憲法規范與財產權利的保護與限制

鄧志宏

(黑龍江大學法學院，哈爾濱 150080)

法學研究

憲法規范與財產權利的保護與限制

鄧志宏

(黑龍江大學法學院，哈爾濱 150080)

財產權是一個非常寬泛的權利概念，傳統的私有財產權強調的是個人對物質財富的控制權。但隨著經濟與社會的發展，財產權的內涵也發生了變化。私有財產權經歷了從“不得侵犯”的絕對保護到為社會公益而相對限制的過程，這一變化在各國憲法及其相關文件中都有所體現。對私有財產權的限制是社會發展的必然需要，財產權的社會義務理論強調私有財產權在一定條件下可以受到限制，主要是為了社會公益目的。同時國家對私有財產權的限制要符合憲法和法律的規定，不能突破社會公益的標準。各國憲法對私有財產權限制的相關規范中，包含了幾個共同要素，即對私有財產權限制的目的要素、根據要素以及正當性要素。財產權的概念又涉及個人權利及社會責任這兩個要素，從個人權利保護的角度看，要規范和限制國家權力，防止國家權力對私人財產權的不當侵害與干涉。從社會責任角度看，對財產權的保護不是絕對的，財產權也負有社會責任，在一定條件下可以對其進行限制。

財產權;財產權保護;財產權限制

財產權是一個非常寬泛的權利概念，傳統的私有財產權強調的是個人對物質財富的控制權。但隨著經濟與社會的發展，財產權的內涵也發生了變化，一般認為，“新財產權”還包括社會福利等公法上的權利。私有財產權經歷了從“不得侵犯”的絕對保護到為了社會公益而相對限制的過程，這一變化在各國憲法及其相關文件中都有所體現，這方面以德國的立法與實踐為典型代表。對私有財產權限制的理論基礎是財產權利的社會義務理論，即私有財產權在一定條件下可以受到限制，主要是為了社會公益目的，同時國家對私有財產權的限制要符合憲法和法律的規定，不能突破社會公益的標準。本文試在分析財產權含義變化的基礎上，從憲法規范的角度闡述私有財產權從絕對保護到相對限制的理論基礎及立法實踐的變化過程。

一、財產權概念的發展

財產是人類社會得以生存和發展的物質基礎，沒有基本的物質財產保障，人類社會無法生存，更談不上經濟的發展、文化的豐富與社會的進步。財產權經常被與生存權、自由權相提并論，可見其是對公民來說基本的、極其重要的權利。德國哲學家黑格爾指出:人之所以為人，就必須擁有所有權［1］299，并且，人作為理念而存在，必須予以其自由的外在范疇［1］52。從字面上理解，財產是指人們擁有的所有東西，而財產權就是人們擁有這些東西的權利，這種權利包括擁有、使用及處分所有物。不同的法系和國家的財產權構成會有一些差別，無論怎樣劃分，財產權的共同特點應當是所有者具有財產價值的權利。財產權可以劃分為兩大類，即私有財產權和公有財產權。私有財產權從形式上表現為人對財富的控制權，是財富享有者借以排斥他人的侵犯而獨享其利的一種權利［2］。私有財產權是由法律創設的一個比所有權更為廣泛的權利束，是一種財產上的私權利，是指私人在社會范圍內自制的正當性，還包含個人有權支配在私人領域內屬于個人的物品。公有財產與國家職能和社會公益結合在一起，伴隨著商品經濟的發展，它逐漸轉變為國家宏觀調控職能的基礎性工具。公有財產權以與政治國家相結合的所有制為基礎，市民社會與政治國家、公益之間的自由界限是由它劃定的［3］。

憲法上的財產權與民法上的財產權不同。民法歷史源遠流長，財產權是民法上一個重要的核心概念，是以物權為基礎的，它的客體一般指具體的物品。民法上的財產權主要指所有權，包括財產權利主體對財產的占有、使用、處分以及阻止他人侵犯的權利，這種財產權是以物為中介的人與人關系的表現，只有擁有財產的人才擁有此種性質的財產權。考察德國憲法史，對財產權的保障也是指所有權，直到1923年，經過德國學術界的討論，才將憲法所保障的財產權擴充到具有任何財產價值的私權利［4］。憲法作為規范國家權力以及調整國家與公民關系的法律，在法律位階上擁有至高地位。憲法上的公民權利一般指針對國家而言的，是防止國家公權力侵害的權利，從這個角度看，財產權也不例外，它也是指公民針對國家享有、阻止國家公權力的不當侵害的權利，體現的是公民權利與國家權力的關系。如果說民法上的所有權是以“物”為中心的物權，那么憲法上的財產權則是以“人”為中心的人權。民法要保障的是物質性權利，憲法要保障的是一種基本人權［5］。憲法上的財產權強調公民權利對抗國家公權力，以防止公權力對私人財產權進行違法或不當的限制、侵占與剝奪，民法上的財產權強調私人權利與私人權利之間的對抗，它反映了私域內平等主體之間的關系。

隨著美國二十世紀七十年代發生的程序性革命及德國戰后財產權觀念的擴充，原有的傳統概念也發生了變化。在美國，財產權范圍在二十世紀七十年代以前是很狹窄的，那時適用正當程序保護的財產只有動產、不動產、金錢及證券，社會福利被認為是政府授予的特別優惠(privilege)，也有翻譯為“特權”，而不是財產，對其剝奪也不需要經過正當法律程序。最高法院通過判例突破了傳統觀念，把社會福利和公共職業等政府饋贈也視為財產。1970年的“福利聽證案”認為，對公民至關重要的社會福利，是類似于財產的個人權利。政府在剝奪這項權利之前，必須依據美國憲法第五條和第十四條修正案的規定，規定主要內容是對“法律正當程序”的要求［6］。在德國，其聯邦憲法法院的判例認為，財產權包括退休金和社會保險。德國的財產權是一個變化的概念，有學者總結并把德國的財產權劃分為三代:第一代是防御性權利，它強調的是防止國家侵犯私人產權，這也是傳統觀念上財產權的含義;第二代權利是指勞工福利和集體談判的權利，這相當于美國的“新財產”概念;第三代權利的主要內容對國民產值和自然資源的公正分享，以及保證社會公眾在健康的環境下生存。［7］

由于現代社會政府承擔著更多的社會責任，要建立維持公民基本生活水平的福利體系與制度，對國家提出的諸如救濟金等帶有福利性質的、具有財產價值的公法上的權利也應納入到憲法財產權的范疇。正如德國聯邦憲法法院的判例所劃分的第二代與第三代財產權利所強調的，財產權概念的內涵與外延都在隨著時代的發展而發展和變化。

二、財產權保護與限制的憲法規范

(一)私有財產權保護的憲法規范

十七十八世紀的資產階級革命，給歐洲帶來了自由、安全與平等的價值理念，十八世紀后期是資本主義形成和鞏固階段，這一時期的近代憲法開始涉及對私有財產權的保障。從歷史角度看，財產權經歷了從絕對“不得侵犯”到可以有條件限制的過程。資本主義私有財產不可侵犯原則在英國最早確立，1215年的英國《自由大憲章》是最早規定私有財產權保護具有憲法性質的文件，其涉及財產權保護的條款內容為:國王不得未經國民同意而征稅，任何人不得未經合法裁判而受到監禁、剝奪財產或被放逐。這一規定闡明了公民的財產不容侵犯，對財產的沒收(征收)要有法定依據并經過法定程序，歷經數百年至今還有進步意義。法國1789年頒布的《人權宣言》中第17條規定了財產權的內容，其表述為:“財產是神圣不可侵犯的權利，除非有必需的公共需要，任何人的財產在未預先而公平的賠償條件下不得被剝奪”，這一規定強調財產權的絕對自由，對財產權隨意的剝奪與限制都是被禁止的。這一表述對世界上許多國家尤其是歐洲大陸法系的國家產生了廣泛的影響。1791年美國聯邦憲法修正案第5條強調通過正當法律程序來保護私有財產權，其規定不經正當法律程序，任何人的生命、自由或財產都不得被剝奪，也不允許未經公正補償而占取私有財產。德國民法的制定者將民法所有權的概念定義為一種具有絕對性的概念，體現了自由主義思想［8］，其第903條規定，財產所有人享有絕對的排他權利，但權利的行使不得違反法律的規定及妨礙第三者權利。并參照法國民法典規定，財產所有權人可以“依其所好”地行使其財產權的標的，并排除他人的介入。

(二)私有財產權限制的憲法規范

法國1789年頒布的《人權宣言》規定了財產擁有神圣不可侵犯的權利，其強調，除因公共利益的需要，國家得以公平的與預付的賠償金征用外，不得強令割讓財產，這一規定為國家以適當方式限制私人財產權留下了空間。在德國，早在1794年普魯士一般邦法第74條、第75條中，限制私有財產權的內容就已經出現了，條款中也涉及了限制私有財產權的條件，其第74條規定:“在兩者(公共福祉與私人財產權)出現沖突(矛盾)時，個人的權利和國家成員的利益服從于促進社會福祉的權利義務”。也就是說，當公共利益和個人權益發生矛盾時，個人要容忍對其權利的限制或者剝奪。當然，這種侵害與限制需要國家給予補償。其后，以德國的《魏瑪憲法》對私有財產權的限制為開端，許多國家在憲法中對公民私有財產權的限制進行了規定。1919年的《魏瑪憲法》第153條規定:“財產權由憲法予以保障，其內容及限制，由法律規定。”后來的德國《基本法》沿襲了這一做法，其第14條規定:“財產權及繼承權應予保障，其內容與限制由法律規定;財產權負有義務，財產權的行使應當同時有益于公共利益;必須為公共利益始得進行財產征收”。還有美國的《憲法》第4條、第5條及第14條修正案，從遵循正當法律程序的角度規定了對私有財產權的保護，強調限制或剝奪私有財產要符合正當法律程序的要求，同時也規定的行政征收的法定補償原則。

其他國家的憲法也設有私有財產權限制的條款，1946年《日本國憲法》第29條規定了不得侵犯財產權的原則，也涉及了財產權要為社會公益受到限制的內容，財產公用征收的條件是依法正當補償。1947年《意大利共和國憲法》的第42條至第44條也涉及這方面內容，在規定法律保障私有財產的同時，指出為了保證私有財產能履行其社會職能，可以規定私有財產的范圍，即為了公益的需要，可以在法定情況下有償征收私有財產。《澳大利亞聯邦憲法》第51條是有關財產權的內容，其規定為任何目的取得任何人的財產，都要有法定依據并滿足公正的條件。我國財產權方面的立法，早在建國前的《臨時約法》中，就在規定人民保有財產自由的基礎上，在其中的第十五條規定:“因增進公益，維持治安，或有非常緊急必要時，法律得以限制財產自由”。我國2004年憲法經過修正以后，對公民財產權的限制內容進一步細化，涉及的條款有《憲法》第10條、第13條及第51條。其中第13條的規定涉及了國家公權力與私有財產權的關系，確定了國家保護公民私有財產的原則，也細化了征收私有財產需要滿足的條件。

(三)憲法規范對財產權限制的要素分析

考察各國憲法對私有財產權限制的相關規范，可以看到其中包含了幾個共同要素，即對私有財產權限制的目的要素、根據要素以及正當性要素。對私有財產權限制的目的要素是指財產權的限制要以實現社會公益目的為前提，社會公益的范圍比較廣，其中包括國家安全、公共安全、公共秩序與公共衛生等內容，憲法規范確定了實現公益是限制私有財產權的唯一目的。對私有財產權限制的根據要素是指財產權的限制要以法律為依據。這里的法律是指由享有立法權的國家機關制定的抽象的、具有普遍約束力的行為規范，在我國，就是指全國人大及其常委會制定的法律。對私有財產權限制的正當性要素是指對私有財產權的限制要具備正當的法定程序，并且要給予公正、合理的補償。

筆者認為，憲法規范應當對財產權的限制方式做出明確規定，財產權限制的傳統方式是公用征收，多數國家的憲法規定了征收私有財產并給予補償的內容。從廣義的角度看，征收也是對財產權的限制，只是這種限制方式表現為對財產權的剝奪。而財產權限制的方式有多種，不限于剝奪財產權的傳統征收方式，而且還包括了應予補償的財產權過度限制，即對財產的管制征收，以及不應予以補償的財產權合理限制，但很少有憲法明確規定對私有財產權限制的不同方式。如上文所述，德國《基本法》第14條第1款明確了財產權的內容與限制由法律規定，第3款規定了財產征收的內容，這一規范將對財產權的限制與征收置于不同條款，打破了傳統的財產權保護與征收的二元立法模式。這里的限制是指剝奪財產權以外的對財產權進行規制的方式，包括體現財產權社會義務的正當限制以及構成管制性征收的過度限制。德國《基本法》這種財產權條款的立法模式，能夠防止不當限制私有財產權從而更好地保護私權，也能促進社會公益目標的實現，值得我們在完善憲法財產權條款時加以借鑒。

三、財產權限制的理論基礎

(一)對私有財產權的限制是社會發展的必然需要

任何權利都不是絕對的，經濟的發展與社會的變革也深刻地影響著國家與個人的關系。資本主義的發展帶來了一系列社會問題與弊端，比如壟斷、環境污染甚至惡化、失業與罷工、交通、食品安全等問題，要克服這些社會問題，國家立法與政策都要做出相應調整，包括憲法財產權的保護的內涵。有學者提出“財產權的含義，來自于國家對它的定義”，就體現了學者們對絕對財產權制度的反思［9］。傳統觀念下的財產權思想，強調的是公民個體自由與財產的不可侵犯，而社會的發展要求僅僅考慮個體利益是不夠的，社會公共利益與國家整體利益成為新的社會發展階段必須考慮的因素。從憲法的角度分析，不論憲法規范的內容如何，權利都是有條件或有限的。有限的權利保障范圍是指個人權利的范圍應當具有一定的界限，憲法或法律不保護超過這個界限的權利。而所謂無限的權利范圍是指個人權利不受任何條件或界限的約束，當然這是不可能的。由于人類始終面臨自然資源的有限性，個人權利的膨脹會對其他人的權利造成不可避免的影響，所以憲法不可能保護無限的個人權利。個人憲法權利受到的限制可以分為兩個方面:第一是憲法所保護的權利不得和他人的權利發生沖突;第二是憲法可以在其規范中明文授權法律對權利加以限制。

英國哲學家洛克認為，財產權是天賦的不可剝奪的自然權利。洛克首次創造了勞動價值理論，他認為，財富是由人的勞動創造的，在合理使用并不產生浪費的前提下，勞動者可以自由享用。他認為，任何人的財產權都是固有的，不得被侵犯和剝奪。洛克在論述財產權不可侵犯的同時，也指出了對財產權的限制。他對私有財產提出了兩個限制性的條件，第一個限制條件是在享有自己財產的同時，要給他人留有“足夠多的并且同樣好的”東西;第二個限制條件是不能損壞已經獲得的財物［10］。只有滿足了這兩個限制條件，私有財產權才能作為一項自然權利而存在。法國公法學家狄驥認為，任何人來到世上，如果認為僅僅因為他具有人的身份就有權成為一定的財富所有者，那就是一種“純共產主義原則”，也就是都有權成為同等財富的所有者，國家應當保證所有人享有平等的所有權［11］。

正如有的學者指出的:“財產私有實際上造成了人類社會的許許多多的不公平、不平等，所以它不是絕對公平的。但是，在現有的生產力發展水平的基礎上，人們還沒有找到一種能夠完全替代這種財產私有權制度的東西。在還不具備消滅私有財產權的條件之下，人們能夠做到的是承認財產私有權的合理性，并這一前提下，采取某些措施從而限制財產私有權所造成的社會不平等和不公正”［12］。西方憲法中對財產權保護的條款設置體現了對財產權從絕對保護到承認財產權保護的相對性的過程。1919年德國的《魏瑪憲法》首次規定了對財產權加以限制的內容，體現了財產權社會化的思想，成為世界其他國家立法限制私人財產權的開端。后來德國《基本法》繼承了這一做法并有所發展，其規定財產權負有義務，財產權的行使應當同時有益于公共利益，財產的征收必須為公共利益始得為之。這一規定內容更加全面，不僅涉及了財產權限制，還對財產權應負的義務、財產權限制的條件等問題作出明確規定。英、美等普通法系的國家在憲法及普通立法上對私有財產權也有所限制。以土地的占有使用權為例，傳統的英國普通法普遍承認，所有人想怎樣使用土地，就有權怎樣使用土地，前提是:(1)該使用行為不構成侵擾;(2)沒有其他人在該土地上享有權益。可以看出傳統觀念更注重土地所有人土地使用權的保護。但是在今天，情況已經發生了變化，美國幾乎所有的土地使用行為都受到立法的制約，這些立法包括含有限制內容的制定法、條例及相關法規。

(二)財產權的社會義務

進入二十世紀以后，在世界各國的立法與實踐中，一方面維護原有的保障私有財產權的立法與制度，另一方面，也基于社會發展的現實需要開始強調對國家與社會公益的保護，并以憲法為起點，制定了一系列相關的立法。這種新的立法與制度基礎是財產權的社會化思想，主張為社會公共利益在必要時可以對財產權做出限制，這可以看作是從近代自由國家向現代社會國家的轉型。以德國為例，其基本法對財產權的規定體現了“社會國原則”，這一原則可以用來論證為何限制私有財產權。如上文所述，在德國民法制定的時候，立法者賦予民法中的所有權以絕對性的概念，其依據是自由主義思想，即使在立法中也包含了對所有權的限制，但這些限制只是“絕對權利”的例外，并未涉及到財產權的社會責任與義務。在德國，《魏瑪憲法》將財產權人對社會的義務，從傳統的道德義務提升到法律義務［13］，而其《基本法》又將財產權的社會義務性強化為財產基本權利不可缺少的部分，財產權人行使權利的同時不可逾越財產社會義務的界限［14］。“社會法治國家”是重要的立國原則，這一原則以追求“社會正義”為首要目標，而“人民私有財產的社會義務性”就是達成這一目標的重要途徑。尤其在有關土地等不動產以及工業資本財產方面，為了消弭國家工業化帶來的社會問題，必須依法對財產權人的權限加以限制。應當從兩個方面理解“有助于公益”:一是財產所有者行使財產權時，不能做無益于己，而有損于旁人的行為;二是不能拒絕任何有利于旁人而無損于己的行為。因為社會公共利益的要求是，國家機關可以在給付補償的前提下，強制征收個人財產。

要實現公民的社會權利，就要對社會財富與資源進行重新分配，對財產權的限制體現為財產的使用要為公共利益服務，這一方面說明財產權負有為了社會公益目的而受到限制的必要性，另一方面也說明國家對私有財產權的限制應當受到公共利益標準的限制，要符合憲法與法律的原則與具體規定。德國憲法所強調的財產權的社會義務，是通過立法者對財產權的內容及其保障的限度作出具體規定來實現的。在實踐中，對私有財產權的限制多是通過征收實現，征收的前提是征收行為以公共福利為目的。而所謂的“有益于公眾福利”就是體現了財產權的社會義務。

總之，現代各國憲法在強調保護私人財產的基礎上，也在一定的條件下限制財產權，可以稱為財產權的“社會職能”。對私有財產權的理解，要同時考慮個人權利及社會責任這兩個要素，從個人權利保護的角度看，要規范和限制國家權力，防止國家權力對私人財產權的不當侵害與干涉。從社會責任角度看，對財產權的保護不是絕對的，財產權也負有社會責任，必要時可以對其進行限制。

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〔責任編輯:張 毫〕

D90

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1000－8284(2015)01－0105－05

2014－11－16

黑龍江省哲學社會科學研究規劃2011年度項目(11E105)

鄧志宏(1968－)，女，黑龍江雙鴨山人，博士研究生，哈爾濱工程大學人文學院講師，從事憲法學、行政法學研究。