頁巖氣開發中的水資源法律與政策研究

韓興旺，肖國興

(華東政法大學 經濟法學院，上海，200042)

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頁巖氣開發中的水資源法律與政策研究

韓興旺，肖國興

(華東政法大學 經濟法學院，上海，200042)

指出能源行業對水資源約束的脆弱性廣泛存在，水資源越來越成為評估能源項目可行性的重要乃至決定性指標，頁巖氣開發對水資源的消耗和污染程度已經成為可能中止頁巖氣革命的因素；基于能-水關聯規律，提出中國應當采取能源與水資源法律與政策一體化戰略，注重技術與法律政策的契合，建構可交易水權市場，發展水處理產業，建立統一獨立的行業監管機構和開展戰略環境影響評價，從而實現頁巖氣開發和水資源的共同可持續發展。

頁巖氣；能-水關聯；可交易水權；社會可持續發展；法律與政策

在能源饑渴的背景下，能源生產的水資源需求將以兩倍于能源需求的速度增長，使水資源成為評估能源項目可行性的重要乃至決定性指標[1]29。同時，“非常規天然氣生產的環境壓力在不同國家依然存在。如果處理不好，可能中止非常規天然氣革命”[2]5。如何處理好頁巖氣開發中的水資源管理和保護問題成為關注的焦點，本文探討其中的水資源法律與政策問題。

一、頁巖氣開發與水資源保護的沖突

(一)頁巖氣革命

雖然全球第一口商業性頁巖氣井早在1821年就于美國誕生，但由于關鍵技術沒有突破，開采成本居高不下，頁巖氣的大規模開采一直無法實現。21世紀后，由于國際石油價格大漲，各國日益注目非常規油氣資源。因水平鉆井和水力壓裂技術的成熟及推廣，帶來美國頁巖氣產量的井噴，并使其于2009年超越俄羅斯成為世界第一天然氣產量大國[3]91。美國引領的以頁巖氣為代表的非常規油氣能源開發革命正在改變著全球能源格局。

國際能源機構認為天然氣“黃金時代”的來臨仰仗頁巖氣的成功開發[4]9。我國頁巖氣儲量非常豐富，《頁巖氣發展規劃(2011-2015年)》指出：“我國頁巖氣可采資源量為25.2萬億m3，超過常規天然氣資源。”我國于2009年啟動重慶彭水縣彭頁1井，成為繼美加之后實現頁巖氣開發突破的第三個國家。2011年12月，國務院批準頁巖氣列為我國第172個獨立礦種。《頁巖氣發展規劃(2011-2015年)》規劃 2015年頁巖氣產量65億m3，2020年達600-800億m3。

(二)水資源發展的瓶頸

在全球頁巖氣開發如火如荼時，為了保護生態環境，法國憲法委員會2013年10月11日核準了關于禁止使用水力壓裂技術勘探和開采頁巖氣的法律[5]。由于法國和波蘭是歐洲頁巖氣儲量最高的國家，法國的禁令讓人們重新審視一直被視為清潔能源代表的頁巖氣開發所引起的水資源消耗和水污染等環境污染問題。

1.水消耗。水平井和水力壓裂技術是頁巖氣開采的核心技術。水平井比垂直井產量高，但耗水量巨大，每口井需水7 560-18 900 m3，相當于常規水力壓裂井的60-100倍。根據美國環保署公布的數據，為了開采頁巖油氣，美國每年消耗2.65-5.29億m3的水[6]。水力壓裂用水已經占到德克薩斯州一些縣用水總量的50%[7]。我國頁巖氣資源主要儲藏在四川盆地及其周緣、鄂爾多斯盆地、西北地區主要盆地。

2.水污染。水力壓裂技術要求在水平井基礎上橫向鉆出通道，然后通過打眼的方式穿透巖石，形成孔縫，但這些孔縫沒法讓頁巖氣排出；而且需要注入多種化學添加劑。使用水力壓裂法開采頁巖氣的過程中，注入水力壓裂液并且釋放壓力后，10%-70%的原注液體量(1 600-9 600m3)會返回地表，同時在返排液中還伴有高礦化度地層水。每生產百萬立方米的頁巖氣會伴隨30-130m3的生產廢水[8]。一口頁巖氣井的生命周期可達40年，可能生產含有各種化學成分的廢水數千立方米，很容易污染地下水。

3.我國氣水矛盾更為突出。我國人均水資源占有量僅為2 240m3，不足世界人均水平的1/4，而我國頁巖氣儲量豐富的地區大多數屬于水資源不足地區。我國頁巖氣勘探工作現階段主要集中在四川盆地及其周緣，而該地區生活和工業用水量很大。如果我們像美國那樣打下幾萬口井，可以想象水資源的緊張程度；更為可怕的是代表美國頁巖氣高水平開發技術的馬塞勒斯(Marcellus)頁巖氣井廢水溢出和泄漏比例高達62.65%。如果地下水遭到污染，對環境的不利影響是不可估量的。水資源和頁巖氣開發的矛盾是我國頁巖氣開發中亟待解決的問題。

二、對國外現有法律與政策的評析

針對頁巖氣開發過程中的水消耗和水污染問題，不同國家的態度不一。國際社會主要有三種態度：美國和加拿大以支持為主，德國和英國處于觀望態勢，法國、保加利亞等國則是堅決禁止。本文認為，結合我國實際，美國的能源優先戰略以及國際能源機構的優化監管建議對我國具有重要的借鑒意義。

(一)美國：能源優先戰略

美國的政策分兩個階段。在2010年以前，在能源獨立戰略下無條件支持。2010年以后，迫于環保的壓力，有所改變，但整體處于支持態度。

美國頁巖氣革命的成功受益于該國的能源獨立戰略。在《能源獨立計劃》和《能源獨立法》的推動下，美國從20世紀80年代開始，實施了一系列鼓勵替代能源發展的稅收激勵或補貼政策。這些政策法規主要包括1980年的《能源意外利潤法》、1990年的《稅收分配綜合協調法》、1992年的《能源稅收法》，及2005年的《能源政策法》[9]。

美國1997年修訂《安全飲用水法》，限制向地下飲用水源中注入廢棄物，禁止油氣運營商在水源附近進行水力壓裂作業。但是，2005年《能源政策法》卻將水力壓裂從《安全飲用水法》中免除，解除了環境保護署對這一過程的監管權，從而讓水力壓裂技術很快應用起來。

隨著頁巖氣大規模開采引發的水污染問題日漸突出，美國聯邦和州政府迫于民眾壓力，逐步加強了對頁巖氣的監管和企業的環保責任。2010年，紐約州頒布了針對頁巖氣開發的臨時禁令，組織了以環境保護署為首的環境調研組織；次年9月，在征求民意和科學驗證的基礎上，該州又重新公布了頁巖氣的開發規則。懷俄明州、科羅拉多州、路易斯安那州、阿肯色州、賓夕法尼亞州、蒙大拿州、北達科他州等州也頒布了關于頁巖氣開發的新法規[10]。

(二)國際能源署：優化監管

全球諸多非常規油氣開發項目由于環保壓力被質疑、耽擱或取消，給頁巖氣發展蒙上了陰影。2012年，國際能源機構發布《世界能源展望特別報告：天然氣黃金時代的黃金規則》，強調了7條黃金規則。具體包括：測量、披露和參與；關注鉆井的區位；隔離氣井和防范泄漏；明確水處理責任；消除泄漏、減少放空和其他排放；著眼大局、綜合考慮和規劃以及確保高度一致的環境保護工作。其中專門明確了水處理責任，要求通過提高運營效率減少飲用水的使用量，盡一切可能提高水的循環利用，以減少對當地水資源的負面影響。要求安全的存儲和處理已采的水和廢水。盡量減少化學添加劑的使用量，開發和利用對環境更加友好的解決方案[4]。

三、我國能源政策抉擇及現有法律與政策的評析

(一)頁巖氣——未來能源的重要選擇

我國不能像法國那樣，為防治水污染而禁止開采頁巖氣。因為頁巖氣代表了能源低碳、清潔發展的趨勢，是未來一段時間內能源的重要選擇之一。我國是全球第一能源消費大國，能源依存度高，無法拒絕頁巖氣的吸引力。國際能源機構根據世界新增能源需求結構分析，預計2010-2035年期間新增煤炭需求的幾乎100%來自中國和印度，95%以上的新增石油需求來自中國和印度；相應地，近80%的新增二氧化碳也來自中國和印度。我國計劃十二五期間單位國內生產總值能源消耗降低16%；單位國內生產總值二氧化碳排放降低17%。面對日益增加的能源需求和減排義務，我們需要順應世界能源革命的潮流；天然氣作為化石能源到非化石能源的過渡能源，是未來的選擇。正如國際能源機構2012年《世界能源展望》中所描述的那樣，天然氣是所有情景中全球需求均趨于增長的化石能源。積極的政策支持和調控改革將推動中國天然氣消費量將從2011 年的約1 300億m3增加到2035年的5 450億m3[1]130。因此，我們應該支持頁巖氣的發展，但是不能像美國那樣走“先污染后治理”的道路；我們需要考慮水污染等各種環保問題，綜合決策。能源和水資源之間存在著能-水關聯規律，對兩個領域的法律與政策制定都具有影響[11]。因此，我們不僅需要推廣更好的技術，更需要通過法律制度的安排，重構能源資源產權，建立市場交易機制來實施一體化的能源和水資源政策，從而實現能源、經濟、社會的可持續發展。

(二)對我國現有法律與政策的評析

我國能源法律制度基本結構尚不完整，石油天然氣法尚未出臺，統領性的《能源法》也遙遙無期，更別說2011年才列入新礦種的頁巖氣。關于頁巖氣開發利用的立法基本上是空白。現階段主要是把頁巖氣作為獨立礦種適用礦產資源法律法規，如《礦產資源法》、《礦產資源法實施細則》、《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》、《探礦權、采礦權轉讓管理辦法》、《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等。目前我國頁巖氣技術可開采資源量為25萬億m3，其中，約20萬億m3位于與中石油、中石化、中海油、延長石油4家油氣企業油氣礦業權區重疊的區域，比例高達80%[12]，導致采礦權、探礦權等礦權沖突的問題屢有發生。關于頁巖氣沒有單獨的法律法規，規范性文件的代表是2012年《國土資源部關于加強頁巖氣資源勘查開采和監督管理有關工作的通知》。通知第9條規定：“國土資源部統籌協調頁巖氣與石油、天然氣、煤層氣以及其他礦產資源的礦業權布局。有關省級國土資源主管部門依據相關規劃和國土資源部的工作要求，負責具體協調頁巖氣與固體礦產的勘查、開采時空關系，并對協議執行情況進行監督檢查”。當前處理頁巖氣礦權與常規油氣礦權沖突問題的方法是行政協調，缺乏剛性標準，存在著巨大的尋租和自由裁量空間，對本來弱小的頁巖氣產業起不到保護作用，反而適得其反。礦權界定不清晰，銀行不能抵押貸款，頁巖氣企業就得不到資金支持。這也是我國開展兩輪頁巖氣探礦權招標后，遲遲不進行第三輪招標的原因，因為法律政策的缺失，幾乎澆滅了企業對頁巖氣的熱情。

在涉水法律與政策方面，關于頁巖氣開發用水的法律依據是2002年中國《水法》及其配套法規、規章和規范性文件。該法第48 條規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權。”關于頁巖氣開發引起的水污染問題的主要法律依據是《水污染防治法》及其配套法規、規章和規范性文件。該法第38條規定：“興建地下工程設施或者進行地下勘探、采礦等活動，應當采取防護性措施，防止地下水污染。”這些規定可以直接適用于頁巖氣開發過程中可能產生的水資源環境污染問題。還有一些部門規范性文件，如環保部《石油天然氣開采業污染防治技術政策》和《環境影響評價技術導則：陸地石油天然氣開發建設項目》。但這兩份規范性文件并沒有針對頁巖氣的實質操作內容；而國家能源局發布的《頁巖氣發展規劃(2011-2015年)》中對水資源保護的規定太過抽象，也不具有可操作性。雖然《水法》、《水污染防治法》等涉水法律法規都有一些規定，卻都沒有規定詳細的罰則，缺乏操作性。2014年，《環境保護法(修訂)》在這一方面更為原則和抽象。另外，我國公益訴訟制度很不健全，水污染侵權案件取證難、成本高、專業性強，公民無法得到有效救濟。例如，松花江流域污染和太湖流域污染的事件，公民受的損失卻是政府來買單。我們認為，政府不應該是濫用納稅人血汗的買單者，而是應該履行監管職能。因為能源是政府必須監管的領域[13]。在法治國家，有效監管的前提是完善的法律與政策。

四、對我國完善頁巖氣開發與水資源保護一體化法律政策的建議

在對待頁巖氣開發中的水資源消耗和水污染問題方面，我國既不能像法國一樣禁止采用水力壓裂法開采頁巖氣，也不能像美國那樣采用能源優先戰略、豁免對水資源的保護來優先發展頁巖氣，而是應該基于能-水關聯規律，采用能源和水資源法律與政策一體化戰略，把重心放在能源和水資源兩者的產權界定上，通過可交易水權的界定，發展排污權交易，做好備案工作，明確責任主體，在可持續發展理念的統領下，做好能源開發過程中的水資源管理和保護工作，從而實現能源、經濟、社會的可持續發展。

(一)建構可交易水權市場，解決水資源配置問題

能源領域的市場化改革首先應該來自于能源及相關自然資源的市場化改革，而后者則發源于能源資源產權。水具有私人物品和公共物品的雙重屬性[14]。我國應該根據水的不同用途來區分界定不同的權利。用于實現水人權的用水(主要是生活用水)必須予以保障[15]，整體上實行國家價格控制；而對于工業用水，應該建立反映市場稀缺程度的價格體系和交易機制。我國《物權法》規定取水權是用益物權。既然是用益物權，那就是承認了取水權具有私法權利的特征，就存在了可交易的基礎。我國《能源法》草案規定能源礦藏和水能資源屬于國家所有。由水資源國家所有到水能資源國家所有，為國家所有權在更大范圍的實現，為能源資源他物權和其他產權的設計與安排，以及能源資源的市場化，也為在法律糾紛處理中維護國家資源權益奠定了制度基礎[16]。

頁巖氣儲量豐富的地區基本上屬于水資源不足的地方，盡管這并不是頁巖氣獨有的問題，幾乎所有能源都有這個問題。我國可以借鑒美國的水權制度，通過法律創設可交易的水權市場；建議通過核定指標的方法進行，對公民和企業分別核定不同的用水指標，超過部分征收較高的水資源費。我國也有學者2013年在國際權威期刊撰寫建議，“在干旱或半干旱地區，政府應該考慮對頁巖氣開發項目配置適當水量，但前提是確保居民生活和生態環境用水需求。如果沒有可用的水進行配置，有關項目應該通過水權交易獲得所需要的用水”[17]。筆者的設想是：將水權分配到市場上每個主體手里，在額度內可自由交易；頁巖氣企業或能源、化工企業可以在交易市場購買。這跟排污權交易有點類似，不但可以讓水的價格反映市場稀缺程度，更主要是盤活自然資本，創造更高的效率市場，更加保護水資源。

(二)發展水處理產業，解決水污染問題

據美國環保署統計，在每年消耗的2.65-5.29億m3用于開采頁巖油氣的水量中，約有20%的水重回地面。富含各種化學物品的廢水一旦泄露，對環境是一種災難。可見，頁巖氣產業當前面臨的水資源問題主要在回流廢水的處理上。因此，對頁巖氣企業應當加強監管，監控每一口油井。本文重點討論通過培育市場交易機制來解決問題。市場經濟的偉大在于資源的優化配置，哪里有需求，哪里就有市場。在油氣企業頭疼廢水污染問題的同時，一個幾十億美元的水處理市場在美國業已形成。例如，2008-2011年期間，德克薩斯州的水力壓裂用水總量增長了125%，其中20%就是壓裂后再利用的水，而且這種增加循環利用水的趨勢正在繼續[18]。我國需要像促進節能服務市場的發展一樣，促進服務于頁巖氣開發產業的廢水處理服務市場的發展。

(三)建立統一獨立的行業監管機構

我國能源監管的現狀是多頭監管問題突出。國外的能源監管模式多樣；如日本的集中監管，美國獨立的聯邦能源監管委員會，法國的行政管理部門和公務法人相結合模式。監管模式沒有優劣之分，只有合適不合適。每個國家都有自己的歷史底蘊、文化傳統以及獨特國情。我國能源管理體制是從計劃經濟體制轉軌而來，政企不分、行業監管和行政監管不分的問題非常突出。中石化、中石油為正部級企業，與國家部委平級；國家能源局為副部級，令監管的效果大打折扣。對頁巖氣而言，更是如此；因為我國可開采頁巖氣儲量的80%位于中石化、中石油、中海油和延長石油這4家油氣企業的常規油氣礦區。在常規油氣資源價格高企的今天，“三桶半油”根本沒有動力去開采頁巖氣。這與美國頁巖氣的開發主體(幾千家中小企業)的情況相反。因為油氣價格越高，幾千家中小企業開發頁巖氣的動力就越足。現階段成立大部制的條件還不成熟，需要分步分批走。筆者認為，第一步建立天然氣行業監管委員會，行使行業監管職能，全面處理天然氣和頁巖氣的問題。第二步界定頁巖氣礦權，明確水污染防治和水資源保護的主體，“誰開發、誰受益、誰污染、誰承擔”，完善相關法律法規，對水污染事件給予重罰。十八屆四中全會明確提出由人民檢察院來提起公益訴訟。這對環境污染案件來說，徹底解決了責任主體和訴訟主體“兩頭難”的問題。剩下的則應該交給市場。第三步則是終極目標，整合各部能源管理職能，成立能源部，明確監管責任主體。

(四)開展戰略環境影響評價

根據《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的規定，環境影響評價包括規劃評價和建設項目評價。近幾年來，我國更加重視戰略環境影響評價的引入與借鑒。例如，國家能源局2013年10月22日《頁巖氣產業政策》第29條規定：“國家對頁巖氣勘探開發利用開展戰略環境影響評價或規劃影響評價，從資源環境效率、生態環境承載力及環境風險水平等多方面，優化頁巖氣勘探開發的時空布局。禁止在自然保護區、風景名勝區、飲用水源保護區和地質災害危險區等禁采區內開采頁巖氣”。可是，這個以公告方式發布的產業政策，不具有法律強制力。因此，我國應該將戰略環評對象的范圍擴展至包括政策層面。首先，對在不同頁巖氣區塊是否要開發頁巖氣、是否會造成重大環境影響的政府政策和地方決策(包括法規、規章及其解釋)納入環境影響評價范圍。其次，對頁巖氣開發規劃進行環境影響評價。再次，對頁巖氣開發的具體計劃納入環境影響評價對象之列。然次，對具體的頁巖氣開發工程建設項目進行環評[19]。最后，將戰略環境影響評價上升到法律至少是行政法規層面，從而更有效地防治水污染。

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(責任編輯：馮 蓉)

Research on Water Resources Law and Policy in Shale Gas Development

HAN Xingwang, XIAO Guoxing

( School of Economics Law, East China University of Political Science and Law, ShangHai 200042, China)

The vulnerability of energy sector about water constraints exists widely, and water is increasingly becoming an important criterion to assess the feasibility of energy projects. The extent of shale gas water consumption and pollution has become a key factor that may suspend "shale gas revolution". Based on natural rules of Energy-Water Nexus, this paper suggests that China should adopt energy and water law and policy integration strategy, meanwhile, focus on the combination of technology and legal policies, the construction of a tradable water rights market, the development of water treatment industry and the establishment of a unified and independent industry regulator and implement strategic environmental impact assessment as well, so as to achieve collective sustainable development of shale gas and water resources.

Shale Gas; Energy-Water Nexus; tradable water rights; sustainable development of society; law and policy

10.15896/j.xjtuskxb.201504019

2015-02-28

國家社會科學基金重點項目(13AFX025)

韓興旺(1983- )，男，華東政法大學經濟法律研究院博士研究生;肖國興(1957- )，男，華東政法大學經濟法學院教授，博士生導師。

DF46

A

1008-245X(2015)04-0120-05