鹽業行政處罰中違法行為的數的研究

楊丹東

（南通市鹽務管理局，江蘇 南通 226000）

鹽業行政處罰中違法行為的數的研究

楊丹東

（南通市鹽務管理局，江蘇 南通 226000）

違法行為的個數判斷不清，勢必會增加處罰的隨意性和錯誤率，從而影響鹽政執法的法定性、統一性和公正性。但是，由于我國行政法律領域中沒有相應的明文規定，行政法理論在很多方面的研究還欠深入，許多問題尚處于探索階段。對于“一個”和“數個”違法行為的界定標準，目前行政法學界沒有統一定論。如果不能正確地區分行政違法行為的數，定性、裁量就不可能準確。在鹽政管理領域，對當事人違法行為的定數問題同樣經常困擾著鹽政執法人員。

鹽業行政處罰；違法行為；數

鹽政執法過程中，對于當事人的單一違法行為比較容易處理，如個體運輸戶無食鹽準運手續運輸食鹽行為，但隨著經濟的發展，我們經常還會遇到當事人同時實施了多種鹽業違法行為，如既違規銷售了非碘鹽，同時違規使用該非碘鹽加工食品，如何處理多個違法行為，做到處罰與違法的危害性相適應，準確判斷當事人違法行為的個數，是一個基本的前提。違法行為的個數判斷不清，勢必會增加處罰的隨意性和錯誤率，從而影響鹽政執法的法定性、統一性和公正性。但是，由于我國行政法律領域中沒有相應的明文規定，行政法理論在很多方面的研究還欠深入，許多問題尚處于探索階段。對于“一個”和“數個”違法行為的界定標準，目前行政法學界沒有統一定論。如果不能正確地區分行政違法行為的數，定性、裁量就不可能準確。在鹽政管理領域，對當事人違法行為的定數問題同樣經常困擾著鹽政執法人員。

首先看一下我國刑法中的“罪數形態”理論。我國刑法經過數十年的研究發展，理論體系已基本成熟穩定，而行政法與刑法在法理上是相通的，可以運用刑法的一些基本原理指導行政執法。所謂“罪數形態”，也就是一罪與數罪的形態，“罪數形態”論是從罪數之單復的角度闡明各種罪數形態的構成條件，揭示行為人危害行為的實際罪數進而確定應適用的處斷原則。在罪數判斷標準上，刑法學中存在很多觀點，我國普遍公認以犯罪構成要件說作為區分一罪與數罪的基本理論。借鑒“罪數形態”論，我們用“事數形態”指在行政處罰所針對的違法行為的個數及其表現形態。“事”，也即行政違法行為；“一事”即一個違法行為，“數事”即數個違法行為。行政違法行為的構成條件，受犯罪構成要件說影響，目前行政法學界通說認為包括四個方面，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和主觀要件，但多數行政違法行為主觀要件不要求，我們的鹽業法規、規章中沒有一條規定鹽業違法行為需要主觀要件。如果行為人的違法事實具備一個違法構成的，就是一個違法行為；如果具備數個違法構成的，就是數個違法行為。

1 一個違法行為

單純的一個行政違法行為，就是行為人實施了一個違法行為，此種違法行為比較容易處理，不再贅述。但還有一部分違法行為，表面看起來是行為人實施了多個違法行為，但應視為一個違法行為，按一個違法行為處罰，包括實質的一個行政違法行為和處斷的一個行政違法行為。

1.1 實質的一個行政違法行為

實質的一個行政違法行為是指某一行政違法行為形式上具有某些數個違法行為的特征，實質上是一個行政違法行為的情況，包括繼續性的行政違法行為和想象競合的行政違法行為兩類。

1.1.1 繼續性的行政違法行為

繼續性的行政違法行為是指一個行政違法行為從實施到由于某種原因終止以前一直處于持續狀態的行政違法行為。這種行政違法行為在違法狀態沒有改變以前，一直處于持續狀態，不論其持續的時間長短（雖然違法持續的時間長短可以作為裁量處罰輕重的考慮因素）。如無《食鹽準運證》運輸食鹽的行為是典型的繼續性的行政違法行為。繼續性的行政違法行為具有時間上不間斷的特點，行為有持續性。其不法狀態自始至終伴隨該行政違法行為而繼續，中間沒有其他不法行政行為的介入（如有其他行為介入，構成行政違法行為的，應按數個行政違法行為并處），其本質上是一個行政違法行為，而不是多個行政違法行為，應當按照一個行政違法行為處理。

1.1.2 想象競合的行政違法行為

想象競合的行政違法行為，是想象的數個行政違法行為。行為人實施一個行政違法行為，同時觸犯數個法條的情況。由于想象競合行政違法行為只是實施了一個行為，所以實際上還是一個行政違法行為。如生產、銷售假冒小包碘鹽的違法行為同銷售假冒注冊商標的商品的違法行為的想象競合。一般來說，理論和行政實踐認為應采取“從一重處”的原則，即按照其該行為同時觸犯的法條中處罰較重的一個法條適用，并在可以選擇輕重的裁量幅度內，選擇較重的處罰。行政違法行為是一個還是數個，關鍵是行為人構成行政違法行為要件的次數。雖有數個結果，但行為只有一個，不能對一個行為進行重復評價。故想象競合的行政違法行為是觀念上的，是想象中的數個行政違法行為，實質是一個行政違法行為。

1.1.3 想象競合行政違法行為和法規競合行政違法行為的區別

所謂法規競合的行政違法行為，是指一個行政違法行為同時違反數個具有包容、交叉關系的法規的情況。想象競合的行政違法行為和法規競合的違法行政行為的相似之處在于：它們都是一個行為同時違反數個法規而發生競合，都是屬于一個行政違法行為的范圍，都按一個法規處理。所不同的是：

（1）雖然兩者都是一個行政違法行為，但法規競合是單純的一個行為，不同的法規對其有不同的規定；而想象競合則是一個行為，外觀上觸犯了多個法規。

（2）在行為上，法條競合是一個行為造成一個后果，只是適用法規上有競合；而想象競合則是一行為導致數個行政違法結果，造成數個行政違法行為的情況。

（3）在法規競合的關系上，所違反的法規在內容上或有包容關系、或有交叉關系；而想象競合所違反的法規在內容上并無上述關系。

（4）在處理上，法規競合按照特別法優于普通法，重法優于輕法的原則，不完全等同于想象競合。比如銷售假冒的非碘食鹽，違反了《食鹽專營辦法》第十六條第（五）項“第十六條 嚴禁將下列產品作為食鹽銷售：(五)其他非食用鹽產品。”，同時也違反《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第十六條第一款“在缺碘地區銷售的碘鹽必須達到規定的含碘量，禁止非碘鹽和不合格碘鹽進入缺碘地區食用鹽市場?！? 法規競合了，適用哪一個法規處罰？比較罰則《食鹽專營辦法》第二十三條 “違反本辦法第十六條第(一)、(二)、(三)、(五)項的規定，將非食用鹽作為食鹽銷售的，由鹽業主管機構責令停止銷售，沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任”和《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》第二十六條“ 違反本條例的規定，在缺碘地區的食用鹽市場銷售不合格碘鹽或者擅自銷售非碘鹽的，由縣級以上人民政府鹽業主管機構沒收其經營的全部鹽產品和沒收可以并處該鹽產品價值3倍以下的罰款。情節嚴重構成犯罪的，依法追究刑事責任?！薄妒雏}加碘消除碘缺乏危害管理條例》比《食鹽專營辦法》處罰重，且《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》是特別法，而〈〈食鹽專營辦法》是普通法，因此無論依哪個適用規則，都應適用《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理條例》處罰。

1.2 處斷的一個行政違法行為

1.2.1 牽連的行政違法行為

牽連的行政違法行為是指行為人以實施某一違法行為為目的，但其實施的手段或造成的后果又違反其他法規的情況。牽連的行政違法行為必須是出于一個目的，實施了兩個以上獨立的行政違法行為，數個行政違法行為具有牽連的關系。這是牽連行政違法行為的本質特征。這里的牽連關系，是指原因行為和后果行為或者手段方式行為與目的行為的關系。

牽連關系的判斷標準應當以主、客觀統一評價：主觀上，查明行為人是否為了一個目的而實施方法手段或后果行為；客觀上，查明目的行為與方法手段行為之間有無必然因果關系。比如：甲是個體運輸戶，有次去上海送貨，為賺些回家的油錢，從上海購進一批私鹽，準備銷售給家鄉的醬廠，在銷售過程中被查獲，這就是牽連的行政違法行為。銷售私鹽是一個違法行為，無食鹽準運證又是一個違法行為，甲為了達到銷售私鹽這一目的行為，其無食鹽準運證運輸食鹽行為的實施手段行為又構成了一個鹽業違法行為，形成了牽連行為。牽連的行政違法行為，實踐中從一重處。

1.2.2 連續性違法

連續性違法是指行為人基于同一或者概括的過錯，在一定時間內連續多次實施同種行政違法行為的情形。與繼續性違法不同，連續性違法各行為之間具有時間間隔性或以時間為標準的可分離性，每一次違法行為足以單獨構成行政違法事件，在實質上屬于多事；但由于連續實施的違法行為性質相同，各構成要件一致，在處斷上按照一事處罰，所以通說認為是處斷的一事。但它和其他純粹處斷意義上的一事不同，它是連續狀態下性質相同的行為，法律上有明文指出作為一個行為處理。《行政處罰法》第29條第1款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰”，但第2款指出：“前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算?！憋@然呈連續狀態的多個違法行為，被作為一體追訴。因為法律上已比較明確，故本文稱之為法定的一事。連續性違法行為鹽業監管實踐中經常遇到，如個體工商戶購進一批私鹽后，斷斷續續銷售了一個月才銷完，在這一個月中銷售私鹽的行為就是連續違法行為。在刑法中，由于主觀要件在犯罪構成中舉足輕重，連續意圖支配下的數個同一的犯罪故意是判斷行為連續性的關鍵。但主觀狀態在很多行政違法行為構成中往往并不考慮，所以行政機關在處理時常不必判斷行為是否具有主觀連續性。還需指出的是，連續性違法的連續性以行政機關的處罰決定（包括警告、責令改正等）為標志而結束。以處罰決定為界，即使行為人新的違法行為和原行為存在著連續性關聯，也按不同一個違法行為處理。行政執法中典型的事例如某當事人從甲地超載運貨到丁地，途經乙地被執法部門查處后繼續超載前行，途經丙地時當地執法部門依然可以按不同一事重新進行處罰。關于連續性違法的處斷原則，一般被接受或遵循的是“按一事從重處罰”。有些法律條款采用以涉案金額為基數的倍率罰款，實質上已經對連續性違法中各分行為的責任進行累加合并，只是在處置形式上按一事進行。為了區別單純一次行為和連續性的多次行為危害程度的不同，體現過責罰相當原則，對連續多次未按規定銷毀的，應在法律規定的范圍內從重的幅度處罰。

2 多個違法行為

除了上述的實質的一個行政違法行為和處斷的一個行政違法行為外，以外就屬于多個違法行為，如何處罰，除了需要對各違法行為準確定性，正確適用法律條款外，也需要運用數事并罰原則對行政處罰合理裁量。數事并罰，也就是對同一行為人幾個違法行為分別裁量后合并處罰的制度。刑罰對數罪并罰的處理，目前世界上采用的原則主要有：①并科原則，也叫累加原則或合并原則，即各罪刑罰絕對相加、合并執行，其弊端是過于嚴酷且可能難以實施，如數罪中若有被判處死刑或無期徒刑者，根本無法絕對相加予以執行；②吸收原則，即重罪吸收輕罪或者重罪刑吸收輕罪刑的合并處罰。其弊端是違背罪責刑相適應原則，有放縱犯罪分子之嫌或者導致刑罰威懾功能的喪失，如犯罪人實施一重罪之后，再實施更多同等或較輕的罪也無所謂；③限制加重原則，也稱限制并科原則，即以數罪中最重刑罰為基礎，再在一定程度之內對其予以加重作為執行刑罰的合并處罰規則，但對死刑、無期徒刑也無法適用。④折衷原則，即各原則混合適用。我國刑法第69條確立了以限制加重原則為主、以吸收原則和并科原則為補充的折衷原則，即吸收原則只適用于死刑和無期徒刑，限制加重原則只適用于有期徒刑、拘役、管制三種有期自由刑，并科原則只適用于附加刑。在附加刑財產的處理問題上，2000年《最高人民法院關于適用財產刑若干問題的規定》第3條：“依法對犯罪分子所犯數罪分別判處罰金的，應當實行并罰，將所判處的罰金數額相加，執行總和數額。一人犯數罪依法同時并處罰金和沒收財產的，應當合并執行；但并處沒收全部財產的，只執行沒收財產刑?！被剡^頭來看行政處罰。《行政處罰法》第8條規定的行政處罰種類，實際上又可分為4大類：申誡罰（警告）、財產罰（罰款，沒收違法所得或者非法財物）、能力罰（責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、營業執照）、自由罰（拘留）。借鑒刑法原理，行政執法主體對同一當事人數事的處罰也應科學地運用上述幾種并罰規則，即：申誡罰只執行一次（也可能被能力罰吸收）；財產罰采用并科原則。如果沒收違法所得或者非法財物所指向的對象相同，則不累加、重復執行；自由罰采用限制加重原則，但不超過規定的上限；能力罰采用限制加重兼吸收原則，也就是在責令停產、停業整頓時日上結合實際情況合理判斷后限制加重處罰，吊證（吊照）與責令停產、停業整頓同時處罰時，前者吸收后者只執行吊證（吊照）處罰，同時實施吊證、吊照處罰的，則合并執行；其他不同種類的行政措施亦合并執行。

根據以上論述我們來比較各種事數形態的違法行為在制裁強度上的設計。單純的一事（包括法條競合性違法）、實質的一事（如繼續性違法）依法公正處理；法定的一事（指連續性違法）依法從重處理；自然的一事（指想象競合性違法）按“從一重處、異罰科附”規則處理；處斷的一事（如牽連性違法）按“從重重處、異罰科附”規則處理；數事按數事并罰規則處理。這種制裁制度的設計，正是體現了過責罰相當的法理精神。順便指出的是，上述“自然的一事”、“處斷的一事”，形式上均以兩個以上的法律條款對“一事”重復進行處罰，是否與“一事不再罰”原則相抵觸？這需要對“一事不再罰”含義的準確理解。首先，“一事不再罰”中的“一事”，應該指本質的一事，而不包含自然的一事、處斷的一事等在法律本質上呈復數性的違法行為。第二，《行政處罰法》第24條關于“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”的規定可以概括為“一事不兩次罰款”，旨在保護相對人的合法權益，防止行政機關以罰代法。但沒有排除罰款以外的其他罰種。第三，“一事不再罰”是指行政機關不得以同一個事實和同一個理由（相同的法律規范）對一個違法行為給予兩次以上的處罰，但并不排除以不同的理由（不同的法律規范）對同一事再次處罰。不同的法律規范對某一行為的評價角度不同，有時只有綜合評價才能達到懲治和預防違法的目的。在認為有必要時，行政機關可以以不同理由對一事再次處罰，但罰款不得多于兩次。不管一事再罰還是數事并罰，在執法實踐中，如果牽涉到不同的行政機關，缺少部門間的協調合作，這些規則的運用都不可能得以實現，因此很有必要加強部門競合理論和協查機制的研究，這符合法的價值整合的精神。

Study on the Number of Illegal Acts in the Administrative Punishment of Salt Industry

YANG Dandong
(Nantong Salt Administration, Nantong 226000, China)

Violations of the number judgment is not clear, is bound to increase the punishment of random and error rate, thus affecting the salt law enforcement of legal, unified and fair. However,because there is no relevant provisions in the field of administrative law, the administrative law theory in many aspects of the research is not deep, many problems are still at the exploratory stage. For the "one"and "several" illegal acts of the definition of standards, the administrative law is not a unified conclusion.If you can not correct the number of administrative violations of the law, the qualitative, the amount can not be accurate. In the field of salt management, fixed number of violations of the same parties are often troubled by the salt law enforcement personnel.

Salt industry administrative penalty; Illegal activities; Number