政策沖突視野中的小額貸款公司

王啟迪

政策沖突視野中的小額貸款公司

王啟迪

作為商業性企業的小額貸款公司開展金融業務，具有促進“三農”和中小企業發展的社會目標，但實施效果并不樂觀。小額貸款公司發展過程中產業政策與金融政策的沖突是造成諸多問題和爭論的深層次原因。現實背景下，對小額貸款公司應堅持防范風險、審慎管理，避免讓商業性的小額貸款機構承擔過多的社會責任，降低其在產業政策中的地位和作用，還需不斷完善產業政策和民間金融的法律制度，以實現產業政策與金融政策的長期協調運作。

小額貸款公司；產業政策；金融政策；政策沖突

一、問題的提出

2008年5月，央行和銀監會共同頒布《關于小額貸款公司試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）賦予小額貸款公司合法身份。小額貸款公司是為了解決融資難、促進“三農”和中小企業發展應運而生的，但在其數量不斷增加的同時，該目標的實現情況卻并不樂觀。2009年有報道指出：審視《指導意見》下發一年以來，從小額貸款公司的實施效果看，其目標都只是部分地實現。有學者也表示：目前小額貸款公司發揮的作用與開始試點時的目標有出入，沒有很好地解決中小企業、微型企業和農村的融資困境[1]。

為何被賦予促進“三農”和中小企業發展這樣重大使命的小額貸款公司沒能獲得應有的成效呢？有學者指出：目前政府機構推出的各種指導意見或者管理辦法，行政監管色彩濃厚，對小額貸款公司貸款行為干預明顯，這種過度監管之下的小額貸款機制是否能承載哪怕是杯水車薪的功能，都實在令人懷疑[2]。有學者認為：由于小額貸款公司設立門檻過高，運行效果有可能背離設計初衷[3]。還有學者認為,從現有的小額貸款公司準入監管條件看,小額貸款公司公益性和商業性的平衡問題并沒有得到很好的解決[4]。可見，《指導意見》對于小額貸款公司制度設計上的嚴格限制成為學界普遍認為的引發其發展困境的原因。然而，從防范風險的角度，有學者對于《指導意見》的限制表示贊同，認為不應允許小額貸款公司吸收公眾存款，這樣，即使其運作失敗，也不會給社會帶來外部危害[5]；小額貸款公司處于起步和試點階段，如果對融資比例不加以限制，就會將風險轉嫁到銀行[6]。

由此，筆者認為，小額貸款公司發展中遇到的諸多問題和爭論，背后所隱藏的理論焦點正是對產業發展和風險防范的不同價值選擇，表現形式為產業政策與金融政策的沖突。在國家產業政策層面上，多提倡大力發展小額貸款公司，發揮其融資作用；而在國家金融政策層面上，則更多地對小額貸款公司的發展進行了各種規制。對是否“大力發展”小額貸款公司，產業政策與金融政策是存在沖突的。如果能順利解決此沖突便可為眾多實踐問題的解決提供價值標準和指導原則；如果此沖突不能被有效地協調，那么產業政策和金融政策都有可能失敗。因此，筆者選擇從政策沖突的視角來審視目前小額貸款公司的發展狀況，首先梳理在產業政策和金融政策中對小額貸款公司的不同定位，再分析小額貸款公司發展過程中政策沖突的具體表現形式和沖突的成因，最后探討在現實背景下產業政策與金融政策沖突的解決之道。

二、小額貸款公司的不同政策定位

（一）產業政策中的小額貸款公司

產業政策的概念并沒有統一的定義。通常認為，產業政策是附屬于產業而形成的、被各國政府所執行的一項基本的經濟政策[7]（P9）。本文研究的問題為產業政策與金融政策的沖突，因此此處的產業政策須排除金融服務業產業政策，成為與金融政策平行的一個概念。據此，從《指導意見》頒布至今，小額貸款公司發展過程中主要的產業政策有《國務院關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見（2008）》《國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見（2009）》《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見（2009）》《工業和信息化部關于做好緩解當前生產經營困難保持中小企業平穩較快發展有關工作的通知（2009）》《國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見（2010）》《產業結構調整指導目錄（2011年本）》《國務院關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見（2012）》《工商總局關于認真貫徹落實中央1號文件精神服務農村改革促進農業現代化的意見（2014）》。小額貸款公司是被賦予了產業政策使命而產生的，因此，在產業政策文件中，對于小額貸款公司的發展所用的字句諸如“積極培育”、“大力發展”、“推動擴大試點”、“支持”等，《產業結構調整指導目錄》進一步把小額貸款公司所屬的農村金融服務體系建設確定為鼓勵類產業，其政策目的在于使小額貸款公司在“三農”和中小企業貸款中充分發揮融資作用。

（二）金融政策中的小額貸款公司

金融政策是國家為優化金融資源配置而采取的手段和措施的總和。從《指導意見》頒布至今，小額貸款公司發展過程中主要金融政策文件有《中國人民銀行、中國銀監會關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知（2008）》《國務院辦公廳關于當前金融促進經濟發展的若干意見（2008）》《中國銀監會關于印發〈小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定〉的通知（2009）》《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見（2010）》《中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見（2010）》《中國人民銀行、中國銀監會、證監會、保監會關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見（2010）》《最高人民法院關于人民法院為防范化解金融風險和推進金融改革發展提供司法保障的指導意見（2012）》《中國銀監會關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見（2012）》《國務院〈關于金融支持經濟結構調整和轉型升級的指導意見〉（2013）》《國務院辦公廳關于金融支持小微企業發展的實施意見（2013）》《國務院辦公廳關于金融服務“三農”發展的若干意見（2014）》，這些金融政策文件中，對于小額貸款公司的發展所用的字句為“在加強有效監管、促進規范經營、防范金融風險的前提下”、“堅持小額貸款公司風險防范和規范發展并重”、“支持地方政府加強監管”、“規范發展守住底線”等，并且通過多個文件對小額貸款公司的設立、經營和出路進行了規制。金融政策文件中對于小額貸款公司發展所持的態度是謹慎的，以防范風險為主，維護金融市場的穩定有序。這與產業政策存在分歧。

三、小額貸款公司發展中產業政策與金融政策的沖突

本文研究的產業政策與金融政策的關系如圖1所示。產業金融政策被視為金融政策在具體產業內的延伸，因此，此部分內容會與金融政策的內容產生一定的重疊。由于產業金融政策是為了促進產業發展服務的，因此并不會與產業政策產生沖突，而其他的金融政策則可能與產業政策產生沖突。

政策文件文字上的沖突是小額貸款公司發展中政策沖突最直觀的表現，除此之外，在實際的操作過程中，也體現著此種沖突，并且不斷對各種政策目標的實現起著削弱作用，這正是為何小額貸款公司的發展不盡如人意的重要原因。

如圖2所示，與小額貸款公司有關的產業政策制定者為國務院、工信部等部門。由于小額貸款公司從事的是金融服務業務，因此政策涉及的執行者既有地方政府及其部門，還包括央行、銀監會等金融主管部門。央行和銀監會又為金融政策的最主要制定者。金融政策的最主要目的是實現流動性、安全性、盈利性的價值目標，但其也可作為實現產業政策的工具和手段。金融政策的執行者為地方政府及其部門。在這樣一個關系網中，政策沖突主要表現為以下三種：

第一，產業金融政策與實現金融自身價值目標的金融政策的沖突。在產業政策的視野里，小額貸款公司作為產業金融政策的內容，其發展是一種緩解流動性困境、有利于促進“三農”和中小企業發展的行為。小額貸款公司以扶貧的形式廣泛存在，但是它除了是一種扶貧方式外，更是一種金融服務的創新。而在金融制度中，對于民間金融向來是以嚴格管制為主，以安全價值為首要考量的。基本理念的不同決定了二者在小額貸款公司發展過程中沖突不可避免，而后金融危機條件下此種沖突還會加劇。

第二，央行、銀監會既作為金融政策制定者又作為產業政策執行者產生的沖突。央行與銀監會是金融市場的監管者，也是我國金融政策的主要制定者。監管者的立場必然首先是控制風險，因此，《指導意見》規定：不允許吸收公眾存款；對融資比例加以限制；采用行政權力主導的強化股權結構分散性的做法。而銀監會《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》的出臺，也是因為小額貸款公司發展中出現了盲目發展、市場定位偏差、風險加大等問題，為引導其健康發展，允許符合條件的小額貸款公司改制為村鎮銀行。除了是金融政策的制定者，央行與銀監會還是產業政策的執行者。而此身份的職責在于為“三農”和中小企業融資提供便利。究竟是提供便利還是加以規制，確實是一對矛盾。

第三，地方政府及其部門既執行產業政策又執行金融政策產生的沖突。公共選擇理論認為,政治領域中的人都是“經濟人”,均以追求自身利益最大化為目標。在小額貸款公司的發展問題上，地方政府及其部門既是產業政策的執行者也是金融政策的執行者，各地政府基于各地的實際情況、各自利益的衡量，對于《指導意見》的執行情況各不相同。目前，各省均大幅提高了注冊資金門檻，北京、福建等地規定有限責任公司注冊資本為5000萬、股份有限公司注冊資本為1億，均為《指導意見》規定的10倍；有些省份（如廣東、浙江、甘肅等）還對注冊資本規定了上限；并且對于經營管理人員各省幾乎都提出了學歷和相關工作經驗的要求。總體看來，地方政府在執行《指導意見》時體現出了更多的約束，其初衷是為了金融安全考慮，但這樣勢必會對融資問題的解決產生不利影響，削弱產業政策所預期的小額貸款公司在促進“三農”和中小企業發展上的積極作用。當然，從促進產業發展的角度，有些地方對小額貸款公司也出臺了一些扶持政策，如江蘇省的“六項獎補”財政扶持政策①江蘇省于2009年7月制定了對小額貸款公司的“六項獎補”財政扶持政策,包括按小額貸款公司到位注冊資本的2%給予一次性獎勵;對小額貸款公司為農服務業務繳納所得稅地方留成部分和營業稅,按50%比例給予獎勵;小額貸款公司年度涉農貸款的新增額度,按2%比例給予風險補償;對小額貸款公司按其涉農擔保月均余額的2%給予風險補償;小額貸款公司發放農民創業貸款的,對其年度新增貸款按基準利率的50%給予獎勵;小額貸款公司發放農民專業合作組織貸款的,按基準利率的50%給予獎勵。，上海市出臺《關于完善小額貸款擔保工作的實施意見（試行）的通知》，貸款門檻明顯放低，政策惠及面進一步擴大。然而，這樣的激勵機制與大幅提高的管制要求相比顯得杯水車薪，地方政府希望小額貸款公司能發展，又更加擔心會失控，因此，小額貸款公司“有心無力”的情況大量存在。

四、小額貸款公司發展中產業政策與金融政策沖突的成因分析

我國從計劃經濟轉型而來，這一特點使得在相當長的時間內，產業政策占據了國家干預經濟生活的絕對中心位置。然而，現在我們必須清楚地認識到產業政策本身是整個宏觀經濟政策（廣義的產業政策）這個大系統中的一個子系統,它同其他宏觀經濟政策如財政政策、金融政策、國民收入分配政策、投資政策等有著密切的聯系，必須同其他宏觀經濟政策相互配合、相互協調，而其中金融政策居于特殊的地位。產業政策實施于既定的金融制度背景下，離不開金融政策的配合，金融杠桿可以為產業結構調整服務。然而，隨著市場化的進程，金融政策不可能繼續只作為實現產業政策的工具，其自身的價值、自身的健康發展對于國家乃至世界經濟的影響越來越重要。因此,能否實現產業政策與金融政策的協調發展，對于能否實現產業政策目標和經濟的持續穩定發展起著至關重要的作用。而分析清楚政策沖突產生的原因則是消解沖突的前提。

（一）政策層面上的原因

首先，價值觀的差異是導致政策沖突的內在原因。產業政策以效率為主要價值觀，而金融政策在面對民間金融時則更多地秉持安全價值觀。雖然價值觀的差異存在于各政策部門之間，然而，如果不同部門可以有效溝通協調，便可減少價值觀沖突帶來的負面影響。可現實的情況卻并非如此。縱向上和橫向上均存在政策部門區隔問題。從縱向上看，在中央政策部門向地方政策部門分權的過程中,缺乏有效的制度機制和法律體系來調控地方行為；從橫向上看，在平級的各政策部門之間，政策體制上的隔絕、斷裂或摩擦,以及官僚制組織的“本位主義”和公共利益的“部門化”,往往造成“政出多門”、“政令不一”,并進而導致結構性的政策分裂和政策沖突。

其次，分配性政策的負外部性與規制性政策的目標易生沖突。產業政策中關于小額貸款公司的內容整體上體現為分配性政策的屬性。而金融政策中關于小額貸款公司的規定則多為管制性政策。任何公共政策本質上都是資源配置方案，而資源是有限的，分配性政策將利益分配給某一主體，那么其他主體就損失了該部分利益，因此，分配性政策具有負外部性①負外部性是指生產或消費給其他人造成損失而其他人卻不能得到補償的情況。。規制性政策的目標是通過對個體或群體的行為加以限制來防止目標群體的不當行為給他人和社會造成不利影響。一方面是政策本身具有的致他人損失的屬性，另一方面是通過政策希望避免對他人的妨害，因此分配性政策的負外部性與規制性政策的目標會產生沖突，這就有可能造成在執行政策過程中不同政策執行主體之間的沖突。

再次，政策執行人員內在確定性價值與外在規定性價值易生沖突。公共政策效益具有擴散性。同一項公共政策可能產生性質完全不同甚至沖突的政策效益。政治領域中的人都是“經濟人”，均以追求自身利益最大化為目標，當一項公共政策在不同方面的效益發生沖突時,政策執行者及政策攸關方就可能只選擇對自己有利的方面。另外，行政機構的自由裁量權，為負責執行的組織盡可能將政策的執行引向對自己有利的方面創造了便利條件。這樣，每一項政策的出臺和執行都可能成為追逐利益的工具。因此，即使產業政策追求發展，執行者也可能出于維護自身安全的考慮而選擇保守的執行方式；即使金融政策更多地強調安全穩定，執行者也可能出于經濟利益或提升政績的考慮而采取較為激進的執行方式。

最后，小額貸款公司商業目標與社會目標之間存在矛盾，小額貸款公司的扶貧性質與商業化運作存在矛盾。小額貸款公司目前的身份仍是商業企業，并不是政策性金融機構，在現有體制下得不到合理補償，甚至還有可能承擔部分社會成本，信貸風險較大。從國際經驗來看，造成印度小額貸款危機最重要的原因之一正是發展過快，商業目標與社會目標之間的矛盾造成了很多混亂。因此，讓商業性的小額貸款機構承擔過多的社會責任，既不現實也不合理[11]。

（二）法律制度層面上的原因

在法律層面上，與小額貸款公司有關的產業政策與金融政策的沖突并不是宏觀調控失范行為引起的，因為不論是“產業或金融宏觀調控權之設定”的法律規定②《中小企業促進法》第四條：“國務院負責制定中小企業政策，對全國中小企業的發展進行統籌規劃。國務院有關部門根據國家中小企業政策和統籌規劃，在各自職責范圍內對中小企業工作進行指導和服務。”第十四條：“中國人民銀行應當加強信貸政策指導，改善中小企業融資環境。”《中國人民銀行法》第二條：“中國人民銀行在國務院領導下，制定和實施貨幣政策，對金融業實施監督管理。”，還是“產業或金融宏觀調控權之行使”的法律規定③《中小企業促進法》第十四條：“中國人民銀行應當加強對中小金融機構的支持力度，鼓勵商業銀行調整信貸結構，加大對中小企業的信貸支持。”第十五條：“各金融機構應當對中小企業提供金融支持，努力改進金融服務，轉變服務作風，增強服務意識，提高服務質量。”《農業法》第四十五條：“國家建立健全農村金融體系，加強農村信用制度建設，加強農村金融監管。有關金融機構應當采取措施增加信貸投入，改善農村金融服務，對農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供信貸支持。”《中國人民銀行法》第四條：“中國人民銀行履行下列職責：（四）按照規定監督管理金融市場；（五）發布有關金融監督管理和業務的命令和規章。”，都沒有被違反。沖突的產生是由于不同制度在設計上所隱含的缺陷和弊端隨著實踐不斷暴露，而法律制度上的缺失是導致政策設計隱含缺陷和弊端的一個重要原因。

一方面，我國產業政策中法律手段的作用被忽視。目前我國產業政策的法律化程度不高，除了現有的很多產業政策并沒有納入到嚴格的法律調整中之外，更為關鍵的是，政府本身制定和實施產業政策的行為既缺乏法律約束，也缺少體現法律性質的責任制。另外，目前我國各宏觀經濟政策之間的配合和協調，是一種在國務院主持下，以行政力量為主導的協調、配合機制，而不是以法律為主導的協調、配合機制，其穩定性和權威性是值得懷疑的。因此，目前我國產業政策制定的科學性、產業政策內容與其他政策內容的協調性均缺乏法律制度性保障。

另一方面，現行法律制度對于民間金融規制尚存欠缺。我國現行金融法律中一個重要內容就是嚴格禁止民間金融組織的存在和業務開展，這樣的理念至今仍未有根本性改變。雖然小額貸款公司被視作我國政府首次承認的民間金融形式，但是對其嚴格監管的理念是一脈相承的。由于長期以來，對于民間金融的否定性制度安排，致使金融法律制度中缺乏對民間金融組織的治理結構、交易活動、信用披露和信用制度等方面的監管措施，調整民間借貸關系的法律規范散見于《民法通則》《擔保法》《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》等法律法規中。因此，在民間金融事前風險防范中，金融法是缺位的。正因如此，在民間金融逐步融入正規金融體系的過程中，金融監管機構更加深了對于安全的擔心，進而對于小額貸款公司采取嚴格的監管手段。再者，我國民間金融債權人的保護缺失加大了小額貸款公司的信貸風險和社會風險，一定程度上促使金融政策加強風險防范的措施。目前，我國民間金融債權人保護缺失主要涉及兩個方面，即自然人破產制度的缺失和擔保制度的缺失。由于我國個人破產制度的缺位，金融政策制定者勢必會采取更為嚴格的手段來防范風險，維持社會穩定。現有擔保方式在農村市場也存在運行不利的問題，因此，對于小額貸款公司的資本運營，尤其是單一方持股和銀行融資比例的嚴格限制在所難免。

五、小額貸款公司發展中產業政策與金融政策沖突的協調

政策沖突現象不僅影響了政策的權威性，增加了政策成本，給政策執行帶來困難，影響政策效率，甚至可能導致政策失敗。因此，為了小額貸款公司的健康發展，為了更好地為“三農”和中小企業的融資提供服務，必須消解政策沖突才能實現產業政策與金融政策的協調運作。

（一）現實背景下的價值選擇

第一，符合當前我國宏觀經濟整體目標。金融政策與產業政策作為國家干預經濟活動的兩種不同的經濟政策，可以統一到社會整體利益的大框架下，統一到當前我國宏觀經濟整體目標下。

十二五規劃綱要明確了經濟長期平穩比快速發展更具有優先性①十二五規劃綱要中明確的指導思想包括：“鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定。”；在對于宏觀調控的要求中“鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果”仍為第一順位的要求，而“提高科學性和預見性”也是為了防范各類潛在風險提出的要求②黨的十七屆五中全會強調指出，鞏固和擴大應對國際金融危機沖擊成果是“十二五”時期的重要任務，為防范各類潛在風險，避免經濟大的起落，必須提高宏觀調控的科學性和預見性。摘自王喬：《宏觀調控注重科學性和預見性》，http://news.cntv.cn/20101206/107957.shtml，2011年9月3日。。因此，當前我國宏觀經濟整體目標是防范風險優先于快速發展的，小額貸款公司的發展問題應放在此目標下探討。

小額貸款公司“只貸不存”主要是為了控制小額貸款公司信用風險和社會風險，但其卻是造成流動性風險的重要原因。國家統計局網站發布的署名文章稱，“統計數據和有關行政記錄顯示，當前我國經濟已經開始見底回升”[13]。在經濟上升期，小額貸款公司引發的信用風險和社會風險，應比流動性風險更為危險。因此，筆者認為，目前不宜放開“只貸不存”的限制。此外，金融政策出于防范風險的考慮而對小額貸款公司施加資金運營和轉制等限制，也是符合我國宏觀經濟整體目標的。在現階段，將安全作為首要考慮因素應該予以堅持，至于具體數額和條件如何確定更為合理，需要相關部門進行科學的研究與核算。當然，也不能因為安全的顧慮而停止發展。因此，涉及小額貸款公司的產業政策應在我國宏觀經濟整體目標的指導下作出適時、適度的調整，形成立足長遠的合理的產業發展規劃。

第二，實現逆周期金融宏觀審慎管理要求。由美國次貸危機引發的全球金融危機，推動了監管理念從微觀審慎監管向宏觀審慎監管演進。在宏觀審慎監管的視野下，我們要將小額貸款公司放在整個金融系統中去衡量其發展方式，由于它所從事的金融業務與其他金融機構間具有風險相關性，不能排除引發系統性風險的可能。

所謂逆周期的金融宏觀審慎管理制度，通俗地說，就是在經濟周期的高漲階段，動用緊縮的措施，而在經濟周期的衰退收縮階段，動用擴張的政策措施。目前，我國經濟正處于金融危機后的上升階段，并且不斷出現的金融產品也讓金融監管部門面臨著前所未有的挑戰。此時金融政策應動用緊縮的措施，穩定信用供給的數量和成本，以控制潛在金融風險的積累。目前對于小額貸款公司采取較為嚴格的規制方式，適當收緊資本和流動性要求應是合理的選擇。

另外，在逆周期金融宏觀審慎管理制度框架下，央行和金融監管機構應扮演主要角色。金融危機后，歐美國家紛紛擴大中央銀行金融監管權力，建立宏觀審慎監管法律框架。反觀我國小額貸款公司的制度設計，在中央一層,沒有直接監管小額貸款公司的機構；從各省小額貸款公司的實踐情況來看，大多監管機構為金融辦。雖然，《指導意見》中的小額貸款公司還不是金融機構，但是其開展的是金融業務，同樣會對整個金融系統產生影響，可能成為內生性的系統風險。所以，央行和銀監會完全下放監管權的做法并不合理，其初衷是分散風險，而實際效果很可能是增加風險。筆者認為，應盡快確立央行和銀監會對小額貸款公司在中央層面上的監管職責。

第三，小額貸款公司商業目標與社會目標的合理選擇。小額貸款公司的社會目標是解決“三農”和中小企業融資難問題，其商業目標是為民間資本找到出路。之前提到，讓商業性的小額貸款機構承擔過多的社會責任，既不現實，也不合理。因此，必須對小額貸款公司的商業目標與社會目標進行取舍，如果以商業目標為主，那么就應減輕其在實現產業政策目標上的作用；如果以社會目標為主，那么就應多給予政策扶持。

由于農業本身是低收益率、高風險產業,其社會效益在一定程度上高于經濟收益,而商業性金融的趨利性與農村產業的弱質性、風險性存在矛盾,在金融領域的政策導向直接體現為政策性金融的支持。然而，在我國現行農業政策性金融制度安排中,僅有中國農業發展銀行一家農業政策性金融機構。小額貸款公司與國外的政策性小額信貸存在本質區別，它既非政府主導創建，在運營過程中也得不到政府資金上的支持，因此，雖然目標具有政策性，但其在具體制度設計上的政策性特征是非常弱的。在扶持中小企業方面，也存在同樣的問題。在這樣的情況下，讓其發展以社會目標為主是不切實際的。另外，解決融資難問題，還可以有其他多種政策選擇，如銀行、證券、融資租賃等，不必過分依賴于小額貸款公司。因此，筆者認為，現階段應明確小額貸款公司的發展以商業目標為主，進而削減其在產業政策中的作用，以緩解產業政策與金融政策的沖突。

（二）加強政策咨詢協商和信息共享

政策信息的公開與共享是公共政策過程良性運行的基礎，而政策信息的溝通不暢、阻隔與封鎖，則直接造成政策沖突，甚至導致政策失敗[10]。我國金融體系的系統性風險往往呈現出相當程度的政策性風險特征，因此在宏觀審慎監管過程中加強與其他宏觀經濟管理部門的協調和聯系變得尤為重要。十二五規劃綱要也提出了“加強財政、貨幣、投資、產業、土地等各項政策協調配合，提高宏觀調控的科學性和預見性”的要求，因此，不同政策部門在制定政策時需要考慮到與相關部門的合作與協同，保持溝通、協調與信息共享。在我國，國家統計局負責對宏觀經濟現狀與趨勢的數據收集和分析，財政部負責實施財政政策，發改委負責審批宏觀投資計劃，上述工作對宏觀經濟調控與金融監管目標的實現有重要的支撐作用。監管機構應當與宏觀調控部門積極合作，充分利用后者的信息優勢，積極甄別對金融穩定有重要意義的控制變量，探索我國經濟波動和金融危機之間的互動關系。這種合作機制是建立有效的早期預警體系的基石，也是有效改造現有微觀審慎監管措施的必然要求。

（三）法律制度上的保障

以上協調措施為針對當前形勢提出的建議，可以為短期內政策沖突的協調提供指導。然而，要想從根本上削減產業政策與金融政策的沖突，為政策沖突提供長遠的解決之道，法律制度上的保障必不可少。

一方面，通過產業政策法確保產業政策制定的合理性和科學性。法與政策在傳統稱謂上是兩個不同的概念。法律較為具體、穩定性較強；政策多系原則性的，靈活易變。要保證產業政策得到有效實施，將產業政策法律化是一個必要的舉措。我國產業政策法的完善不僅要著眼于將“純粹的”政策上升到法律形式，而且還要特別注意使制定與實施產業政策的行為得到有效的規范和切實的保障。并且需要糾正目前我國各宏觀經濟政策之間以行政力量為主導的協調、配合機制，確立以法律為主導的產業政策與其他經濟政策的協調、配合機制，確保產業政策內容的科學合理和產業政策目標的充分實現。目前，我國正在建立銀監會、證監會和保監會之間的“金融監管協調機制”，該機制的建立通過國務院法規的形式加以規定。產業政策領域也可以借鑒這一做法。

另一方面，完善有關民間金融的法律規制措施。《指導意見》賦予小額貸款公司合法地位標志著民間金融開始正式融入正規金融體系。在法律層面上，對于民間金融的規制也應納入正規金融的規制體系。首當其沖的就是要扭轉否定性的制度設計和簡單禁止的規制方式，對民間金融設定具體的監管標準和要求，為金融政策監管規則的設立提供法律依據。其次，應盡快考慮建立個人破產法律制度，依靠法律來規范和引導民間金融組織的放貸和中小企業與農戶的還款行為，以維護民間金融組織的合法權益。最后，建立適當的貸款抵押制度。我們知道，適當的抵押擔保制度是降低小額信貸風險的重要措施，這就要求根據民間金融的特點對擔保制度進行調整和創新，以促進小額貸款公司的發展。孟加拉鄉村銀行作為一種成熟的扶貧金融模式，它無須抵押和擔保人，以五人小組聯保代替擔保，相互監督，形成內部約束機制。以此為借鑒，可以嘗試以村為單位的農民專業擔保合作社作為擔保機構。另外，條件成熟時，還可以考慮允許農村房產及土地使用權進入抵押范圍，以實現與金融業實務的配合。

六、結論

小額貸款公司是我國的一次金融創新，由于賦予了它特定的社會目標，使其不僅僅局限于金融領域而成為促進產業發展的工具。而產業政策與金融政策的沖突造成了小額貸款公司發展過程中的眾多問題。

后金融危機時期，在實現經濟平穩較快發展的指導原則下，根據逆周期金融宏觀審慎管理的要求，目前金融政策中，央行、銀監會將全部監管權下放給地方政府及其部門的做法并不恰當；在現有法律制度下，應堅持金融政策的安全價值優先，對小額貸款公司進行審慎監管。另外，各政策部門之間應加強溝通與協調，以緩解政策沖突。而要從根本上解決產業政策與金融政策的沖突問題，必須通過法律制度的完善，為產業政策的科學制定提供規則，從而為民間金融的風險防范提供法律保障。

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[責任編輯：戴慶瑄]

王啟迪，南京郵電大學人文與社會科學學院講師，法學博士，江蘇南京210003

F830.56；F27

A

1004-4434(2015)05-0057-07

2014年江蘇省法學會法學研究課題“民營信貸機構的法律監管方式研究”（SFH2014D21）