監察委員會“全覆蓋”的兩個維度

胡錦光

編者按：3月11日，第十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》。憲法修正案在第三章“國家機構”中新增“監察委員會”一節，確立了監察委員會作為國家機構的憲法地位，為其依法行使職權、開展工作奠定了憲法基礎。深化國家監察體制改革是組織創新、制度創新，必須打破體制機制障礙，建立嶄新的國家監察機構，而制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節。

監察體制改革屬于一項中國憲法制度層面的重大政治改革，必須極為慎重。

監察法草案關于監察委員會“全覆蓋”的規定，實際上存在兩個維度。

1.覆蓋的公職人員范圍。實現對行使公權力的公職人員監察全覆蓋，首先需要確定公權力及公權力機關的范圍。“公權力”是一個學理概念，而非憲法上或者法律上的概念。憲法第二條第一款規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民；第二款規定，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。關于什么是公權力，目前并無統一的定義。筆者認為，在人民主權原則下，確認國家的一切權力屬于人民。人民通過憲法創設國家權力，按照一定的原則創設國家機構體系，并在國家機關之間分配國家權力。國家權力在政治上屬于人民，在法理上來源于人民通過憲法的授予。在憲治之下，一切國家權力均來自于憲法的賦予，均在憲法之規范之內，不可能“逸出”憲法，憲法之外不可能還存在另一種國家權力。因此，在法治社會，公權力應當等同于憲法所創設的國家權力。

憲法之于公權力主要有三項基本功能，即賦權、保權和限權。在三項功能之中，限制公權力是其首要的功能。因為公權力具有濫用和擴張的天性，只有在能夠限制公權力的前提下，賦予公權力和保障公權力有效運行才有價值。憲法上設計了諸多限制公權力的原則和制度。其中，授權原則是一項主要和基本的原則。即國家機關所享有的公權力只有通過憲法和法律的直接授予才能獲得，才具有行使公權力的資格、性質和地位，而未從憲法和法律中獲得授權的，并不具有行使公權力的資格、性質和地位。因此，界定是否具有公權力、是否屬于公權力機關的基本原則是，是否從憲法和法律上獲得明確授權。

公權力主要由國家機關行使。國家機關所行使的公權力，依據授權法律文件的來源，通常將授權區分為固有職權和授予職權：（1）固有職權即由憲法和國家機關組織法授予的職權；（2）授予職權即由單行法授予的職權。因此，國家機關都是公權力機關。

除國家機關之外，一些非國家機關的組織包括事業組織、企業組織、社會團體等，自身具有一定的管理公共事務的職能，法律、法規、規章為管理上的便利，也授予其一定的公權力。在行政管理領域，此種做法較為普遍。這些非國家機關的組織在所獲得的授權范圍內，與國家機關的法律地位相同，能夠以自己的名義行使公權力，也由其自身承擔法律上的責任，也屬于國家機關之外的公權力機關。

國家機關除自身公權力外，有時也委托具有公共管理職能的非國家機關的組織行使公權力。但在此種情況下，非國家機關的組織只能以受國家機關委托代表國家機關，按照委托范圍，以委托主體的名義行使公權力，而不得以自己的名義行使公權力，其法律后果也只能由委托的國家機關承擔。因此，受委托的組織在行使受委托的權力時，可以視為公權力機關。

可見，公權力機關包括所有的國家機關和法律法規授權的組織。這些機關或者組織中行使公權力的人員、受委托行使公權力的組織成員在行使委托權力時，才屬于需要作為執行國家意志的國家機關的監察委員會覆蓋的對象。除此之外的其他組織并不直接行使憲法和法律授予的公權力，并不直接形成或者執行國家意志，其成員當然并不屬于需要覆蓋的公職人員。即使是參照公務員管理的人員，因為不行使公權力，自然也就不屬于需要覆蓋的人員范圍。

2.覆蓋公職人員的責任范圍。行使公權力的公職人員所要承擔的責任包括職務犯罪責任、違法責任（以往所稱的“違紀責任”）和違反內部規則責任。

（1）職務犯罪責任。監察委員會整合了檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能。原由檢察機關查處的公職人員的職務犯罪，完全交由監察委員會辦理。因此，公職人員的職務犯罪部分的法律責任應當由監察委員會追究。

（2）違法責任和違反內部規則責任。國家權力分工原則是現代國家治理的基本原理。將國家權力分解為立法權、行政權、司法權及軍事權等其他權力，相互獨立，各自依據憲法的授權行使相應的權力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，從不同角度共同處理社會公共事務，以完成國家治理和社會治理的目標。憲法和法律為保證國家機關各自獨立有效地行使公權力，除對社會或者外部特定當事人享有各種保障公權力有效運行的原則和制度外，還享有維持內部秩序的自律權，如內部規則制定權、財物管理權、紀律處分權、人事任免權等。

為監督人大代表，選舉法、代表法對選民監督人大代表履職情況作出了具體規定，為維持人大及其常委會的會議秩序，全國人大于1989年制定了《全國人民代表大會議事規則》，全國人大常委會于1987年制定了《全國人大常委會議事規則》，地方各級人大也分別制定了相應的議事規則，對人大代表及其常委會委員在會議期間的活動進行規范。

2007年6月1日起施行的《行政機關公務員處分條例》第二條規定，行政機關公務員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，依照本條例給予處分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》，其中第四章為“違法審判責任的確認和追究”，第二十七條規定，人民法院的判決、裁定、決定是否錯誤，應當由人民法院審判組織確認。第二十八條規定，各級人民法院監察部門是違法審判責任追究工作的職能部門，負責違法審判線索的收集、對違法審判責任進行調查以及對責任人員依照有關規定進行處理。

1998年，最高人民檢察院制定了《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》。其中，第四章為《錯案責任確認》。第十九條規定，錯案由人民檢察院依照有關法律、規定和發生法律效力的判決、裁定、決定或者對違法事實、后果的認定文書予以確認。第二十條規定，追究錯案中凡需要對案件事實、證據進行復查的，由控告申訴部門受理。凡需要對違反法定訴訟程序的行為查處的，由監察部門或者檢察長指定的部門受理。控告申訴部門、監察部門或者檢察長指定的部門復查、調查終結后，應當寫出復查、調查報告，報送本院檢察委員會審查決定。第二十二條規定，追究錯案責任，應當由責任人所在人民檢察院依照檢察官管理權限和有關規定的程序辦理。第二十三條規定，上級人民檢察院有權調查、追究下級人民檢察院錯案責任人的責任或者責成下級人民檢察院調查、追究錯案責任人的責任。

（作者系中國憲法學研究會副會長、中國人民大學法學院副院長、博士生導師）