全球化時代民間外交蓬勃發展的動因

蘇淑民

(北京第二外國語學院法政學院，北京 100024)

政治理論研究

全球化時代民間外交蓬勃發展的動因

蘇淑民

(北京第二外國語學院法政學院，北京 100024)

隨著全球化趨勢日益加強，世界舞臺上民間外交蓬勃發展。全球化、信息化發展為民間外交的蓬勃發展奠定了堅實的物質基礎:非國家行為體數量增多并且功能強化，是民間外交主體發揮更大作用的前提;復合相互依賴關系網絡形成，為民間外交發揮作用提供了更大空間;“全球治理”需要非國家行為體的積極參與，為民間外交發揮作用創造了條件;信息公開化和便利的交流手段為非官方組織或個人參與外交提供了技術支持。民間社會不僅為民間外交發揮作用提供了機會和舞臺，還是民間外交的力量源泉，在參與全球治理、保護弱勢群體、抑制世界強權、治理“民主赤字”等方面都發揮著積極作用。現代外交的公開化、民主化趨勢為民間外交大發展提供了前提條件。

民間外交;全球化;信息化;民間社會;外交民主化

民間外交是中國特色的外交理論和實踐創新的重要組成部分，在增進中國人民與各國人民的友誼、創造我國發展所需的良好國際環境、推動國家間關系的健康發展等方面做了大量的卓有成效的工作，發揮了不可替代的重要作用。隨著中國綜合國力和國際影響力的不斷提升，中國與世界的聯系日益緊密，中國外交呈現出內外結合、官民并舉、多方互動的立體化格局。在這種背景下，民間外交工作更加活躍，在服務國家總體外交、國家建設、祖國和平統一大業和促進世界和平等方面發揮了更大更重要的建設性作用。

當今世界，隨著全球化趨勢日益加強，國際社會行為體日益多元化，民間外交在世界范圍內也得到了蓬勃發展。普通民眾或公民團體紛紛涉足外交領域，他們在環保、安全、人道主義援助、經濟和社會發展等各個領域，或致力于影響官方和政府間國際組織的外交決策，或致力于推動特定議題協商，使民間外交成為處理國家間關系的重要渠道，起到了政府間雙邊和多邊外交無法替代的作用。跨國民間外交力量已作為一股強大的社會政治力量登上了世界政治舞臺。

一、全球化與信息化發展為民間外交的蓬勃發展奠定了堅實的物質基礎

全球化與信息化相互滲透、相互促進，兩者匯合成為21世紀世界經濟社會發展的主流和方向。它們以強大的力量推進世界經濟的大發展，改變人類的生產方式和生活方式，也重塑了當代世界政治的基本組織、規則和制度。全球化、信息化使得一定地域范圍內人際交往所需的時間和距離伴隨著交通與通訊技術的進步而縮短，真正實現了物質、信息、人員基本上共時性的全球流動。美國學者戴維·哈維將這一現象稱為“時空壓縮”(compression of time and space)［1］。在“時空壓縮”的世界政治舞臺上，民眾參與外交事務的能力大大提升，民間外交的開展獲得了堅實的物質基礎。

1.非國家行為體的數量增多和功能強化，是民間外交主體發揮更大作用的前提

全球化的迅猛發展對民族國家提出了嚴峻挑戰，國家的權力范圍、權力形式、權力強度乃至權力的制度基礎和觀念都受到影響甚至削弱。赫爾德認為，在全球化進程中，國際關系中的獨立能動者在制度層面上形成了模式化的或者有規則的活動交往網絡［2］。除了國家之外，包括國際組織、跨國公司等一系列非國家行為體都是跨國網絡政治中的成員。“這些非國家組織從不同角度和層面上或者分享著過去由國家控制的權力，或者創造著新的權力空間。”［3］242國家在法理上的完整性和獨立性已很難在全球化的世界政治中發揮出來，它在國內政治舞臺上越來越難于維護其絕對的權威性，在國際舞臺上越來越難以保障主權的獨立性。全球化時代的主權“不再是一種有明確領土界限的藩籬，而是一種在復雜的跨國網絡政治中討價還價的機制”［4］。

非國家行為體的多元與豐富，使國家權威出現了從中央政府向上、向下、向側面分散的趨勢:向上即向超國家層面、向下即向次國家層面、向側面即向公共和私人的網絡分散，而且這種分散比一切權力都被控制在中央政府手中更加有效。非國家行為體與國家行為體并存和互動，使國際社會的空間結構從一元的、等級的結構向多元的、網狀的結構演變，這為民間外交發揮作用提供了廣闊的空間。全球化使非國家行為體的功能日益多樣化，包括:促進國家間聯系與合作;協調國家間矛盾和沖突;制定規則;抵制個別國家的單方面行動(如綠色和平組織)，向個別國家施加軍事制裁、經濟或道義壓力，限制單個國家間的自私行為;為一些國家提供資金技術援助以及提供政策建議;宣傳某種價值觀念;影響個別國家的經濟政策和經濟布局(如跨國公司)等等［3］158。

2.復合相互依賴關系網絡的形成，為民間外交發揮作用提供了更大的空間

在否定國際關系現實主義理論的基本假定基礎上，美國學者羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈認為人類社會已進入“復合相互依賴的社會”。它的主要特征有三個:一是世界紛繁復雜，除了國家關系外，大量次國家和非國家行為體也直接參與世界政治，并日益發揮著重要作用，各種國際社會的行為體之間有著錯綜復雜的聯系;二是外交與內政之間界限模糊，各種國際問題之間無明確等級之分，軍事安全并不始終居于議事日程的首位;三是軍事力量不再起決定性作用，武力并非有效的政策工具［5］。這也就是說，人類社會已連接成一個利害高度相關的有機整體。復合相互依賴關系體現在全部國際關系中，不僅在地區和全球范圍內，而且在國際社會的各個行為體之間以及政治、經濟、文化等社會發展的各個領域都有所體現。“蝴蝶效應”在世界各地進一步放大，而且國際事務中出現了越來越多的國家力不從心或無能為力的領域，國界的“漏洞”越來越大，某些控制措施的實施變得越來越艱難［6］，這為非國家行為體留下了爭奪與填補的國際政治空間。

3.“全球治理”需要非國家行為體的積極參與，為民間外交發揮作用創造了條件

全球化催生了全球問題的出現。20世紀60年代以來，環境污染、核威脅、恐怖主義等負面效應隨著現代科技的發展逐漸顯現，引發人們越來越多的關注。1972年，國際性民間團體羅馬俱樂部發表了預言，即經濟增長不可能無限地持續下去的研究報告《增長的極限》，使全球問題獲得了世界性的關注。此后，全球問題的種類逐漸增多，涵蓋了難民、糧食、人口、失業、債務、毒品、艾滋病、核擴散、南北關系、恐怖主義、國際人權等方方面面，既有科技文明的負面影響也有現代文明的消極后果。這些問題在全球范圍的擴散和蔓延對人類的生存和發展造成了嚴重威脅，“全球治理”應運而生。

“全球治理”是一種涉及范圍廣泛的跨國治理形式，目的是解決全球性問題，彌補市場失靈和國家失效造成的世界秩序失范。美國學者詹姆斯·羅西瑙(James N.Rosenau)是全球治理理論的主要創始人之一，他認為治理不同于統治，治理以共同目標為支撐，無須依靠國家的強制力量來實現，這些管理活動的主體也未必是政府。除了國家和政府外，至少有十個與全球治理相關的術語已經得到人們的認可，即“非政府組織、非國家行為體、無主權行為體、議題網絡(issue network)、政策協調網(policy network)、社會運動、全球民間社會、跨國聯盟、跨國游說團體和知識共同體(epistemic community)”［7］。2000年聯合國秘書長安南在千年報告中也談到，改善治理就是要以非正式的政策網絡來補充正式的體制機構，就意味著非國家行為體更多地參與，讓民間社會和私營部門組織與國家政府、國際機構齊心協力追求共同的目標［8］。可見，全球治理的需要為民間外交活動的開展提供了更多的機會。

4.信息公開化和便利的交流手段為非官方組織或個人參與外交提供了技術支持

首先，網絡民間外交的興起具有技術上的必然性。隨著數字化信息傳播和網絡技術的迅猛發展并走向大眾化，網絡這一新興媒介迅速崛起并開始引起愈來愈多的關注。技術的興起改變了社會形態。電腦網絡創造了一個特殊的、虛擬的空間，即“網絡空間”。借助于網絡空間建立的社會就是“網絡社會”。網絡社會基本不受某一集中權力機構管制，能夠自主運行，較少受到條條框框的約束［9］。因為網絡傳播具有廉價、實時、共享和高度擴張的特點，所以減少了信息傳遞的級層，提高了社會運行的透明度，并且能夠動員廣大網民掀起網絡社會運動，其范圍可以波及整個主權國家乃至全球。在這樣的背景下，“網絡外交”悄然興起。而網絡民間外交，即由國民個人和民間機構在網上進行的具有非官方外交性質和政治效用的對外交往活動，也必然會蓬勃發展。

其次，信息社會逐漸消解了現代民族國家造成的國內領域和對外領域的嚴格界限，也逐步瓦解了國家－社會－個人之間的壁壘，使得彼此的邊界日益模糊。現代民族國家對內和對外事務的內容存在很大區別:對外事務基本上都是外交、軍事和安全等“高級政治”事務，對內事務則主要是經濟、文化和社會管理等“低級政治”事務，兩者之間壁壘分明。然而，隨著全球化的發展和國際網絡空間的形成，國內事務躍出邊界，成為對外事務的重要組成部分，此種狀態從根本上決定著外交成為牽一發而動全身的事務，社會領域中的動向日益敏感地傳遞到外交事務之中。對于一些“低級政治”事務，政府必然要同那些非政府組織(包括私營跨國公司等私有部門)打交道，而且交往所依據的規則就不能完全按照政治和權力的邏輯進行，而是將市場機制引入到政治領域，通過平等的討價還價和協商談判來進行［10］。

最后，知識就是權力。信息革命使國際社會的權力結構發生了前所未有的變革，信息的可獲得性掀起了政治平民化、國際關系民主化和外交公眾化的浪潮。伴隨著Web 2.0時代的到來，傳播模式發生了改變，原來被動接受信息的網絡用戶逐步轉化為信息制造者、傳播者，用戶的交流模式也從單純的“讀”向“寫”及“共同建設”方向發展。網絡用戶不但常常為外交事務的議程設置提供思路，還往往會作出頗具批判意識的獨立判斷，主動參與到外交事務中來。

二、全球民間社會力量的發展為民間外交奠定了社會基礎

全球化產生了以下重要的政治現象:全球意識的提升;市場力量的擴張;個人行為能力的增強;政治行為體的生長;國家權威的衰落等［11］。這些新現象的產生，極大地影響了傳統民族國家框架下的國家與社會關系，其中引人注目的是民間社會力量的不斷擴大。

民間社會指的是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域，由各種公民組織組成，這些組織介于政府與企業之間，又被稱為“第三部門”(the third sector)，包括社區組織、公民的志愿性社團、協會、非政府組織(NGO)、公民和利益團體自發組織起來的運動等。也就是說，民間社會是由民間的力量、媒體的力量、各種不同的職業團體的力量、宗教的力量、各種不同的草根性組織和民間社會運動等多種社會力量聚合而成的，它不由中央政府控制，卻是能對政府形成壓力又相對獨立于政府的社會力量。

民間社會不僅為民間外交發揮作用提供了機會和舞臺，還是民間外交的力量源泉。民間外交之所以發展強勁，就是因為它扎根于民間社會，代表了民間社會各種主體的利益。在國內層面，隨著民間社會的進一步發展，民間力量的進一步壯大，非官方力量在國家的外交決策中發揮著越來越重要的作用。

全球民間社會力量在參與全球治理、保護弱勢群體、抑制世界強權等方面都發揮著積極作用。全球民間社會力量的興起和成長，整合起游離于國家權力之外的眾多行為體，強化了當代國際關系行為體的多元化趨勢。20世紀90年代以來蓬勃發展的全球民間社會力量，已成為了國際舞臺上無法忽視的力量之一。從現實來看，全球民間社會力量的生長擴大了非國家行為體的陣容，使國際體系的互動關系呈現出網絡化和低政治化的態勢，使得國際社會中國際制度和國際規范的不足得到一定程度的彌補，國際體系的制度化程度得到增強。

全球民間社會力量的發展使外交呈現出以人為本、以社會為基的走向，為民間外交發展奠定了社會基礎。由于在制定政策、推進全球治理方面所做出的貢獻，民間社會組織越來越受到各國政府和聯合國的重視，它們采取措施擴大與民間人士及其組織進行磋商和合作的范圍，為其提供更大的國際空間，吸收其作為伙伴，并幫助其完成政策的制定和實施。中國學者郭樹勇指出:“在全球化與信息化的時代，民族國家內部的群眾政治抗爭或自發性民間外交所形成的直接或間接政治外交影響，與國際民間社會的發育發展有著耦合性與同步性，并以某種特殊的形式推動了全球社會與世界政治文明的進步。”［12］

三、民間外交順應了現代外交民主化、公開化發展趨勢與潮流

自威斯特伐利亞體系建立以來，現代外交就具有強烈的精英外交傾向，外交事務高度敏感，廣大民眾很少有機會介入到外交領域。然而，從19世紀中后期開始，外交民主化逐漸成為當今外交發展的方向，民族主義、民主主義和信息技術革命是這一進程中的主要推動力量［13］25。外交公開化原則在1899年和1907年召開的兩次海牙國際和平會議上得到確認，并在后來成立的國際聯盟和聯合國中體現出來。日益增多的涉足原本神秘的外交事務領域的非國家行為體推動著外交民主化進程的發展。英國著名外交學家哈羅德·尼克松在20世紀中葉就指出，“盡管增加了復雜性，當今外交正逐漸要求‘開放’和公開解釋，從老式外交的國際精英的小圈子向‘民主’‘公開’趨勢轉變”［14］。中國學者唐賢興指出，“人在本能上是民主的。因此，所有的政治體系最終都必將走向民主化。也就是說，民主化必然要求把那些以往被排斥在外的社會成員納入到政治生活中來，建立一個包容性的制度框架，實現世界主義民主的目標”［15］。人類社會的民主化發展，必然引起現代外交不可阻擋的民主化發展趨勢。

第一，外交決策機制由高度集權向民主管理轉變，為民間外交發展創造了前提條件。以前在“外交無小事”觀念的影響下，外交決策權集中在國家最高領導人或少數政治精英手中，普通百姓不能過問外交事務。隨著大眾傳媒的興起，公眾對外交事務越來越關心，而且國內政治的民主化賦予了民眾以及他們的議會代表一定的外交權限。在一些國家，普通民眾可以通過全民公決的方式決定國家的重大外交政策，如2005年法國和荷蘭民眾就是否批準歐盟憲法條約進行了全民公決。盡管政府間外交依然居于主導地位，但是構建國家與民間社會各構成主體間在內的協商外交制度越來越成為國家外交制度建設的主流。2004年，中國外交部下設公眾外交處，就不僅體現了滿足公眾對外交事務關心和表達的訴求，也體現了政府決策民主化的需要，使外交部門掌握民情、了解民意，從而能最大限度地提高外交決策的科學性和透明度，這是外交政策凝聚和體現公眾意志的重要舉措之一。當今全球民間社會力量興起后的一個客觀趨勢是，在外交議題設定、外交實施方案選擇以及外交政策實施和評估的全過程中，大力加強一國專職外交機構與民間組織和團體之間的協商制度建設，已經越來越成為緊迫的議題被提上了各國議事日程。

在民主化時代，外交與內政的關系越來越密切。隨著國家權力的流散、國家權威與決策機構的分散，下述兩方面的變化在一國外交制度的設計上越來越需要體現出來:一是外交部門及其機構與其它政府部門之間的政策協調機制;二是外交部門及其機構與非政府組織、專家學者、社會公眾等非官方主體形成的溝通與合作機制［16］。有的學者還認為外交變成了一個“雙層博弈”的過程。美國學者羅伯特·帕特南的“雙層博弈論”(two－level game)認為，外交與內政相關聯，一國的談判者總是處在相互纏繞的兩個層次的博弈中:一是與其它國家的談判者的博弈;二是獲得國內各利害方批準的博弈［17］。美國學者瑪格麗特·凱克(Margaret E.Keck)和凱瑟琳·辛金克(Kathryn Sikkink)在解釋國際上一些非國家行為體的外交活動時，提出了“回飛鏢模式”(boomerang pattern)理論:如果一個國家或政府對本國公眾壓力的反應遲緩或消極，國內的非政府組織或個人就會尋求國際盟友的支持，通過國外渠道對本國的決策者施加壓力。在人權保護領域這種狀況表現得最為明顯［18］。中國學者趙可金指出，“在相當多的情形下，民間社會部門的這種活動開辟了一個廣闊的外交空間，這一空間是任何國家行為體都無法完全控制的，外交活動成為‘多元外交的大合唱’”［19］。

第二，外交運行機制從政府壟斷向社會多元開放轉變，為民間外交發展開辟了道路。政府壟斷外交權力的格局逐漸被打破，一些次國家行為體、超國家行為體以及跨國行為體紛紛走上前臺，與中央政府分享權力。來自草根層面的民間外交活動及其倡議的運動逐漸被整合到國家總體外交的制度框架之中。

總之，在全球化、信息化飛速發展的時代，民間自由交往隨著全球化的發展無可阻擋，政府壟斷外交的時代已經一去不復返了。無論是跨國公司、非政府組織以及廣大民眾在國際交往中逐漸構建起了新的國際網絡，還是伴隨著市場經濟的發展，社會新階層的出現，國際交往主體逐漸增多，都表明政府要想控制外交事務變得越來越難以實現了。“一個國家的政府無法阻擋國際旅游、文化交流和社交往來，也無法阻擋跨國公司之間的交往。諸如肯德基、麥當勞、博雅公關公司、波音公司、國際禁雷運動和綠色和平組織等眾多社會角色，盡管它們并不是一個國家政府的職業外交官，但同樣具有代表國家行事的權利，很難說它們的影響力就比職業外交官小。”［13］34因此，在全球化時代，民間外交越來越受到外交界和學術界的高度重視，民間外交的發展方興未艾。

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〔責任編輯:崔家善 徐雪野〕

D812

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1000－8284(2015)01－0069－05

2014－11－20

國家社科基金重點項目“中國特色民間外交理論與實踐”(14AZZ014)

蘇淑民(1966－)，女，遼寧朝陽人，副教授，博士，從事外交學、英國政治、俄羅斯政治經濟與外交研究。