財務制約與審計監督視角下的高校管理內控協同重點及策略分析

張蕾 周宏

(成都大學，四川 成都 610106)

近年來，一些高校領導干部的腐敗案件頻頻在媒體曝光，不免讓人心生感嘆:高貴的象牙之塔如今也沾染上了銅臭，神圣的學術殿堂似乎也難以獨善其身，高等學校絕非廉政建設的世外桃源和一方凈土。由于財務和審計自身所具有的經濟監督、經濟鑒證和經濟評價職能，使財務與審計部門在高校反腐倡廉教育和廉政文化建設中，發揮著獨特的重要功能，在懲治和預防腐敗、促進干部的廉潔自律方面，擔當著重要的角色。

一、高校財務與審計監督的重點部位和關鍵點

中共中央《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》(以下簡稱《實施綱要》)中明確要求:“強化審計監督，逐步推行效益審計，突出對重點領域、重點部門、重點資金和領導干部經濟責任審計。”①高校當中的重點領域、重點部門和重點資金應該是指那些對高校的正常運轉和建設發展影響大、事權和財權相對比較集中、預算資金比較多的部門和項目，如教務管理、學科建設、實驗室建設、科研管理、后勤服務、國有資產管理、招生就業、圖書和教材采購、大宗物資采購、新校區建設以及小型工程和修繕項目，等等。加強對這些部門和項目的財務與審計監督，不僅可以規范這些部門的管理行為，讓這些部門的權力在陽光下運行，有效防控廉政風險，維護高校的權益，而且還能夠使這些部門增強成本意識，提高經費使用的績效［1］。

(一)新校區建設

隨著高等教育大眾化的推行，各高校學生規模急速增長與教育資源相對不足的矛盾日趨激烈，在此背景下，各高校紛紛舉債進行了新校區建設，投資規模動輒數億元甚至數十億元。由于一些高校的新校區建設都是由學校領導擔任工程指揮長，這些領導又都是某一領域的專家學者，享有較高的學術地位和權威，這種學術上的權威又很容易遷移到其他方面尤其是學校的管理上，因此一些高校領導習慣于一言九鼎、唯我獨大，導致權力過度集中且缺乏必要的監督和制約。在新校區工程項目招投標和配套設施設備采購過程中，一些高校領導置“三重一大”的規定于不顧，或片面強調高等學校的特殊性，以所謂的“特事特辦”為名，繞開和逃避監督，行權錢交易之實。新校區建設的巨額資金投入成了腐敗分子眼中讓人垂涎欲滴的“唐僧肉”，新校區也因此成為了讓一些高校領導“一失足成千古恨”的泥淖［2］［3］。僅四川省內便有數位高校領導因新校區建設而涉案。

(二)物資設備采購

由于歷史上欠賬較多，加上高校擴招對教學資源的稀釋，教學實驗設備不足的狀況在一些高校均不同程度地存在，甚至嚴重影響到了學校的人才培養質量。隨著國家財政加大對高校的生均教育事業費投入，各個高校編制了數量龐大的設備采購計劃，以求在短時間內改善學校的硬件條件，緩解或改善學生規模擴大與教學資源不足之間的矛盾。但是，這些采購計劃是否經過嚴格科學的論證，有無重復購置現象，是否貪大求洋、盲目追求高精尖，設備采購程序是否規范合法，是否有閑置浪費，設備管理使用是否科學合理，設備報廢是否有嚴格的標準和審批程序，都應該納入財務與審計監督的范圍。［4］

(三)國有資產管理

籌資渠道單一，撥款嚴重不足，是許多高校在相當長時間內面臨的發展困境，財政上的窘迫在一定程度上掩蓋了高校管理粗放、效益低下的問題。在國有資產的管理上，表現得尤其明顯。一是物資設備重采購輕管理。采購之前缺乏科學的論證，即便有論證環節，論證過程也沒有嚴格堅持“必需、夠用”的原則。一旦物資設備采購回來完成上賬，這些設備物資怎么使用、效益幾何，就再也無人過問，造成大量的閑置和浪費。二是利用學校的設備為小集體和個人謀取私利。一些院系使用學校的儀器設備從事科研和社會服務，但對學校所產生的成本完全不予補償，有的甚至將學校的儀器設備出租給校外企業，收取租金用于小集體和個人的福利。高校在國有資產管理上只講投入，不計產出，疏于管理，效益低下的狀況不僅使得國有資產的保值增值無從談起，也為權力尋租提供了可乘之機，增加了廉政建設的風險。

(四)科研經費管理

一個時期以來，高校科研經費管理中出現了一些帶有普遍性的嚴重問題，招致社會各界的強烈不滿，管理部門也深感憤怒、痛心、錯愕。針對部分科研項目的專項審計發現:項目申報、實施、結題過程中潛規則盛行;擠占、挪用、套取、侵吞、騙取、貪污科研經費絕非個別;直接用于科研活動的科研經費比例不足一半，肆意揮霍儼然已成“通例”。這些問題說明，由于高校考核機制的偏頗和局部利益的驅動，之前對于高校科研經費的財務與審計監督近乎形同虛設，科研經費的使用在很多時候游離于高校的內部監督之外，成了自身監督的一個盲區。

(四)工程建設與修繕

除新校區建設外，高校近年來的小型工程和裝修維修項目也不在少數。這些項目雖然每個單項的預算金額都不大，但是每年匯總起來都能夠達到數百萬元甚至上千萬元。加強對這些項目的財務與審計監督，不僅可以防止項目實施過程中的暗箱操作，保證項目實施的各項程序規范合法，還可以為學校省減大量的經費，提高經費的使用效益。

(五)二級學院教學經費

為了減少管理層級，提高管理效率，發揮二級學院的自主性和能動性，許多高校都實行了教學經費的二級管理，即在學校制定的分配政策總體框架下，二級學院享有對于教學經費的二次分配權力。二級管理制度讓二級學院領導掌握了一定的收入分配權力，有利于二級學院利用經濟激勵手段調動教師教學、科研的積極性，也讓二級學院的責、權、利可以更好地結合。但是，沒有監督和制約的權力必然導致腐敗，在擴大二級學院自主權的同時，必須加強對這種權力的監管，把這種權力的行使置于制度的約束之下。如何防止挪用、擠占教學經費，防止學院領導擅自擴大專項經費的開支范圍和標準，防止因為二級分配而產生的收入分配不公現象，防止經費向權力傾斜和集中，都應該有相應的制度加以規范，并通過制度化的財務管理與審計進行監督。

二、強化高校財務與審計監督職能的對策措施

高校內部的財務與審計監督是財務與審計部門及其工作人員利用其自身具備的專業特長、職能優勢，遵循客觀、公正、獨立的原則，對被監督學院和部門的財務收支及其他經濟業務活動的真實性、合法性和效益性進行審查和評價的一種經濟監督活動。高校內部監督的目的，就在于審查和評價被監督學院和部門的財務收支及相關經濟活動的合規性和合法性，發現被監督對象在經濟業務活動中存在的薄弱環節和管理漏洞，提出具體整改建議，并對今后的工作提出建設性意見。

通過強化日常財務管理規范、經費支出效益評價、領導干部經濟責任審計、財務收支審計、工程審計、效益審計和專項審計調查，可以發現領導干部廉潔自律方面存在的個案問題以及帶傾向性的問題，便于對癥下藥和標本兼治，同時通過以上工作結果的運用，也能夠對干部起到教育、提示和警醒的作用，增強干部隊伍廉潔自律的意識和自覺性，讓干部“不愿腐敗”;再有，通過財務與審計監督能夠尋找到各種管理制度的疏漏，加以對照整改可以把制度的籠子編織得更加細密，使干部“不能腐敗”;此外，通過財務與審計監督也可以發現各種腐敗案件的蛛絲馬跡，為查辦和懲治腐敗提供線索和證據，讓干部“不敢腐敗”。

在高校風險防控和干部隊伍廉潔自律教育方面，財務與審計部門可以通過以下途徑更好地發揮作用。

(一)積極開展教育培訓

除極少數腐敗分子是刻意利用學校管理制度的疏漏，千方百計尋找政策的突破口之外，絕大多數領導干部在經濟活動中的違紀違規乃至違法行為，更多是因為這些領導干部對相關政策法規的不了解、相關知識嚴重缺乏所致。高校的領導干部雖然大多是某一領域的專家學者，在自己的專業領域中造詣頗深，但他們之中相當多的人對于經濟業務活動并不十分熟悉，財務、經濟管理、工程建設、合同法等相關領域的知識更是缺乏，這就使他們的經濟決策活動很難做到科學合理，如果決策程序再不公開透明，極容易在不知不覺中就違規違紀。因此，在高校領導干部中開展財經政策法規和知識的教育培訓勢在必行。財務與審計部門在這個過程中需要轉變“秋后算賬”的傳統做法，做好財務與審計咨詢服務和政策法規培訓工作，讓干部清楚明白地知曉哪些事情不能做、哪些事情可以做、應該按照什么樣的程序去做，以最大限度地減少由于領導干部對財經政策法規的忽視或者無知造成的廉政風險。

(二)推行全過程跟蹤審計

對于大型工程建設項目，適宜于進行全過程跟蹤審計，即從項目的立項審批，到工程造價預算的編制，再到工程的招投標，以及工程合同的簽訂，施工過程的造價控制，工程竣工決算，工程建設的整個過程和所有環節都置于嚴格的審計監督之下。高校內部的審計部門要完成這樣的任務顯然有些力不從心，聘請社會中介機構來開展這項工作應該是一個不錯的選擇。雖然會由此增加相應的審計費用，但全過程跟蹤審計可以避免造價控制、招投標、合同簽訂當中的諸多問題，不但可以防控廉政風險，還可以節約學校的資金投入，維護學校的合法權益，完全是物有所值。

(三)聘請常年審計與法律顧問

高校財務與審計人員中財務專業背景居多，在高校規模急劇擴張、經濟業務十分繁雜的今天，財務與審計人員自身的知識結構已不足以保證其客觀公正地行使監督和評價的職能，尤其是面臨工程項目審計的時候，財務與審計人員的專業知識更是捉襟見肘。發現不了問題要承擔失察的責任，貿然指出問題又實在沒有底氣，于是乎有時候只好就一些雞毛蒜皮、無關痛癢的枝節問題隨便提點意見，草草收場。這樣的監督只能是流于形式，甚至會在客觀上讓一些人有機可乘。財務與審計人員固然需要不斷加強業務學習，完善繼續教育，但要想在短時間內迅速提高財務與審計人員的專業素質也不現實。所以，可以嘗試在高校聘請常年審計與法律顧問，借助社會中介機構的審計與法律咨詢服務，提高高校內部監督的客觀公正性和專業實效性。

(四)適時進行專項審計

對于科研經費、基建工程經費、教學經費以及大宗物資采購經費等預算金額較大、影響面較廣的項目，宜于定期開展全面的專項審計，既要保證經費的正常、合理使用，也要關注經費的使用效益，不留任何缺口，這樣可以保證及時發現問題，防患于未然。

(五)加強財務與審計部門的日常業務聯系

審計部門在一些項目立項之初就已經將其納入視野，并且對其進行全程跟蹤，掌握的情況較為全面，但是財務部門由于各種原因對某些情況并不知悉，造成在經濟業務支付審核時或有疏漏，事后難以彌補。審計部門如能將重點項目的各項信息提前與財務部門進行溝通，對財務部門進行有效風險提示，將有效提高審計部門事前監督的效力。

在高校廉政建設過程中，通過財務和審計部門的協同配合，可以強化對管理邊緣地帶和職能結合部位的管控，掃除內部控制的盲點，擠壓腐敗行為的空間，防止監督制約的缺位和失效，讓腐敗分子無隙可鉆［5］。從另一角度來說，財務制約和審計監督終究是一種外部控制，相關的策略措施也都屬于制度建設層面的工作。正如經濟學家盛洪所言:“沒有任何一種制度安排是完美無缺的”②，再好的制度都是人制定的，也都需要人來執行。因此，高校在加強制度建設，讓干部職工“不能腐敗”的同時，更需要營造清正廉潔的校園文化氛圍，引導干部職工自覺修身正德，塑造高尚的人格品質和優良的師表形象。如此，則大學重歸圣潔學術殿堂和精神家園指日可待。

注釋:

①《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》第15條第4款。

②盛洪:《為什么制度重要》，鄭州:鄭州大學出版社，2004年，第55頁。

［1］ 闕開華.加強審計監督在反腐倡廉中的作用［J］.遼寧經濟，2008(4):50.

［2］ 王小華.在反腐倡廉工作中應重視審計監督［J］.湖南行政學院學報，2008(3):49-51.

［3］ 武陽.加強高校的財務審計監督工作［J］.經營與管理，2008(5):77-78.

［4］ 張鍵琦.高校物資采購審計監督關鍵點的控制［J］.南京審計學院學報，2008(4):37-40.