活和工作，包括未來的養老，有利于農民工更好地融入城市社會。

四是城鄉居民養老保險權益與城鎮職工養老保險權益平等轉接，將有利于農民工對是否市民化做出選擇。這兩種權益的平等轉化，實際上是給了農民工一個選擇權。如果農民工有能力參加城鎮職工養老保險，只要之前參加的城鄉居民養老保險權益不漏損，他們往往都會選擇參加城鎮職工養老保險，兩種養老保險權益平等對接，會增強農民工參加城鎮職工養老保險的決心，為農民工今后選擇在城市生活、養老奠定了基礎。此外，假若農民工在城市生活壓力比較大，希望今后回到農村養老，這時也可以將自己在城市參加城鎮職工養老保險所獲得的權益平等地轉換為城鄉居民養老保險權益。

五是土地養老保障權益與城鎮職工養老保險權益平等轉接，將有利于農民工去農化。在農民工市民化的進程中，如何將土地上所擁有的各項權益平等對接到城市的相關權益中去，成為農民工的重要訴求之一。以土地的養老保障權益為例，如果農民工在退出土地時能獲得補償，將土地的養老保障權益平等轉換為城鎮職工養老保險權益，這樣將有利于農民工徹底割斷與土地的情結，實現農民工非農化，從而推進市民化進程。

（二）市民化背景下農民工養老保險制度主體的成本—收益分析

一是農民工參加城市職工養老保險的風險成本和機會成本大。農民工在就業地選擇參加養老保險，獲得了與城鎮職工同樣的參保權利。但是在我國的養老保險制度碎片化的格局下，農民工面臨的風險成本和機會成本都比較大。風險成本具體表現為：之前在異地參保的養老保險權益不能百分之百地順利轉接，轉接過程面臨漏損的不確定性；之前在農村參加的城鄉居民養老保險權益未必能夠順利轉接，轉接過程面臨漏損的不確定性。機會成本則是指，土地養老保障權益既有既得權益，又有預期權益，這兩種權益無法轉接到現行的養老保險權益中去。農民工參加城鎮職工養老保險后如果喪失或漏損了這三種權益，對于農民工而言，風險成本和機會成本是相當大的，何況參加城鎮職工養老保險的預期收益并不確定，經過權衡比較之后，農民工選擇現行制度的積極性自然就不會高。

二是企業的生產成本大。按照現行制度規定，統籌賬戶基金由用人單位按照本單位職工工資總額的20%繳納。目前，勞動密集型的中小型企業是吸納農民工的主力，但是這些企業盈利水平較低，養老保險繳費增加了企業生產成本，特別是“五險一金”捆綁式繳費的方式在一些地方比較流行，進一步加劇了企業的負擔。為了減輕成本，一些企業不愿意為農民工繳納保費，“少保”、“漏保”現象非常普遍。

三是中央政府的協調成本大。面對農民工養老保險制度的碎片化格局，中央政府要不斷出臺相關政策，優化制度結構，增大了制度間的協調成本。一方面，制度配套設計成本大。如《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》、《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》，就是完善養老保險關系轉接的補充法規，是額外增加的制度配套成本。另一方面，制度運行成本大。中央政府為了保障制度的正常運行，還要投入大量的人力、物力、財力，建設各種制度運行平臺，幫助不同模式、不同地方的制度順利銜接，這也會大大增加中央政府的制度運行成本。

四是地方政府的管理成本大。農民工流動性強，受制度碎片化、基金統籌層次不一的影響，往往會遇到養老保險關系在異地或城鄉制度間轉移接續，這給地方政府帶來相當大的管理成本，無論是轉出方政府還是轉入方政府都要投入相應的人力、物力以及財力幫助農民工完成養老保險關系的轉移接續。此外，由于部分農民工收入不穩定，繳費時斷時續，導致農民工養老保險繳費管理比較困難，這也增大了地方政府的管理成本。