芻議小型農田水利工程運行管理

王　星

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

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芻議小型農田水利工程運行管理

王星

(遼寧省觀音閣水庫管理局，遼寧 本溪 117100)

摘要：小型農田水利工程種類繁多，所處地區的社會經濟發展又不盡相同，因此在構建可持續發展管理機制的過程中，務必要結合工程及所處地區的實際情況，使所構建制度、所采取模式和方法更具針對性。文章在簡述小型農田水利工程基本概念的基礎上，對小農水工程運行管理工作的常見問題及問題的產生原因進行了分析，最后圍繞構建可持續發展運行管理機制進行了討論。

關鍵詞：農田水利工程；可持續發展；運行管理；管理機制；建議

1小型農田水利工程的基本概念

小型農田水利工程是我國農業生產最為重要的基礎設施之一，在保障農業生產、促進農民增收、推動農村社會經濟發展等方面發揮著不可替代的重要作用。雖然在建國之后，政府部門在農田水利工程建設方面投入了大量的人力、物力和財力，但是受資金、技術、地域等各種主客觀因素的影響，農村地區的水利工程基礎設施仍處于較為薄弱的不良狀態。針對這一情況，黨中央在2011年的1號文件中提出要突出加強農田水利等薄弱環節建設的要求，在中央精神的指導和鼓勵下，近年來我國農田水利工程建設工作取得了令人矚目的成績，但在工程建成后的運行管理階段，仍有值得進一步優化和完善的空間。

2小型農田水利工程運行管理工作的常見問題及原因分析

就目前的實際情況來看，靈活多樣的管理模式和專業管理機構雖然為小型農田水利工程的充分發揮自身經濟和社會效益提供了有效保障，但并未從根本上解決運行管理薄弱的問題，“建、管、用脫節”的現象依然十分普遍。

2.1　小型農田水利工程運行管理工作的常見問題

2.1.1管理運行不規范

雖然小型農田水利工程的管理模式種類繁多，但大多并沒有具體的運作方法或規范要求，即便是少部分擁有理論依據的管理模式，在實際執行時也經常發生“走樣”現象。例如，農民用水戶協會在我國已擁有十余年的試點經驗，但在運行管理工作中，協會提出的模式要求并未得到有效執行。

2.1.2管理不科學

目前，大部分小農水工程管理組織將主要的資源和精力放在“用”的方面，對組織運行以及工程維護的重視程度不足，未能結合工程實際情況針對性的選擇管理方法，致使管理工作粗放、效率和水平偏低[1]。

2.1.3產權和責任劃分不清晰

小型農田水利工程大多由國家財政資金修建，建成后移交給鄉鎮進行管理，其中，工程占地歸農村集體所有，工程使用權往往承包給組織或個人，在各類主客觀因素的共同影響下，產權和責任主體很難明確。

2.1.4運行資金缺乏

雖然中央財政為支持小型農田水利工程建設設置了專項資金，但工程建成后的管理和維護工作仍需要一定的資金支持。在農村義務工和勞動積累工制度取消后，小農水工程管理和維護工作的資金需求量進一步增大，雖然農村群眾對解決農業灌溉問題的積極性較高，但只要涉及到到集資就很難操作，這一現象在經濟基礎薄弱的村鎮表現尤為明顯。

2.1.5管護工程的自覺性較差

雖然廣大農戶是小農水工程的直接受益者，但大部分人并未意識到自身的管護主體地位，“只用不管”的思想傾向非常普遍。受此影響，部分農民在使用小農水工程時較為隨意，為一己方便任意開鑿引水渠道的問題時有發生，部分地區甚至存在盜取工程建材、設備的現象，致使工程的使用效益無法得到長期、穩定的發揮。

2.2　小型農田水利工程運行管理問題的原因分析

2.2.1監督機制缺失

我國小型農田水利工程管理組織具有數量多、規模小等特點，沒有像大、中型水利工程那樣的專業管理機構，政府部門監督與管理工作開展的難度較大。同時，我國現階段尚未形成相應的監管制度，致使大部分小農水工程管理組織處于松散狀態，不規范運行的現象比較普遍，管理效益無法得到充分發揮。

2.2.2管理組織與制度的不健全

小農水工程雖然規模較小，但健全的管理組織結構、管理規章制度仍是必要和必須的。麻雀雖小五臟俱全，在缺乏健全的組織結構和管理制度的情況下，看似簡單的小農水管理工作必然無法得到有效開展。

2.2.3管理人員業務素養不足

小農水工程的管理者大多為當地農民，對管理知識和技術的了解基本處于空白狀態，而鄉鎮水利人員大多從事上傳下達的事務性工作，開展技術性工作的能力非常有限。加之造和實踐機會不多的影響，基層管理人員的業務水平基本處于停滯狀態，很難承擔有一定深度的管理工作。

2.2.4資金缺乏

小農水工程管理和維護資金的來源渠道主要有水費和農戶集資兩條，其中，水費價格較低，且長期處于無法足額收取的狀態，而在“一事一議”辦法廣泛實行的情況下，用水戶對于集資額度和方式問題往往難以形成統一意見，集資難度較高。

2.2.5重建輕管

家庭聯產承包責任制始于20世紀80年代初期，時至今日已成為我國農村基本經濟制度。該制度的積極作用無須贅述，集體觀念的淡薄、個體意識的增強也僅僅是諸多轉變中的一項，但正是這個轉變，讓廣大農民對屬于“公家的”水利基礎設施開始持有“只用不管”的態度，即只知道行使“用水”的權利，無視“管水”的義務。

3對于構建小型農田水利工程可持續發展運行管理機制的建議

可持續發展對于小型農田水利工程來講，就是在一定環境條件下，充分利用各種方式和手段保障工程的可持續運行，滿足灌區農業生產對水資源的需求。為實現這一目標，就必須構建符合小農水工程實際情況的、各相關部門間高效協同配合的運行管理機制。

3.1　管理層次劃分

管理層次又被稱為管理等級，層次的多少主要受管理幅度、組織規模等因素的影響。由于小農水工程的管理涉及縣、鄉鎮、村、管理單位4個層次，因此本文根據工程規模和受益范圍對其進行了劃分，見圖1。

圖1　小型農田水利工程管理層次劃分

如圖1所示，由縣(市、區)水利(務)局直接管理的是跨鄉小農水工程以及小(2)型水庫，由縣、鄉兩級共同管理的是跨村小農水工程，由縣、鄉、村三級共同管理的是單村小農水工程。

3.2　組織結構劃分

結合小農水工程的實際情況，本次研究建議采取如圖2所示的職能制組織結構形式。

圖中虛線代表上級部門可以直接進行指揮，例如，跨鄉小農水工程、小(2)型水庫可由縣一級直接指揮管理單位。

3.3　構建管理機制

3.3.1明晰責權

1)受益戶較少或單純自用的小微型農田水利工程，其產權可歸個人所有。

2)受益戶較多的小農水工程，應在農戶自愿、政府扶持的基礎上，成立基于受益范圍的用水合作組織，政府投資所形成的資產可歸該組織所有。

3)集中供水工程(由國家或集體投資興建的)的管理職能應根據受益范圍交由用水合作組織或村委會、村民小組行使，國家、集體分別擁有所投資部分的產權。

4)經營性水利工程，由個人或多方投資的，其產權歸個人或投資人所有。若有國家補助資金參與，則補助金形成的資產既可由基層水利服務組織持股并參與經營管理，也可出售給個人經營。

圖2　小型農田水利工程管理組織結構

3.3.2構建資金保障機制

水費是小型農田水利工程運行管理工作的重要資金來源，只有形成科學合理的有償用水機制，才能實現“以水養水”的目標，為管理工作的順利進行提供資金保障。由于廣大農村群眾長期使用低價水，因此有償用水機制的構建勢必面臨巨大的阻力，為此，各級管理部門應做好有償用水宣傳工作，讓廣大農戶意識到水費的收取是工程使用效益得以長期、穩定發揮的基礎和前提。以往的實踐經驗表明，水費能否順利收取的另一個關鍵要素就是水價的合理性，所以在確定具體價格時，管理部門一方面要滿足國家相關標準和規范的規定，另一方面也應召開用水戶聽證會，聽取廣大農戶的意見，且最終定價必須通過物價部門的審核方可實施。

3.3.3構建政府引導與扶持制度

在以往的工作中，政府部門對于小型農田水利工程的引導和扶持主要集中于建設階段，但實踐經驗表明，運行階段的政府引導和扶持同樣是重要的。政府引導，就是指政府主管部門通過宣教手段實現對小農水工程的宏觀管理，各類扶持和獎勵政策的制定也可劃入政府引導的范疇。除做好宣教工作、引導農民主動參與小農水工程的管護外，政府部門也應在條件允許的情況下為工程管理人員提供學習和深造的機會，盡早形成管理人員持證上崗的良好局面，以此為管理工作整體水平的提升提供保障。政府扶持，就是指對位于經濟基礎薄弱地區的、水費未達到運行成本的或存在較大工程維修項目的小農水工程給予一定程度的資金扶持，幫助當地管理部門渡過難關，使工程的使用效益能夠得到繼續發揮。

3.4　構建自主管理機制

農民是小農水工程的管理主體，想要提升管理工作的整體水平，農民自主管理機制的構建不僅是必要的，同時也是重要的。為實現這一目標，主管部門應定期組織高質量的宣傳和教育活動，首先讓對小農水管理工作的高度重視內化為農民的主觀意識；其次，出臺具有激勵作用的政策或規章制度，提高農民參與管理的積極性；最后，在水價制定、用水和工程管理工作中實現農民的全程參與，進一步提升他們對此項工作的認可和支持度。

3.5　構建監督管理機制

以小農水工程管理機構或組織作為對象構建相應的監督機制，小農水工程監管機制涉及內、外兩個部分，內部監管主要由用水者協會監事會以及受益農戶負責，外部監管主要由各級政府主管部門負責。為確保監管制度落實到位，政府主管部門應適時開展工作成果檢查，對取得優異成績的組織和機構給予適當獎勵，對玩忽職守者給予相應處罰，確保管理工作的規范、有序進行。

4結語

小型農田水利工程種類繁多，所處地區的社會經濟發展又不盡相同，因此在構建可持續發展管理機制的過程中，務必要結合工程及所處地區的實際情況，使所構建制度、所采取模式和方法更具針對性，切忌存在生搬硬套同類工程做法和經驗的思想傾向，以免使將提高管理工作整體水平為目標的運行機制建設或改革反而成為制約管理工作高效、優質開展的障礙。

參考文獻：

[1]張玉閣.小型農田水利工程可持續運行管理策略分析與探索[J].農業與技術，2015(08):26-27.

[作者簡介]王星(1970-)，男，山東煙臺人，助理工程師，從事水庫電廠從事機組運行工作 。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：F323.213

文獻標識碼：C

文章編號：1007-7596(2015)09-0083-03