國際性區域合作中的政府行為研究
——以中國—東盟為例

吳凡

國際性區域合作中的政府行為研究
——以中國—東盟為例

吳凡

全球化背景下，日益增加的國際區域合作對政府行為理論研究提出了新要求。我們在推行全球共同市場構建的同時，重新審視了政府行為的作用，政府行為在國際性區域合作中的研究成為熱點，國際性區域合作中政治因素也從“地下”上升到“地表”。文章從中國-東盟國際性區域合作的國際背景出發，對國際區域合作中最具代表的歐洲聯盟和北美自由貿易區的政府行為特點進行研究，在借鑒歐盟和北美自貿區經驗的同時，提出完善政府間合作機制的對策建議，以實現中國-東盟國際性區域合作的有效治理。

國際性區域合作；政府行為；合作機制；中國-東盟

近年來，全球性公共問題頻發，國際性區域合作頻繁，跨國治理與合作已成為各國政府尋求發展的共同選擇和必然趨勢。跨國治理與合作離不開政府的推動，政府行為對國際性區域合作的影響力增大，國際性區域合作中的政府行為研究現實意義凸顯。20世紀90年代初，中國與東盟開始建立區域合作，多年來，良好的區域合作不僅讓彼此分享到經濟全球化和區域經濟一體化帶來的紅利，也促進了中國與東盟國家雙方貿易總額的極大增長，給合作參與者提供了更多的發展契機。中國與東盟建立合作機制17年來，既取得了豐碩成果，同時也面臨許多困境和障礙，為了解決這些困境和障礙，本文嘗試借鑒歐盟和北美自貿區的經驗，完善中國-東盟政府間合作機制，以推動中國與東盟國家的發展合作。

一、中國-東盟區域合作的理論基礎

（一）“發展極”與“回波效應”

1955年，法國經濟學家弗朗索瓦·佩魯（F. Perroux）提出了“發展極”（Poles of Development）理論[1](P18)。該理論強調經濟發展的地域不平衡性，認為經濟發展在時間和空間上都不是均衡分布的，不同部門、行業和地區的發展速度是存在差異的，發展迅速的行業還會集中在一定的區域以較快的速度優先得到發展，形成“發展極”，并帶動相鄰地區的共同發展。通過“發展極”帶動相鄰地區的共同發展，將成為發展中國家經濟發展規劃的重要工具。建立“發展極”有兩條途徑：一是由市場機制自發調節，自動產生“發展極”；二是由政府通過計劃經濟和重點投資主動建成“發展極”。1974年,諾貝爾經濟學獎獲得者——瑞典經濟學家繆爾達爾(G.Myrdal)和赫爾希曼（A.Hirschman）提出了“回波效應”(Back Wash Effect)，對“發展極”理論進行了完善[2](P2)。“回波效應”認為市場的放任會加劇地區間的不平衡，需要用政府行為進行干預來縮小差距。

（二）凱恩斯主義與府際關系

凱恩斯主義(Keynesian)是基于彌補“市場失靈”的缺陷而出現的，它強調僅依靠市場機制的自發調節作用不足以使有效需求提高到充分就業的水平，市場機制的缺陷可以由政府來加以彌補。在多次經濟危機遭遇中，人們重新審視了凱恩斯的思想，嘗試用凱恩斯政府干預理論來研究區域合作問題，倡導在區域經濟合作過程中進行政府干預。針對國家間的區域合作，更多學者的關注熱點開始從經濟領域向政治等領域轉變，人們重新從“市場”回歸“政府”。20世紀30年代以來，凱恩斯政府干預理論在實踐中進行了嘗試并取得了成功[3](P33)。凱恩斯為政府干預經濟提供了一個很好的理論依據——需求不足，市場失靈，解決辦法就是政府介入市場，增加需求，從而使經濟從蕭條中走出來。

楊宏山認為府際關系（Inter Governmental Relations，簡稱“IGR”）指不同層級政府之間的關系網絡。府際關系不僅指涉及國內政府間的關系，而且包括主權國家政府間的關系[4](P2)。華曉紅等人認為，盡管經濟全球化和區域一體化的發展對國家主權有侵蝕，但同時維護主權和強化主權的意識也在加強[5](P79)。盧光盛認為東盟是政府間主義的產物，國家政府行為在中國和東盟的經濟合作中有主導作用[6](P167)。

二、歐盟與北美自貿區國際區域合作借鑒

冷戰結束之后，區域經濟一體化趨勢蔓延全球，歐洲在戰后率先建立了歐洲經濟共同體，成功地進行了跨境區域合作嘗試，開創了區域經濟合作一體化的先河。在眾多國際性區域經濟組織當中，歐洲聯盟和北美自由貿易區對世界經濟的影響最大，也最具代表，它們在一體化程度和區域合作機制方面有許多可借鑒之處。

（一）歐洲聯盟

歐洲聯盟（European Union，簡稱“EU”），簡稱歐盟，是發達國家為主建立的區域經濟合作組織，統一貨幣為歐元，歐洲理事會是歐盟最高決策機構，總部設在比利時首都布魯塞爾[7](P32)。1967年，由歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體和歐洲原子能共同體合并，成立歐洲共同體（簡稱歐共體）。1993年，歐共體正式易名為歐洲聯盟。至2013年，歐盟經歷了7次擴大，成為一個涵蓋28個國家、當今世界上經濟實力最強、一體化程度最高、世界經濟影響力最大的國家聯合體。從政府治理視角看，歐盟作為成功的跨境區域合作組織有以下四個特點：一是歐盟組織依賴成員國政府支持。盡管歐盟具有較強的排他性和封閉性[5](P52)，擁有超越國家主權的權力，但在實際運作中還需要各成員國政府的支持，區域合作治理中，經濟只是手段，政府間的政治意圖暗涌，各國政府的主導性依然存在。二是歐盟合作機制的獨立性。為實現區域合作高效運作，歐盟委員會在履行職責時，不會接受來自任何成員國政府或其他機構的指示，能在實際運作中完全獨立決定相關事務，不受成員國干涉。三是歐盟對成員國政府決策具有影響力。歐盟各成員國對部分國家職能的讓渡，給歐盟成員國政府決策帶來了一定的限制。四是核心國家在歐盟中主導力明顯。德法兩國作為歐盟一體化的核心成員國，通過經濟上的支持換回了相應的政治話語權，在歐盟中具有一定的影響力。當然，德法等國也不會擁有超越他國的權利，歐盟的有效多數表決機制能保障各成員國處于相對平等的決策地位。

（二）北美自由貿易區

北美自由貿易區（North American Free Trade Area，簡稱“NAFTA”）是由美國、加拿大和墨西哥三國組成的區域經濟合作組織[8](P156)。1988年1月，美加自由貿易區成立，1992年，墨西哥加入，1994年《北美自由貿易協定》生效，標志著北美自由貿易區的建立。北美自由貿易區作為發展中國家和發達國家建立的區域合作組織，給美國、加拿大、墨西哥三國帶來巨大的變化，經濟上獲得顯著的成功。從政府治理視角看，北美自由貿易區合作機制運作具有四個特點：一是各成員國經濟發展的不均衡給成員國的政府治理帶來挑戰。跨境區域合作中開放的經濟政策在促進經濟發展的同時，也加大成員國在經濟和社會領域的差距，這種差距增加了政府治理難度。二是北美自由貿易區三個成員國獲得了巨大的經濟紅利。跨境區域合作促進各成員國經濟飛速發展，對成員國的經濟與社會發展產生了積極影響，取得了可觀的經濟效益。三是區域合作機制中經濟訴求明顯。北美自由貿易區的區域合作主要集中在經濟方面，各成員國按照《北美自由貿易協定》展開合作，極少涉及成員國政府主權的讓渡，政治訴求弱。四是核心國家的推動力顯著。北美自貿區內三國經濟發展水平極不平衡，美國占據絕對主導地位，呈現以美國為中心，加拿大、墨西哥從屬的特征。

三、中國—東盟區域合作中政府行為現狀

（一）中國—東盟國際區域合作現狀

當前，中國與周邊國家正積極展開各種形式和層次的區域合作，跨境區域合作成為國際協調區域發展的重要方式之一，這些國際性區域合作很大程度上都基于地理位置臨近的需要，中國-東盟合作機制建立亦是如此，它是我國周邊外交的延續。

1.中國與東盟十國良好的外交基礎。中國與東盟大部分國家都接壤，一直以來都非常重視與東盟十國建立良好的外交關系。截至2014年，越南在華留學生1.3萬余人，在全球排第七位，中國和越南兩國間每周往返航班達124班次，雙邊貿易額自1991年以來增長了2017倍，中國已經連續十一年成為越南的最大貿易伙伴[9]。中國與泰國貿易總額為697.02億美元，是2001年的10倍[10](P205)。截至2013年，中國累計對柬埔寨投資超過96億美元[10](P222)。中國與印尼的國際關系也在幾經曲折后恢復平穩，成為印尼第二大貿易伙伴，2012年雙邊貿易額達662.2億美元[10](P240)。隨著中國和東盟國家雙邊合作進一步增強，蘊含潛力不斷釋放，經濟合作促進了中國和東盟國家政治的穩定發展，加深了國際關系的融合，進入中國與東盟國家國際關系最穩定時期[11](P96)。

2.中國—東盟合作機制取得豐碩成果。中國—東盟在政治領域發展迅速，雙方首腦會見呈制度化、常態化和長期化趨勢。2003年以來，每年都會定期舉行中國—東盟峰會和政府首腦會議，有效促進了雙方的政策溝通、政治互信與友誼。在經濟領域，中國—東盟自由貿易區作為中國東盟合作機制的核心組成部分，推動了雙方經濟關系跨越式發展。中國—東盟自由貿易區現擁有19億人口，超過11萬億美元GDP、6萬億美元外貿總額和4萬多億美元外匯儲備，成為發展中國家最大的自貿區，在世界經濟發展中具有重要的地位[10](P316)。2013年，中國與東盟貿易額超過4436億美元。中國連續四年成為東盟第一大貿易伙伴和第二大出口目的地，東盟則是中國第三大貿易伙伴和第四大出口目的地[12]。在戰略安全領域，中國與東盟多個國家存在領土問題，為了維護南海地區的和平與穩定，在政府的倡導下，簽訂了《南海各方行為宣言》和《中國東盟爭端解決機制協議》，加強了中國與東盟國家溝通和協調合作，謀求集體安全和共同安全。在旅游和文化交流領域，中國已經成為東盟第二大游客來源國，僅2012年，中國赴東盟國家游客達969萬人次，東盟國家來華游客達589萬人次，雙方互派留學生人數超過18萬人，中國在東盟國家已設立40多家孔子學院，并在泰國建立了中國文化中心[13]。

3.中國—東盟合作機制呈現多樣化發展。中國—東盟合作機制建立以來，合作機制發展的多樣化特征明顯。首先，企業和民間經濟力量的融入。隨著中國—東盟區域經濟合作的深入發展，中國與東盟國家區域合作的參與者不僅局限于中央政府，還包括地方政府、企業、民間組織和個人，這種融入極大促進了中國與東盟邊境貿易的發展，也更好地推進了中國東盟的區域合作。在廣西邊貿發展優惠政策的影響下，其邊貿企業獲得了前所未有的發展機遇，私營企業成為邊境貿易的主力軍,民間交流與合作需求強烈，廣西邊境小額貿易在中國對東盟貿易中表現得最為活躍。其次，中國—東盟合作機制重視對主權的尊重[6](P167)。平等互利，是中國與東盟合作機制發展的重要前提，中國與東盟關系日益深化，關鍵在于雙方政治上相互尊重，堅持平等相待，互不干涉內政，相互尊重各自選擇的發展道路。中國支持東盟在東亞合作進程中的主導作用，并加強中國政府對中國—東盟協定的履行，這些都為中國-東盟良好的合作奠定了堅實的基礎。

（二）中國—東盟區域合作中存在的問題

中國-東盟自貿區成立時間較短，在常設機構和組織架構等諸多方面仍存在不完善之處。中國—東盟的區域發展也受到許多因素的影響，既有歷史遺留問題，也有新問題，主要表現在以下幾個方面：一是中國與東盟的區域合作成功既帶來了共贏，也帶來了問題。我國產業結構與大部分東盟國家相似度高，均以農業經濟為主，這使得中國與東盟國家在合作中導致了合作框架內競爭性強，互補性弱[11](P251)。二是政治因素對中國-東盟區域合作影響大[14](P61)。中國與部分東盟國家存在領土爭端，這是一個非常敏感的話題，這些因素會讓中國與東盟關系變得非常脆弱，足見政治因素對國際性區域合作中的政府行為影響很大。這給中國與東盟國家政府治理提出了新的要求。三是中國—東盟區域合作中的主權困惑[15](P10)。區域經濟一體化發展要求各成員國讓渡部分國家職能，建立超國家組織。但由于中國與東盟各國都有過被殖民的歷史，對國家主權高度重視，較難對區域經濟一體化發展要求的主權讓渡作出回應。四是中國—東盟政府管理理念離全球經濟一體化要求還有差距[15](P9)。中國—東盟是發展中國家的國際組織，這有別于成員國以發達國家為主的歐盟和由發達國家與發展中國家組成的北美自由貿易區。在區域合作的實際運行過程中，國家首腦的個人意志對合作影響力依然明顯，常設性約束機制和強制性機構尚未到位，這會導致各國政府行動的隨意性，延緩區域合作進程。五是政府在中國—東盟合作中的主導作用顯著。中國—東盟發展的實踐證明，政府行為對推動國際性區域合作起到重要作用。在合作實踐中，中國與東盟各國都非常重視政府的作用，政府憑借自身的行政權力直接推動合作的進程，這是中國—東盟區域合作有別于歐盟和北美自貿區最顯著的特點。2002年的東盟自由貿易區構建戰略，其決定本身也是一種政府行為，中國和東盟簽訂的原產地規則、貨物貿易協定等貿易規則，都是在政府推動下進行的。六是中國—東盟區域合作特殊性。中國與東盟是一個主權國家與一個國家集團建立雙邊區域合作，其合作方式是由東盟各國經過內部的協商一致，然后由東盟根據協商結果再與中國達成合作協議。雙方合作會更多從國家戰略出發，希望通過經濟上的合作推動政治上的互相信任，營造良好的發展環境，創造更多發展機遇，以提高自己的國家實力和國際影響力。

四、完善中國-東盟區域合作中政府行為的啟示

國際性區域合作離不開政府行為的推動，政府既要推進區域合作，加大經濟貿易發展，又要維護主權，保護應有的政治訴求，國際性區域合作中的政治因素逐漸引起更多的關注，區域合作中的政治因素由“地下”上升到“地表”。作為西方國際關系最寶貴的政治經驗，通過結盟建立國際合作、謀求共同發展已經成為各國政府共同的利益訴求。在我國與東盟國家的競爭與合作關系中，如何正確看待并尋找最佳合作途徑是跨境區域合作中政府面臨的問題，為了保障成員國的基本權利，有效的政府干預成為必然的選擇。

（一）建立服務型政府，提升經濟區域合作中政府的影響力

建立服務型政府，是跨境政府治理的前提，也是中國-東盟區域合作的基礎。政府不僅是宏觀決策者，還是區域合作的推動者。歐盟和北美自由貿易區的經驗告訴我們，國際性區域合作重視政府作用，應從“市場”回歸“政府”，通過尋求政府行為和政府管理的最佳定位，來實現國際區域合作的利益最大化，從而提升區域合作中的政府影響力。首先，強化區域合作中的政府公共服務行為。配合中國政府深化政府職能改革的規劃，加快推進政府職能轉變，以建設服務型政府為切入點,樹立服務意識，建立適應國際性區域經濟合作發展的政府行為改革路徑；政府從管理向服務、監督和協調轉變，構建現代國家行政管理體制，更好地為國際性區域合作提供政府服務。其次，提高政府服務效率。抓住機遇，加大國際性區域合作中的政府行為推動力是中國-東盟區域合作的前提。提升區域經濟合作中的政府影響力必須提高政府服務效率，完善政府行為對區域合作的治理水平，在堅持經濟發展為先導的多維區域合作中，建立良性有序的國際關系。比如針對中國與東盟國家產業結構的高相似性，政府應發揮引導和服務作用，加強宏觀調控，建立產業合作體系,在產業培育引導與發展方面，鼓勵企業努力培育創新型產業，提高競爭力，推動中國-東盟雙方資源的高效率配置,從而提高合作區域的國際競爭能力。

（二）建立責任型政府，完善政府國際區域合作治理水平

建立責任型政府，是提高政府國際區域治理水平的保障。首先，加強中國-東盟合作機制的制度建設。相比較歐盟和北美自由貿易區，中國—東盟合作機制在合作的深度及廣度上仍存在拓展優化的空間，各國政府行動還存在隨意性，制度建設、協定管理以及監督方面尚有待完善。中國政府和東盟各國政府應該加強協商、交流，建立統一的常設性約束機制和強制性機構，保證合作能夠順利進展。其次，建立責任型政府必須提高政府公務員的綜合素質。作為中國-東盟合作最高決策機制中的政府首腦會議和部長級會議，政府依然是決策的主導者，跨境治理和國際合作對各國政府公務員的素質提出了更高的要求，公務員身為政府行為的具體執行人，其知識體系面臨國際關系、國際貿易、區域治理等大量的專業知識缺口，政府公務員綜合素質有待進一步提升。

（三）建立開放型政府，優化國際區域合作環境

建立開放型政府，優化國際區域合作環境，是提高政府全球治理水平的目標。發展與東盟國家的睦鄰友好合作是中國政府長期的戰略選擇，中國與東盟關系的發展還存在許多不確定性，其核心問題是如何進一步推進中國-東盟繼續奉行“睦鄰、安鄰、富鄰”的外交方針，促進東亞地區的和平穩定。首先，中國和東盟各國政府應本著開放包容的態度，努力消除合作障礙，拒絕第三方對中國-東盟合作機制的干預，維護中國東盟合作機制的獨立性。其次，堅持公平的合作原則。中國與東盟國家對和平的初衷從未改變，東南亞各國對加強區域一體化建設，促進區域共同發展有一致的愿望。對區域合作發展合作中雙方出現的一些矛盾，必須堅持公平的原則加以解決。這也是歐盟和北美自由貿易區成功經驗之一，無論參與成員國的大小、經濟實力，在決策機制中都擁有一樣的表決權限與票數。最后，建立超國家組織。超國家組織的建立，有利于雙方的合作交流，歐盟的飛速發展得益于歐盟超國家組織的成功運作。中國-東盟合作機制成立時間尚短，組織架構還需進一步完善，超國家組織的逐步建立能更好地促進中國東盟合作機制的良性發展。

（四）建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平

建立法制型政府，提高政府全球治理的法制水平是政府管理的內在要求。法律途徑一直是公共管理問題研究的重要途徑，為避免政府失靈，我們需要對政府行為進行一定的法律約束，從而更好地對國際性區域合作機制進行有效的保障。目前，中國-東盟在決策機制上，還處于首腦會議的約定制度階段，僅強調政府間的討論和協商，尚未形成法律，這會給后續的執行帶來不便。因此，建立法制型政府是提高全球治理能力的關鍵，決策機制的法律化能提高政府治理水平，積極促進合作發展。

總之，全球治理是當今國際社會的共識，中國-東盟合作機制的建立是中國政府管理創新的方向，是歷史發展的必然。中國-東盟國際性區域合作機制離不開各國政府的推動。國際性區域合作成員國政府治理能力的完善，將進一步促進國際性區域合作的良性有序發展，快速提升各國政府在國際性區域中的合作和治理能力，實現合作區域間各個國家的共同進步。

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[責任編輯：邵卿]

吳凡，廣西大學公共管理學院、中國東盟研究院副教授，管理學博士，廣西南寧530004

D67

A

1004-4434(2015)03-0077-05

廣西大學211四期軟科學研究科研基金資助項目階段性成果（DMYJY201207）