“駕考合一”制度理性分析及改革構(gòu)想?

于力，孫書潔

(1.新疆警察學(xué)院公安管理系，新疆烏魯木齊830013；2.新疆警察學(xué)院法律系，新疆烏魯木齊830013)

所謂“駕考合一”制度，就是公民初次申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證或增加準(zhǔn)駕車型時(shí)必須參加駕校的統(tǒng)一培訓(xùn)，由駕校出具《駕校培訓(xùn)記錄》后才能到車管部門申請駕駛證，不經(jīng)駕校培訓(xùn)公民個(gè)人無法直接申請駕駛證。“駕考合一”制度因申請方式單一、缺乏人性化、行業(yè)壟斷、部門保護(hù)色彩濃厚而備受詬病，由此所引發(fā)的爭議和訴訟不斷增多[1]。在公眾和學(xué)術(shù)界的呼吁下，“直考駕照”（即公民不參加駕校培訓(xùn)，通過私人教練帶教、自學(xué)等方式直接向車管部門申請駕駛證）已在個(gè)別省市試行。為有序推進(jìn)“駕考合一”制度改革，本文針對“駕考合一”制度缺陷進(jìn)行了分析，并就“駕考合一”制度改革提出了設(shè)想，希望對建立更加完善的、切合我國實(shí)際的駕考制度有所裨益。

一、“駕考合一”制度理性分析

（一）“駕考合一”制度缺乏人性化，難以滿足市場經(jīng)濟(jì)體制下多元利益主體的不同要求

“駕考合一”制度是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，它比較符合當(dāng)時(shí)“大一統(tǒng)”的社會(huì)管理體制，也曾發(fā)揮了積極的作用。隨著我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，原先結(jié)構(gòu)單一的城鄉(xiāng)利益主體呈現(xiàn)出多元化的狀況，高度集權(quán)的“大一統(tǒng)”的社會(huì)管理體制被打破，政府由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，使各利益主體能根據(jù)自己的需要，選擇不同的方式，從事各種社會(huì)活動(dòng)。如公民既可以選擇脫產(chǎn)的方式，也可以選擇自學(xué)、函授、遠(yuǎn)程教育等方式來獲取大學(xué)學(xué)歷。然而，在全社會(huì)已發(fā)生深刻變革的今天，“駕考合一”制度卻一成不變，其機(jī)械、僵化、不切實(shí)際的規(guī)定乃至人性化的缺失早已顯露無遺，而把駕駛證與駕校培訓(xùn)強(qiáng)行捆綁的做法更是違背了民意，必然遭到公眾的討伐[2]。

很多人都有過駕校艱難曲折的學(xué)車經(jīng)歷，先是突擊式的理論學(xué)習(xí)，而后是長達(dá)數(shù)月之久的倒樁移庫、場地和道路駕駛訓(xùn)練。通常一個(gè)學(xué)員在練習(xí)，六七個(gè)學(xué)員在旁觀或隨車等候，風(fēng)吹日曬一整天也“摸”不上幾回車。由于學(xué)員性別、年齡、文化程度、學(xué)習(xí)能力、領(lǐng)悟能力、操作能力有很大的差異，有的學(xué)員練幾次就可以輕松掌握，有的學(xué)員練幾十次還領(lǐng)會(huì)不了，但駕校及教練為考慮機(jī)會(huì)均等和學(xué)員的情緒，仍讓會(huì)與不會(huì)的學(xué)員輪流反復(fù)練習(xí)，既造成了資源的浪費(fèi)，又耽誤了部分學(xué)員的時(shí)間。在駕校不順利的一兩年還拿不上駕照，令許多對駕照夢寐以求的學(xué)員叫苦不迭。這種呆板的“大鍋亂燉”式的駕考培訓(xùn)方式無法根據(jù)學(xué)員的個(gè)體差異和不同要求，靈活便捷地安排培訓(xùn)時(shí)間并因人施教，與當(dāng)今社會(huì)所崇尚的尊重民意，以人為本，服務(wù)至上的理念嚴(yán)重背離。所以，公眾要求變革“駕考合一”制度的呼聲不絕入耳。

（二）“駕考合一”制度既不能從根本上保證駕考培訓(xùn)的質(zhì)量，也為駕考部門權(quán)力尋租、滋生腐敗提供了溫床

從目前駕校培訓(xùn)質(zhì)量和效果看，“駕考合一”制度的設(shè)計(jì)并不科學(xué)和完善。前些年如井噴式出現(xiàn)的“駕考熱”在各地催生出了無數(shù)大大小小、良莠不齊的駕校。其中，有條件齊備、規(guī)模較大、實(shí)力雄厚的正規(guī)駕校，但也不乏條件簡陋，教練員水平低下，需借用場地練車的“野駕校”、“黑駕校”。一部分駕校以其良好的信譽(yù)、規(guī)范的經(jīng)營、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和穩(wěn)定的通過率站穩(wěn)了市場。而有的駕校無視行業(yè)規(guī)范和職業(yè)道德，肆意擾亂市場秩序，搞惡性競爭。有的駕校為降低成本，在一輛教練車上安排十幾甚至二十幾名學(xué)員練車，或根本不按統(tǒng)一的教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)大綱施教，隨意縮減培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)時(shí)間，在學(xué)員尚未真正掌握駕駛技能的情況下，通過長期與駕考部門合作所形成的利益關(guān)系，營私舞弊，使一些不合格的學(xué)員順利拿到了駕照。

“駕考合一”制度造成了駕培市場的壟斷，容易使駕校蛻化為一個(gè)“食利者”，增加了公民學(xué)習(xí)駕駛技術(shù)的成本，還使得行政機(jī)關(guān)容易被駕校所“俘獲”，滋生腐敗[3]。2013年2月，以廣東湛江市交警支隊(duì)車管所所長梁志雄為首的駕考腐敗窩案被揭露，有40余名考官卷入其中，涉案金額高達(dá)2 100多萬元。據(jù)當(dāng)?shù)丶o(jì)檢部門調(diào)查，該市的車管所與駕校沆瀣一氣，逐漸形成了一條“腐敗食物鏈”[4]。湛江車管所腐敗案不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家機(jī)關(guān)及其公職人員的形象，而且許多不合格的司機(jī)、潛在的“馬路殺手”因此被放行，直接危害公共秩序和公民的生命財(cái)產(chǎn)安全。如此驚人的腐敗行為再度讓公眾失去了對駕考行業(yè)的信任，也使“駕考合一”制度改革到了無可回避的境地。

（三）“駕考合一”制度導(dǎo)致駕校壟斷經(jīng)營，費(fèi)用高居不下

由于駕校被主管部門賦予專司駕考培訓(xùn)的職能，形成了其獨(dú)占駕考培訓(xùn)市場的特殊地位。駕校的壟斷經(jīng)營及駕校間無序競爭不可避免導(dǎo)致駕校在收費(fèi)上的不透明、不合理，甚至高收費(fèi)、濫收費(fèi)。2013年1月1日，被公眾稱為“史上最嚴(yán)交規(guī)”的公安部123號令正式實(shí)施，對駕考方式及內(nèi)容作了一些調(diào)整，增大了駕考的難度，使駕考一次通過率降低。由此，各地駕校也借機(jī)串通漲價(jià)，使原本高居不下的培訓(xùn)費(fèi)又進(jìn)一步上漲。盡管政府主管部門明令禁止駕校哄抬價(jià)格，隨意漲價(jià)，但仍有部分駕校置若罔聞，擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)[5]。駕校這種“漲價(jià)和你沒商量”的霸王式做法，也使公眾對駕校一家獨(dú)大，壟斷經(jīng)營具有公共屬性的駕考培訓(xùn)行業(yè)的不滿情緒與日俱增。

（四）“駕考合一”制度存在法律依據(jù)不足的硬傷，備受社會(huì)各方的抨擊

“駕考合一”制度要求公民初次申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證或增加準(zhǔn)駕車型時(shí)必須持駕校出具的《駕校培訓(xùn)記錄》，才能到車管部門申請駕考。而《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡稱《實(shí)施條例》）只對公民申請駕駛證身體和年齡兩個(gè)條件作了規(guī)定，沒有規(guī)定申請駕駛證必須經(jīng)過駕校培訓(xùn)。公安部《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（123號令）對駕駛證的申請、考試和發(fā)證做了更加具體、細(xì)致的解釋，也沒有申請駕駛證必須提交《駕校培訓(xùn)紀(jì)錄》的規(guī)定。因此，目前各省市公安廳（局）、交通廳（局）要求申請駕駛證必須提交《駕校培訓(xùn)紀(jì)錄》的規(guī)定于法無據(jù)。從法律效力上看，各省市公安廳（局）、交通廳（局）的規(guī)定僅屬于一般規(guī)范性文件，是從屬于國家法律、國務(wù)院行政法規(guī)、國務(wù)院主管部門規(guī)章的下位法，不能與上位法相抵觸，只能嚴(yán)格依照《道路交通安全法》、《實(shí)施條例》和公安部123號令實(shí)施，無權(quán)增設(shè)“申請人必須提交《駕校培訓(xùn)紀(jì)錄》”的規(guī)定，據(jù)此可以認(rèn)定該行為無效。2008年12月，湖南湘潭大學(xué)15名師生聯(lián)名向湖南省法制辦提交了《規(guī)范性文件審查申請書》，請求撤銷湖南省公安廳、交通廳聯(lián)合下發(fā)的《湖南省機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)伺嘤?xùn)考試管理暫行規(guī)定》中設(shè)立的公民必須通過駕校申領(lǐng)駕駛證的許可條件，允許公民“直考駕照”。該申請得到了湖南省法制辦和國務(wù)院法制辦的支持，最終促使“駕考合一”制度在湖南省的改革。

二、“駕考合一”的制度改革構(gòu)想

從湖南省率先開啟“駕考合一”制度改革破冰之旅至今，安徽、遼寧、廣州、鄭州等省市陸續(xù)試水，有條件地推行“直考駕照”，其它省市或舉棋不定或徘徊觀望。其主要原因是擔(dān)心放開“直考駕照”后“馬路殺手”增多，導(dǎo)致嚴(yán)峻的交通安全形勢進(jìn)一步惡化。對于“直考駕照”威脅交通安全而不能放開的說法，筆者認(rèn)為過于牽強(qiáng)。試想，在過去沒有駕校時(shí)，都是通過師傅帶徒弟的方法掌握了過硬的駕駛技能，并不比過分追求通過率而忽視實(shí)際駕駛技能的駕校培訓(xùn)方式遜色。所以，以維護(hù)交通安全為名而變相剝奪公民自由選擇權(quán)的杞人憂天式的做法并不可取，無益于新事物的成長和進(jìn)步。筆者建議，“駕考合一”制度改革應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）“駕考合一”制度的改革首先以整頓駕考培訓(xùn)市場秩序?yàn)橥黄瓶冢拍茏尅爸笨捡{照”真正落地

“駕考合一”制度改革不等于廢除駕校，在允許公民“直考駕照”后，駕校仍然是公民申請駕駛證的一個(gè)途徑。駕校在駕考培訓(xùn)市場的主力軍作用在短時(shí)期內(nèi)是無法替代的，其優(yōu)勢在于有一套成熟的培訓(xùn)模式，有經(jīng)驗(yàn)豐富的教練和專業(yè)的教練車以及符合要求的訓(xùn)練用地，而這些憑借個(gè)人是無法全部做到的。但目前駕校多如牛毛，亂象叢生。一旦允許“直考駕照”后，可能會(huì)加劇駕考培訓(xùn)市場的混亂局面，使“駕考合一”制度改革陷入進(jìn)退維谷的境地。為此，政府應(yīng)對駕校重新洗牌，既要從嚴(yán)控制駕校的數(shù)量，又要著力提升駕校的辦學(xué)水平。本著寧缺毋濫的原則，嚴(yán)格按照《機(jī)動(dòng)車駕駛員培訓(xùn)管理規(guī)定》的條件和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩查，對達(dá)不到條件的駕校予以摘牌[6]。

政府要加強(qiáng)對駕考培訓(xùn)市場的監(jiān)管，建立行之有效的監(jiān)督制度，并保證投訴渠道的暢通，堅(jiān)決遏制駕校各種不規(guī)范經(jīng)營活動(dòng)。筆者建議，政府主管部門應(yīng)建立駕校不良信譽(yù)記錄與公示制度，并制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，如駕校違規(guī)經(jīng)營要納入不良信譽(yù)記錄并及時(shí)向社會(huì)公示，有多次不良信譽(yù)記錄者要被剔除駕考培訓(xùn)行業(yè)。同時(shí)，政府應(yīng)鼓勵(lì)駕校在挖潛改造，精打細(xì)算，提高效率上拓展空間。駕校也應(yīng)當(dāng)給自己合理定位，創(chuàng)新經(jīng)營方式，以優(yōu)質(zhì)的培訓(xùn)和多元化的服務(wù)吸引公眾。可以肯定，“駕考合一”制度改革后，駕校憑信譽(yù)和質(zhì)量取勝，依然可以立足[7]。

政府主管部門要厘清工作職責(zé)，不得借助行政審批參與或變相參與駕校的經(jīng)營活動(dòng)，徹底撇清與駕校在既得利益上的曖昧關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察部門、司法機(jī)關(guān)應(yīng)加大懲治駕考腐敗行為的力度，嚴(yán)肅查處駕考工作人員吃拿卡要等違法亂紀(jì)行為。根據(jù)以往教訓(xùn)，駕考部門是誘發(fā)腐敗的“高發(fā)區(qū)”、“重災(zāi)區(qū)”，紀(jì)檢監(jiān)察部門可考慮在駕考部門派駐紀(jì)檢監(jiān)察特派員或行風(fēng)監(jiān)督員，公布舉報(bào)電話、設(shè)立舉報(bào)箱，進(jìn)行跟蹤督導(dǎo)和實(shí)時(shí)監(jiān)控，預(yù)警糾錯(cuò)，受理查處駕考腐敗案件，及時(shí)清除駕考隊(duì)伍中的害群之馬。駕考部門要建立加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理，預(yù)防腐敗的長效機(jī)制，廣泛推行輪崗交流制度，提升服務(wù)水平，提高工作效率，改進(jìn)工作作風(fēng)，重塑駕考部門的公廉形象。

（二）“駕考合一”制度改革必須保證制度跟進(jìn)

2013年4月，公安部交管局在回答網(wǎng)民提出的“公民是否可以直考駕照”問題時(shí)，明確表示“我國法律沒有規(guī)定申請駕駛證必須經(jīng)過駕校培訓(xùn)”。這意味著沿襲甚久堅(jiān)如磐石的“駕考合一”制度終于有所松動(dòng)，公民“直考駕照”有望成為現(xiàn)實(shí)，這是歷史的一大進(jìn)步，著實(shí)讓人振奮。然而，仔細(xì)回味后才發(fā)現(xiàn)，“直考駕照”遠(yuǎn)非想象的那樣簡單。公安部交管局雖認(rèn)可“直考駕照”，但又強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)駕駛必須嚴(yán)格遵守現(xiàn)行的法律、法規(guī)，這如同開啟了“直考駕照”的門戶又陷入了無路可走的困境。《實(shí)施條例》第20條第二款的規(guī)定：“在道路上學(xué)習(xí)駕駛，應(yīng)當(dāng)按照公安機(jī)關(guān)交通管理部門指定的路線、時(shí)間進(jìn)行。在道路上學(xué)習(xí)機(jī)動(dòng)車駕駛技能應(yīng)當(dāng)使用教練車，在教練員隨車指導(dǎo)下進(jìn)行，與教學(xué)無關(guān)的人員不得乘坐教練車”。由此看出，公民“直考駕照”受教練員、教練車和教學(xué)場地三大條件的制約，而這些資源目前幾乎全被駕校所壟斷，公民在沒有其它途徑可以選擇的情況下，最后不得不仍回到駕校[8]。所以，如果僅僅是公安部交管局原則上的表態(tài)，而沒有相應(yīng)的法律制度作保障，“駕考合一”制度改革就成為一句空談，“直考駕照”也只能是“一場游戲一場夢”[9]。

要讓“直考駕照”成為現(xiàn)實(shí)，必須對相關(guān)的法律、法規(guī)進(jìn)行修訂。因“直考駕照”涉及到教學(xué)場地、教練車、教練員的來源、管理以及交通安全隱患、交通事故責(zé)任、保險(xiǎn)理賠等諸多問題，不可能一蹴而就。必須由國家立法機(jī)關(guān)組織相關(guān)部門專家、學(xué)者、各方代表進(jìn)行深入細(xì)致地研討和論證，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國個(gè)別省市推行“直考駕照”的實(shí)情進(jìn)行綜合決策，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)審慎地對現(xiàn)行法律、法規(guī)進(jìn)行修改。取消相關(guān)法律、法規(guī)中各種有礙“直考駕照”的限制性規(guī)定，增加相應(yīng)的法律條款，同時(shí)，還應(yīng)出臺(tái)各種配套措施，以填補(bǔ)“直考駕照”的法律空白，使其有法可依[10]。

（三）由政府和社會(huì)提供必要的支持，以保證“直考駕照”的全面推進(jìn)

“直考駕照”除了有相應(yīng)的法律、法規(guī)作保障外，政府和社會(huì)還須以實(shí)際行動(dòng)構(gòu)建平臺(tái)，鼎力相助，才能保證“直考駕照”的全面推進(jìn)。目前，教學(xué)場地、教練車和教練員缺乏是制約公民“直考駕照”的最大障礙，筆者建議通過如下途徑解決：

一是由政府投資興建相當(dāng)數(shù)量的公益性駕駛訓(xùn)練場，并提供專門的教練車輛，進(jìn)行統(tǒng)一管理，實(shí)行低廉收費(fèi)，可以幫助大多數(shù)公民實(shí)現(xiàn)“直考駕照”的愿望。

二是鼓勵(lì)國有企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體利用閑置土地投資興建營利性駕駛訓(xùn)練場，提供教練車輛，對外租賃或自主經(jīng)營，價(jià)格可適當(dāng)高于公益性駕駛訓(xùn)練場。既可以調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，又可以彌補(bǔ)公益性駕駛訓(xùn)練場的不足。

考慮到駕駛培訓(xùn)的特殊性和安全性，駕駛訓(xùn)練場修建必須按照國家頒布的《機(jī)動(dòng)車教練場技術(shù)要求》（JT/T434）相關(guān)條款的規(guī)定執(zhí)行，在場地規(guī)模、訓(xùn)練道路、場地設(shè)施、停車場建設(shè)等各方面均應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)。教練車技術(shù)狀況應(yīng)符合《機(jī)動(dòng)車運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB 7258—2004）的要求和《營運(yùn)車輛技術(shù)等級劃分和評定要求》（JT/T198—2004）所規(guī)定的二級車以上技術(shù)條件，并裝有副后視鏡、副制動(dòng)踏板、滅火器及其它安全防護(hù)裝置。為確保交通安全，還必須建立包括車輛建檔、日常檢查、維修保養(yǎng)、定期審驗(yàn)等系統(tǒng)完善的教練車管理制度。

三是允許有教練員資質(zhì)的個(gè)體教練應(yīng)聘到公益性訓(xùn)練場或營利性訓(xùn)練場從事駕駛技能的培訓(xùn)；允許公民個(gè)人聘請私人教練帶教（類似于家教）。教練員必須按照《道路運(yùn)輸從業(yè)人員管理規(guī)定》取得相應(yīng)的機(jī)動(dòng)車駕駛證，符合安全駕駛經(jīng)歷和相應(yīng)車型駕駛經(jīng)歷的要求。私人教練在帶教學(xué)員之前必須與學(xué)員簽訂培訓(xùn)協(xié)議，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)以及發(fā)生交通事故后的責(zé)任承擔(dān)及賠償?shù)仁乱恕Ｋ饺私叹殞儆谝粚σ坏慕虒W(xué)，能按照學(xué)員個(gè)性化要求靈活便捷地施教，學(xué)費(fèi)可按小時(shí)計(jì)收，極大地提高學(xué)習(xí)效率，也使接受能力強(qiáng)的學(xué)員時(shí)間和費(fèi)用大大節(jié)省，更加符合公平與效率的原則。

三、結(jié)語

“駕考合一”制度改革何時(shí)波及全國尚不得而知，但這是大勢所趨，民心所向。我們堅(jiān)信隨著政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變和依法行政意識(shí)的增強(qiáng)，在社會(huì)和公眾的積極支持呼吁下，駕駛證申請方式必將走向人性化和多元化。