土地非農化過程中的公私伙伴關系

摘 要： 當前內地政府主導的土地非農化過程中，存在著不少問題，而政府通過角色轉變，與私營部門建立公私伙伴關系的共同參與，或許可以成為解決這些問題的制度選擇。這方面的案例有，20世紀60年代到80年代澳葡政府和澳門旅游娛樂公司建立伙伴關系，順利完成澳門新口岸土地的非農化任務。研究結果表明：政府創造的制度空間和私營部門的利益訴求成為公私伙伴關系的前提，彼此協作、利益協調和制度保障則是公私伙伴關系的路徑。公私伙伴關系參與土地非農化過程，不僅可以實現雙方利益最大化，而且也會對政府的公共政策以及私營部門的行為模式產生積極的影響。

關鍵詞：公私伙伴關系；土地非農化；澳葡政府；澳門旅游娛樂公司

中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0037-06

一、公私伙伴關系：一種新的制度選擇

隨著我國工業化、城市化進程的不斷加快以及農業用地的不斷萎縮，迫切需要限制城市空間的無序擴張，加強土地利用率。但是，由于國家對土地非農化速度居高不下的一系列調控政策“效果并不明顯”[1]56，使得政府主導的現行土地開發以及經濟發展模式問題引發了廣泛關注和深入反思。有學者從理論層面上分析政府對城市開發實行壟斷以及直接從城市開發獲利的基本制度，認為政府扮演“既當裁判員、又當運動員”的雙重角色，導致城市空間分配不公和正當性危機[2]。也有學者通過對土地非農化過程中博弈關系的探討，得出的結論之一是“引導地方政府改變目前不合理的經濟發展模式”，以此避免“通過犧牲土地資源為代價來換取資金，謀取短期的經濟發展”[1]61。還有學者在對深圳市土地二次開發的實證研究中，指出政府主導的城市土地整備在補償協商和實施方案審批兩個環節都存在著實踐困境，需要新的制度安排以提高土地開發的治理效率[3]。那么，迫切需要什么樣的制度安排才能有效解決上述問題？筆者認為，改變土地非農化過程中政府主導的治理結構，強化私營部門的參與，并建立公私伙伴關系為基礎的新模式，應是一種新的制度選擇。

實際上，不同國家、國際組織以及學者有關公私伙伴關系（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）的含義各不相同。從PPP的發展歷程來看，自20世紀80年代以來，以英國為代表的西方國家開始推動多部門之間的合作，以此作為解決日益嚴重的城市問題的重要手段[4]。盡管英國政府一直希望城市治理可以更多地包含居民、社區以及志愿者組織等，但實踐中往往私營部門和商業精英才是新的城市治理架構中最受歡迎的“外來者”[5]。在城市公共服務和基礎設施建設領域，私營部門通過與政府簽署長期服務供應合同為主要模式展開合作[6]。在城市開發和重建等涉及轉變土地利用類型的問題上，由于城市公共部門日漸演變成多元利益主體的角力場，使得公共和私人利益必須重新協調。因此，PPP也成為一種得到了廣泛應用，并且成為“頗為流行的制度安排”，皆因該安排可以在伙伴之間的互利關系以及經濟社會利益相互平衡的基礎上實現雙贏。PPP在城市開發實踐中并無固定的架構和模式，而是根據目標專案的實際情況靈活變動組織形式，靈活性、成本效益以及交易成本的下降是這種安排的主要優點，其存在主要問題包括各類城市土地開發專案的復雜性、公私伙伴之間的文化差異等[7]。

在我國，PPP也日益受到學術界的關注。特別是在城市治理領域，其被視為城市治理的一種基本結構[8]。更有學者提出我們應“從傳統的城市管理走向公私合作伙伴的現代城市治理”[9]。但就筆者掌握的資料來看，現有的研究更多是從宏觀層面把握這種制度安排，尚缺少對包括土地非農化等實踐問題中出現的PPP進行微觀實證分析的論述。有鑒于此，本文擬以澳葡政府和澳門旅游娛樂有限公司（以下簡稱娛樂公司）合作開發澳門新口岸區為案例，以國內外PPP理論和研究成果構建分析框架，從土地非農化進程中公私伙伴互動的視角，探究踐行這種關系的前提、路徑以及結果，為內地城市改革土地非農化模式提供有益的借鑒和啟示。

二、案例：以菜農補償安置為核心的新口岸土地非農化過程

澳門新口岸原是澳門半島東南部加思欄、劏狗環、馬交石到黑沙環一帶海灘，在20世紀二三十年代經填海而成。該區背山瀕海、面積廣闊，地理位置優越，是一片具有美好發展前景的區域。因此，澳葡政府高度重視此地的發展，早在填海工程進行時即著手制定該區的發展規劃。但由于二戰爆發等原因使得該區的開發被擱置，直到50年代初仍是未利用的荒地。由于內地政權變更以及邊境爭端等影響，50年代初的外來農產品輸入處于不穩定狀態，澳葡政府不得不實行鼓勵農業發展的政策。這樣一來，大批居民 在新口岸荒地開墾，使該區土地利用模式由待開發的城市用地轉變為“澳門最大一幅菜地”。

從60年代初開始，澳門人口增長，加工工業、對外貿易的興起[10]，土地利用明顯從此前填海地上的農業用途向商業或者商業、居住用途轉變[11]。同時，澳葡政府對新口岸區制定了多項方案，開始考慮對新口岸土地進行非農化處理，意圖將該區建設成“新的城市中心”。但面對該區面積龐大的農地和星羅棋布的木屋，澳葡政府無力承擔菜農居住木屋的拆遷、補償和安置費用。在這樣的情況下，60年代初的新一期博彩專營合約的競投，為其解決新口岸的開發問題提供了契機。因此，澳葡政府明確提出了獲得博彩專營權的企業還須承擔促進城市發展，即所謂“繁榮澳門”的附帶義務。這一義務在娛樂公司與澳葡政府于1962年簽訂的《中西幸運博彩專營合約》（以下簡稱專營合約）中得到體現。該合約明確規定娛樂公司在獲得博彩專營權的同時，需要承擔新口岸區內包括拆遷菜農木屋提供補償安置以及修建道路和下水道網等土地一級開發的義務。 此表明澳葡政府和娛樂公司建立PPP，展開對新口岸土地的非農化工作。

上述專營合約簽訂后，娛樂公司立即對解決土地的非農化問題進行初步實踐，包括在1965年收回新口岸47戶菜農土地并進行開發等。但受1966年爆發的“一二·三事件”等因素的影響，工作進展緩慢。進入70年代特別是在70年代中后期，在澳葡政府與娛樂公司針對實際情況變化而修訂專營合約中有關菜農補償安置條款后，娛樂公司加快了大規模農地用途轉移的步伐。一方面是委托由澳門華人領袖何賢擔任董事長的北泰建筑公司具體負責與菜農協商補償安置方案；另一方面是興建多幢平民大廈，用于安置菜農。至1985年，由娛樂公司主導，歷時20多年，耗資2億元（澳門幣，下同）的新口岸菜農補償安置行動結束，共收回土地276 175.77平方米，拆卸木屋總面積111 700多平方米，安置以菜農為主的居民921戶。在菜農遷出的同時，娛樂公司按合約規定，在新口岸進行修建公路和鋪設下水道等土地開發項目。在1985年前半年完成的建設工程就包括興建公路總面積50萬平方米，鋪設總長度3千多米的污水管及5千多米的輸水管。總之，自菜農遷離后，新口岸土地非農化開發進展順利，使該區從“澳門最大一幅菜地”發展成為城市“中心商業區的延伸部分”。

三、案例分析：基于土地非農化過程中公私伙伴互動關系的視角

不可否認的是，相對于現在的內地城市而言，本文所探討的澳門案例無論在社會結構還是伙伴關系的參與者等均具有特殊性。彼時澳門正處于實施殖民統治的澳葡政府與民間華人社會共存的特殊二元社會結構中。而娛樂公司也是博彩專營公司而非房地產公司，其價值取向與合作目標也不完全等同于和政府合作開發土地直接牟利，而是一種間接牟利，即主要考慮以此來鞏固博彩專營權的地位，確保它的延續性，以獲取長遠利益。除此之外，澳葡政府與內地的地方政府在土地非農化過程中面臨的問題大同小異，有賴雙方通過建立行之有效的PPP加以解決。在此背景下，盡管澳葡政府和娛樂公司之間的伙伴關系建立在專營合約這種“早期PPP模式” 上，但該模式在此后新口岸土地非農化，尤其是在解決菜農補償安置這一核心問題上，取得了良好的成效。因此，這種成效與PPP過程中的良性互動是分不開的。

（一）建立伙伴關系的前提：制度空間與利益訴求

作為一種過程而言，PPP的啟動應具備一定的前提條件就是來自政府創造的制度空間和私營部門的利益需求。

有學者認為，促使私營部門廣泛參與城市治理并與政府建立伙伴關系的重要前提源自轉型中的政府所創造的制度空間（institutional space）。具體來說，政府通過策略性地授予部分權力，才使私營部門得以參與到本屬政府權力范圍內的各項公共事務中來，并在雙方之間建立伙伴關系[12]。這在新口岸的案例中得到體現。因為新口岸土地屬于政府公地，土地非農化和城市建設的責任主體是政府。倘政府無能力承擔這種責任，那么，也是按照澳門的土地制度通過土地拍賣的形式尋找開發者。但受制于前述無力承擔對菜農的龐大補償安置費用，澳葡政府對新口岸土地非農化深感力不從心，被迫將政府在這方面的部分權力授予財力雄厚且熟悉華人社會事務的博彩企業，為雙方建立伙伴關系創造制度空間。

當然，除政府創造的制度空間外，PPP仍需要私營部門的積極參與方能得以實現。在分析私營部門參與伙伴關系的各種因素時，Cook指出，相比其他因素，追求利益最大化是私營部門的首要動力。參與伙伴關系的決定是其在衡量了潛在利益和風險以后決定的[5]。這也與新口岸土地開發的案例相符合，盡管娛樂公司為新口岸菜農的遷出提供補償和安置費用以及對土地非農化付出大量資金，但其同樣獲得了該區1/3土地的開發權。同時，考慮到其興建的葡京酒店和碼頭均位于該區，改造該區環境對于娛樂公司來說也是利益大于風險的。

（二）伙伴關系運行路徑：彼此協作、利益協調與制度保障

公私伙伴過程中的互動是取得良好成效的關鍵。其因在于：現代城市政府在積極引入PPP時，不僅在于解決特定城市問題的需要而引入包括公私主體在內的組織架構，而且在這種制度安排中城市政府更加注重與來自私營部門的伙伴進行互動，并從這種互動的過程中獲益[5]。結合相關理論和新口岸案例，筆者認為公私伙伴的互動體現在彼此協作、利益協調和建立制度保障這三個方面。

首先，PPP是一個伙伴之間的協作過程。對于如何理解PPP的過程及伙伴之間的互動，一些學者提出了“協作”框架，并以此作為模型來分析PPP。具體來說，PPP過程中存在著伙伴之間在資源上的協作（resource synergy）和政策上的協作（policy synergy）。資源上的協作是指伙伴之間在資源上實現合作與互補，并最終提升伙伴關系的效率。政策協作（policy synergy）指的是公共部門和私營部門在技能、能力和目標上均大有區別，對存在問題的看法也并不一致，因此，在伙伴關系運行過程中綜合吸納雙方的觀點，可能會產生解決具體問題的創新方案（innovative solution）[13，14]。

在新口岸案例中，公私伙伴關系在資源和政策上的彼此協作均得到體現。就前者而言，雙方的資源協作基本上涵蓋了PPP的整個過程。一方面，澳葡政府允許娛樂公司具體負責新口岸土地的非農化，并撥出位于澳門臺山的政府公地給娛樂公司興建用作安置菜農的平民大廈；而另一方面，娛樂公司則需要全額投資整個新口岸土地的非農化工作，包括向菜農支付交出土地后的補償費用以及興建大廈安置菜農的費用。雙方在資源上的彼此協作實現了土地資源和私人財力的協作和互補，極大提升了土地非農化的效率和進程。

而政策協作在新口岸案例中也有所體現。在伙伴關系過程中，如何在城市空間拓展而需要改變農地用途的同時兼顧菜農利益，不使他們因城市發展而失去賴以生存的農地和居所，一直是60年代以來澳門城市化道路上的極大障礙。而娛樂公司在1965年初步實踐專營合約義務之際，就在青州興建一幢平民大廈廉租給被收回農地的47戶菜農，并且支付一筆補償金。這種模式是對補償安置問題的創新方案，其效果遠勝于同期澳葡政府針對農地所采取的簡單粗暴模式。 由此可見，私營部門參與PPP能對破解現實中的“老大難”問題帶來創新模式，對實現既定目標具有積極促進作用。

其次，PPP也是一個需要在伙伴和相關者之間不斷進行利益協調的過程。如前所述，私營部門參與伙伴關系的主要原因是來自利益最大化的訴求，這種訴求如果不加以引導，很容易導致私營部門在城市土地開發中過度追求利益，而使結成伙伴關系的意圖和目標背道而馳或打折扣。另外，城市土地開發往往牽涉到多元利益主體，在這一領域展開的PPP離不開對其進行利益協調。這就要求“城市政府需要更多地成為協調者”，調動包括企業在內的其他利益相關者共同協同工作[15]。具體來說，城市政府必須協調政府內部、政府與市場、政府與社會等各方面的利益，整合不同的利益關系來促進城市的發展[16]。

在新口岸案例中，一方面，澳葡政府和娛樂公司在整個新口岸土地非農化過程中，已經進行了多次利益協調，這種協調是建立在雙方反復協商和修訂專營合約基礎上的。在補償安置這一關鍵問題上，澳葡政府也在與補償安置相關的多元利益主體之間扮演了協調者的角色。例如其與娛樂公司委托的北泰建筑公司、菜農、菜農合群社（菜農的社團組織）、居民代表進行多輪協商，以確定最終的補償方案。在菜農的遷出過程中，也離不開“行政當局及警員予以協助”，例如針對當時有“一個商人其店鋪面積很小，卻要求補償750萬元”的“釘子戶”，市行政局分別于1983年6月11日和7月27日對其發出通知，勸他們“盡早與北泰接觸，以便商討收取補償的辦法及研究有關準則”。通過“政府有關部門配合下，收地工作亦已順利地合理解決”[17]。

再次，PPP是一個雙方建立和完善制度保障的過程。作為公共部門和私營部門之間的制度安排，一個成功的伙伴關系離不開相應的制度保障。按照諾思的觀點，“制度是一系列被制訂出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”[18]。這種制度在PPP中的體現就是應針對具體土地開發項目的實際情況，明晰伙伴之間的權利義務，以避免伙伴關系中公共部門和私營部門之間產生“灰色地帶”，導致伙伴關系中“關于確定正當性、責任和控制框架的不再清晰”[19]。

在新口岸案例中，公私伙伴之間權利義務分配明確，并未產生上述灰色地帶現象，全賴雙方通過簽署和修訂專營合約的方式為伙伴關系建立了良好的制度保障。例如，政府和娛樂公司1962年簽署的專營合約第九條規定：娛樂公司一方面需要對菜農進行補償安置，另一方面需要在該地鋪設下水道和建設道路網等基礎設施。此外，該約還規定娛樂公司有權在日后興建的“酒店”（即1970年建成的葡京酒店）周邊批租該區1/3大小的土地進行開發。而其余土地則歸澳葡政府，可以“公開招商承投，作建設樓宇之用”。可以說，1962版專營合約明確規定了新口岸土地的范圍、開發義務以及土地分配等核心內容，成為整個伙伴關系的制度基礎，此后的土地非農化活動均是圍繞該合約而展開的。

此后，雙方根據土地非農化實踐中出現的新情況和問題，多次修訂專營合約，特別是針對菜農補償安置重點完善制度安排。例如澳葡政府和娛樂公司在1972年、1976年和1982年三次修訂專營合約，分別規定娛樂公司應在氹仔島興建4座住宅樓宇安置遷離新口岸的菜農，在政府指定的土地上興建至少200個住宅單位安置菜農，以及對興建平民大廈的范圍和期限提出了明確要求。總之，公私伙伴雙方根據形勢變化不斷對專營合約進行修訂，使得專營合約能夠符合實際需要，成為公私伙伴關系的制度保障，為娛樂公司和北泰公司在具體解決補償安置等問題上起到了重要的指導作用。

（三）伙伴關系運作效能：實現雙贏與相互轉變

對于伙伴關系的結果而言，最顯而易見的是伙伴關系是否順利完成此前所設定的目標。同時，如將伙伴關系視作一種伙伴之間合作和互動的過程，那么采用這種新的制度模式則有可能對合作的內容、目標、方法乃至各個伙伴的工作方式和作風均帶來一定影響。這種影響也是分析伙伴關系結果時需要關注的對象，并可以運用相互轉變的框架進行分析。相互轉變（mutual transformation）是指公私伙伴之間的相互影響。具體來說，在伙伴關系過程中私營部門可以帶來更合理的決策和更具企業精神的工作作風，而公共部門也可以使私營部門接受更“社會化”的目標，而非由短期利益所驅動[20，14]。

就新口岸案例而言，通過建立PPP實現了新口岸土地非農化的既定目標，實現了雙方利益最大化的結果。這不僅局限于前述澳葡政府和娛樂公司本身，如將其結果上升到整個社會的層面來審視，不難發現公私伙伴在整個事件中很好地平衡了土地非農化與近千戶受影響菜農的利益，“尚幸沒有鬧出不愉快事件”，確保社會穩定和諧，可說是實現了經濟效益和社會效益的“雙豐收”。

在新口岸土地的非農化過程中，公私伙伴的決策和行為模式受到相互影響，均出現了不同程度的轉變。就娛樂公司而言，受到包括澳葡政府在內的多方影響，在處理菜農的補償安置問題上并未忽視菜農的利益，取得了良好的社會影響。這集中體現在70年代末至80年代初，如前所述，進入70年代后的澳葡政府和娛樂公司在修訂專營合約時已將重點轉向解決對菜農的補償安置問題上，娛樂公司在支付1億元款項補償菜農的同時，還需斥資1億元在臺山興建多幢平民大廈，以廉價出租、出售給菜農，這一安置方式也取得了成功。據報導，最后接受補償安置的以菜農為主的居民共921戶，安排入住廉售、廉租房屋共846個單位，其中，廉售單位819個（售價每平方英尺60元），廉租單位27個（每平方英尺租金3.3分）。這一補償安置方案為菜農普遍接受，其因在于：一方面是這些房屋的租金和售價與房地產市場的價格“相差很遠”；另一方面，由于菜農在遷離新口岸時已獲得一定補償，大都有購買能力，實現居住環境“由木屋到高樓”的提升。因此，大部分菜農都愿意購買，而不愿意租住。這一例子體現出參與PPP的私營伙伴，在受到包括公共部門在內的其他伙伴影響的情況下，可以在一些具體事務上暫時放棄自身利益需求，反而更加關注社會效益和基層群體的福利。

同樣，澳葡政府也受到私營伙伴的影響和啟發，促使其在房屋政策上出現轉變。80年代中前期，娛樂公司在臺山興建平民大廈安置新口岸菜農的同時，澳葡政府在1980年頒布《經濟房法》（第13/80/M號法令），在其房屋政策上開創了“使低下及中產階級有機會購買價格受管制并低于自由市場的房屋”的經濟房屋模式。其后經過4年籌備，澳葡政府成立了房屋協調署，并通過了《房屋發展合同法》（第124/84/M號法令），其中就規定了經濟房屋興建模式，即由政府批出土地給建筑企業興建房屋，建筑企業則承諾建造低價格的房屋，并在建成后將一定數量的住宅單位交付行政單位支配，作為對政府批出土地的回報[21，22]。考慮到在新口岸土地非農化過程中，娛樂公司也是從澳葡政府處批得土地，然后興建平民大廈廉價出售給遷出新口岸的菜農，而澳葡政府同一時期逐漸構建的經濟房屋模式則是由政府和私人發展商合作建樓，然后低價出售給城市低收入者。不僅如此，80年代后期澳葡政府還在另一個菜農聚集地即馬場區建設“龐大經濟房屋村”。這就表明，澳葡政府推出的經濟房屋制度與娛樂公司安置新口岸菜農的做法在客觀上具有一定關聯性。換言之，澳葡政府在一定程度上受到與娛樂公司合作推進新口岸農地用途轉移的影響，在同期的房屋政策上更加關注城市低收入者的住房問題，并將其與娛樂公司合作的經驗加以推廣。

總之，新口岸的案例表明：在土地非農化過程中，建立PPP也是一種行之有效的制度安排。但其前提是政府要轉變自身角色，為私營部門的加入創造部分制度空間，滿足其合理的利益需求。在伙伴合作過程中，要互相提供資源合作，政府對私營部門的利益訴求也要不斷進行利益協調，特別是要建立相應的制度保障。雙方通過精誠協作，不僅可以合力解決土地非農化過程中出現的問題，而且還能帶來政府決策創新、企業更注重社會效益等方面的轉變。這些經驗可為當前內地的土地非農化模式提供一定的啟示與借鑒。

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Abstract： There are various practical problems in terms of the current mainland urban secondary land development mode which mainly characterized by the leadership of urban government. Changing the role of government and establishing Public-Private Partnership （PPP） with private sector seems to be a reasonable institutional choice which can be considered as the solution to problems mentioned above. In this regard， the PPP established by the Portuguese Macau government and the STDM in the case of land development project of ZAPE farm land in 1960s-1980s deserves further study. This case shows that the institutional space created by the urban government and the thirst for profit maximization of private sector is the precondition of PPP. The policy and resource synergy between each partner， the coordination of interests between public/private partners and stakeholders as well as the establishment of an institutional guarantee are key components of the process of PPP. The consequence of PPP is twofold. On the one hand it can create a win-win situation within urban land development. On the other hand， due to the mutual influence during the PPP process， public/private partners may transform mutually.

Key words： Public-Private partnership； urban land development； Macau； ZAPE