高職院校提升辦學層次的“政策困境”和“體系制約”的歷史演進

陳洪勛

（浙江警官職業(yè)學院，浙江杭州310018）

高職院校提升辦學層次的“政策困境”和“體系制約”的歷史演進

陳洪勛

（浙江警官職業(yè)學院，浙江杭州310018）

我國高等職業(yè)院校與普通高校一樣有提升辦學層次的本能沖動。自2004年起，國務院、教育部連續(xù)發(fā)文，規(guī)定高等職業(yè)學校不得升格為本科。二十一世紀以來，構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系進一步明確了高職院校辦學層次的結構定位。通過對這種影響高職院校升格的“政策困境”和“體系制約”歷史演進過程的梳理和分析，可以發(fā)現(xiàn)高職院校面臨的“政策困境”和“體系制約”將會延續(xù)很長一段時間。

高職教育；辦學層次；國家政策；教育體系

高職院校提升辦學層次問題是一個現(xiàn)實而敏感的話題。眾所周知，當前我國高等職業(yè)學校的升格愿望目前遭遇到獨有的不得升格的“政策困境”和現(xiàn)代職業(yè)教育體系的“體系制約”。高等教育中高等職業(yè)學校所特有的“政策困境”和“體系制約”如何形成？其演進歷史進程又怎樣？這正是本文想探究的。

一、高等職業(yè)學校提升辦學層次的“政策困境”

本文所謂的“政策困境”，是指當前我國高等職業(yè)教育的一條重要管理政策，即公辦高職院校不得升格為本科院校。

對我國公辦高職教育而言，2004年是一個具有標志意義的分水嶺。自這一年始，高等職業(yè)院校提升辦學層次的政策發(fā)生了逆轉：從允許變成了禁止。

2004年，教育部會同6個中央部委聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》（教職成〔2004〕12號），文件第一條就規(guī)定：“從現(xiàn)在起到2007年，”“專科層次的職業(yè)院校不再升格為本科院校。”根據(jù)筆者收集的資料，這是我國第一次在正式文件中禁止高等職業(yè)院校升格為本科。

2005年，國務院頒布了《關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2005〕35號），文件第十五條規(guī)定：2010年以前，專科層次的職業(yè)院校原則上不升格為本科院校。

2年時間內(nèi)，從教育部等中央部委到國務院，接連2次發(fā)文禁止高職院校升格，發(fā)文機構上升到了國家行政最高機關，禁止的時間也從2007年延長到了2010年。但仔細分析兩份文件，可以發(fā)現(xiàn)，國務院的《決定》的規(guī)定用了“原則上”這一表述，比教育部等七部委《意見》相對要松動一點，在某種程度上，表明還留有一絲的“政策縫隙”。這種情況，也為實際情況所佐證，到2007年止，確實還有若干所公辦高職院校通過各種方式升格了。

2006年，教育部頒發(fā)《關于“十一五”期間普通高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2006〕17號），再次重申了對高職院校升格為本科的政策禁令。從這份文件頒布實施后的第3年即2008年起，再無公辦高職院校升本。

2011年，教育部頒布《關于“十二五”期間高等學校設置工作的意見》（教發(fā)〔2011〕9號），不出意料地延續(xù)了高職院校升格的禁令，規(guī)定：“高等職業(yè)學校原則上不升格為本科學校，不與本科學校進行合并，也不更名為高等專科學校。”對比“十一五”和“十二五”的兩份禁令，后者比前者更嚴格，不僅禁止高職院校不得直接升本，而且規(guī)定不能與本科院校合并“變相升本”，還不能先更名為專科院校，再以專科院校名義“曲線升本”。

2014年5月2日，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號），同年6月16日，教育部等6部委聯(lián)合印發(fā)了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014-2020年）》（教發(fā)〔2014〕6號），這兩份文件繼續(xù)延續(xù)了專科高等職業(yè)院校不升格為或并入本科高等學校的政策規(guī)定。

自2004年教育部等七部委發(fā)文開始，至2014年教育部等六部委發(fā)文止。11年來，禁止高職院校升格的政策禁令的文字表述略有不同，語氣和口吻嚴格程度略有差別，但主旨精神和根本要求始終以一貫之：即高職院校（公辦）不得升格為本科。

這一政策禁令，在高職院校面前筑起了難以逾越的“政策困境”。綜觀這一“政策困境”的演進歷史和發(fā)展趨勢，是一條越來越嚴格的發(fā)展曲線。根據(jù)教育部官網(wǎng)“信息公示專欄”資料，2007年前（含），有14所高等職業(yè)學校通過不同途徑升格為本科院校，但自此之后，再無此類情況發(fā)生（2012年重慶警官職業(yè)學院升格不計入內(nèi)）。本文統(tǒng)計了自1998年—2007年的10年里高等職業(yè)院校升本的情況。從1998年開始統(tǒng)計，是因為教育部網(wǎng)站“信息公示專欄”從當年開始公示高職院校設立、升本的情況。見下面附表。［1］

1998年—2007年高等職業(yè)院校升本情況統(tǒng)計

注：表中斜體增粗字體表明該校為民辦院校。18所升格為本科的高等職業(yè)學校中，14所為公辦院校，4所為民辦院校。

二、高等職業(yè)學校提升辦學層次的“體系制約”

本文所謂的“體系制約”，意指我國當前正在著力構建的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，內(nèi)含了對現(xiàn)有高職院校不得升格為本科院校的隱性約定，即在即將建成的我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系中，高職院校的角色定位、層次定位就是舉辦專科層次的高等職業(yè)教育。與本文上述的“政策困境”不同的是，“政策困境”是國家明文規(guī)定，“體系制約”卻是隱性定位。兩者相較，后者更具長期性、持續(xù)性、根本性。

我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構建，經(jīng)歷了“職業(yè)技術教育體系——職業(yè)教育體系——現(xiàn)代職業(yè)教育體系”三個階段。

（一）職業(yè)技術教育體系階段（20世紀80年代—90年代中期）

1985年5月,中央《關于教育體制改革的決定》發(fā)布，建立從初級到高級、與社會行業(yè)配套、結構合理、與普通教育相互溝通的職業(yè)技術教育體系，成為當時職業(yè)教育的重要任務。《決定》同時指出，中職教育是重點，中專學校是骨干，同時積極發(fā)展高職院校。

（二）職業(yè)教育體系階段（20世紀90年代中期—21世紀初）

1996年5月《職業(yè)教育法》的頒布是“職業(yè)教育體系”概念形成的標志。《職業(yè)教育法》明確了建立職業(yè)教育體系的目標、任務和舉措，并勾勒出了“初等—中等—高等”這一職業(yè)教育體系的大體框架。

為了貫徹落實《職業(yè)教育法》，1996年6月，國家教委、經(jīng)貿(mào)委和勞動部聯(lián)合召開了改革開放以來的全國第二次職業(yè)教育工作會議。正是這次會議真正把舉辦高等職業(yè)教育提到了重要議事日程，并部署著力推進。自此，我國高職教育步入了改革發(fā)展的快車道。《職業(yè)教育法》和全國第二次職業(yè)教育工作會議，都沒有涉及到高職院校的辦學層次只能定位在專科層次這一問題。

（三）現(xiàn)代職業(yè)教育體系階段（21世紀初期—至今）

2002年頒布的《關于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》是我國職業(yè)教育進入“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”階段的標志。《決定》明確提出了建設現(xiàn)代職業(yè)教育體系的任務，并確立了打通“中職—高職—普通高等本科”的這一體系總框架，但沒有隱性規(guī)定高職院校的辦學層次。相反，《決定》對高職院校改革發(fā)展、對高職畢業(yè)生升入本科院校是支持和鼓勵的。2010年7月發(fā)布的《國家教育中長期改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》豐富和發(fā)展了現(xiàn)代職業(yè)教育體系的內(nèi)涵和建設要求，也并未涉及高職辦學層次問題。

對高職院校辦學層次進行隱性體系制約的，始于2012年6月發(fā)布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》。《規(guī)劃》構想的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，一方面，將構建“初級—中級—高級”三個等級的技術技能人才教育體系；另一方面，將高職教育人才進一步細分“高級技術技能人才和“專家級技術技能人才”。“高級技術技能人才”由高職院校培養(yǎng)，“專家級技術技能人才”由比高職院校辦學層次更高的院校——應用技術型本科進行培養(yǎng)。

2013年12月21日，教育部副部長魯昕在全國高職高專校長聯(lián)席會議2013年會上發(fā)表書面講話指出，要構建從中職、高職、本科到專業(yè)學位研究生的人才成長“立交橋”，引導一批本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業(yè)教育。［2］這表明，目前，中央政府對高等職業(yè)院校在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的角色定位已經(jīng)明確了，就是是專科層次，且不得升格進行本科層次、研究生層次的職業(yè)教育。否則，將造成與應用技術型高校的層次沖突和結構矛盾，從而影響到現(xiàn)代職業(yè)教育體系的整體構架，影響到體系建設的路線圖和時間表，最終影響建設目標任務的如期完成。

2014年2月26日，國務院常務會議部署加快發(fā)展職業(yè)教育，會議指出，要“打通從中職、專科、本科到研究生的上升通道。引導一批普通高校向應用技術型高校轉型。”會議提出，我國現(xiàn)代職業(yè)教育要大規(guī)模培養(yǎng)3種層次的職業(yè)人才：一是“工程師”，二是“高級技工”，三是“高素質職業(yè)人才”。［3］顯然，“工程師”層次的職業(yè)人才，不是高職院校的培養(yǎng)目標和任務，而是應用技術型本科高校的人才培養(yǎng)目標和任務。

2014年3月22日，教育部副部長魯昕應邀參加“中國發(fā)展高層論壇2014”。她在講話中進一步明確闡述了這種高等職業(yè)教育結構、層次的定位思路。

她說：“中國政府明確提出來，現(xiàn)代職業(yè)教育體系培養(yǎng)的人，叫技術技能型，技術技能型有三種人，第一類是工程師，第二類是高級技工，第三類是高素質勞動者。”她指出，要搭建“從中等職業(yè)教育到專科教育到本科教育到專業(yè)碩士，以至于專業(yè)博士”的內(nèi)外銜接的人才成長立交橋。［4］

2014年6月16日，教育部等6部委聯(lián)合印發(fā)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020）》（教發(fā)〔2014〕6號），搭建了“初等（小學和初中）—中等（高中）—高等（專科）—高等（本科）—高等（專業(yè)學位研究生）”5級層次的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的基本架構。根據(jù)教育部魯昕副部長的上述講話精神，專業(yè)學位研究生又進一步劃分為碩士、博士2級層次。因此，現(xiàn)代職業(yè)教育體系在技術技能人才培養(yǎng)規(guī)格、辦學層次上，從低到高形成了“初中—高中—專科—本科—碩士—博士”6級層次。這6級層次的現(xiàn)代職業(yè)教育內(nèi)部可以縱向流動，同時又與相對應的6級普通教育雙向溝通，這就是我國現(xiàn)代職業(yè)教育體系的頂層設計和整體規(guī)劃。

在這個層次分明的現(xiàn)代職業(yè)教育體系結構圖中，高職院校被定位、設計在哪個層次上呢？答案已經(jīng)明確：專科層次。本科、研究生層次的職業(yè)教育誰來辦？答案也很明確：應用技術型高校。

最后，需要指出的是，對高職院校而言，“政策困境”和“體系制約”今后會“相輔相成”“相互促進”。在現(xiàn)代職業(yè)教育體系這一“體系制約”下，今后全國高校設置工作政策對高職院校升格的“政策困境”不可能松動，預計至少在2020年前（基本建成現(xiàn)代職業(yè)教育體系的時間）不可能松動。一個很可能的結果是，現(xiàn)有高等職業(yè)學校將長期以專科層次定格在現(xiàn)代職業(yè)教育體系中。因為《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》提出要推動修訂《職業(yè)教育法》，把現(xiàn)代職業(yè)教育體系基本架構上升為國家法律規(guī)范。

［1］資料來源為教育部網(wǎng)站1998年至2007年“信息公開專欄”.

［2］魯昕.全面貫徹落實十八屆三中全文精神努力構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系［0L］.［2014-01-07］http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/.

［3］李克強主持召開國務院常務會議部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育［N］，人民日報，2014-02-26（1）

［4］魯昕在“中國發(fā)展高層論壇”發(fā)表演講［0L］.［2014-03-22］.http://jjckb.xinhuanet.com/2014-03/ 22/content_496813.htm.

G451.6

A

1674-6198（2015）03-0036-03

2015-04-26

陳洪勛（1970—），男，浙江杭州人，浙江警官職業(yè)學院講師，碩士，主要研究方向：法律職業(yè)教育和司法警官教育。