電價形成機制的國際經驗及啟示

石娟，劉珍

電價形成機制的國際經驗及啟示

石娟，劉珍

作為市場競爭非常充分的美國，對于具有自然壟斷特性的電力也經歷了多輪改革。2001年加州電力危機更是對美國電力體制提出了新的挑戰。其它發達國家包括英國、德國和日本等國也都經歷了電價形成機制的改革過程。國際上其它國家電價形成體制對我國電力體制改革提供了有益的借鑒，同時也有一些教訓值得我國注意。在發電側和售電側市場化改革的過程之中要加強對輸配電的監管，促進電力市場的健康有序發展。

電價形成體制；自然壟斷；監管

作為工業經濟的血液，電力在一國經濟社會發展中起到至關重要的作用。而且在經濟學術語中，電力屬于一個高度壟斷的行業，從發電、輸配電和電力的銷售等都是一體化的，而且政府對于電價進行管制，不能按照市場自由定價。但是，這種政府控制價格行業高度壟斷的體制嚴重限制了效率，導致電力的供求之間出現較大的矛盾。為解決這個問題，各國政府特別是發達國家在20世紀末期開始進行改革，逐漸放松對電力的管制，形成按市場供求決定的定價機制。這些國家的實踐為我國正在進行的電力體制改革提供了有益的經驗借鑒。

一、世界各國電價形成機制

電力其本質屬性屬于商品，價格應該按照市場供求決定。世界各國電價形成機制改革的目的也是遵循這一價值規律的。當然由于各國國情不同，其電價形成機制改革的路徑也各有差異，例如美國一開始按照加州模式進行完全市場化改革，而歐洲統一的電力市場由于各種問題面臨困境，俄羅斯也由原來計劃經濟的配售點模式轉向完全市場化但又出現效率問題，不得不又走向壟斷，日本也在逐步進行改革。

（一）美國的電價形成機制

美國比較推崇自由市場意識，一開始也是電力市場自由發展，但19世紀后半期壟斷資本主義的形成，大電力公司不斷縱向和橫向一體化，形成了自然壟斷，這種壟斷符合經濟學中的利益最大化目標，但是部分企業掌握發電、輸電、配電和電力的銷售，特別是輸配電，其它企業難以進入市場。為保證發電市場的競爭，美國政府不斷進行改革，包括1978年的《公共事業管制政策法案》和1992的《能源政策法案》等，都鼓勵私人企業進入發電市場，增加電力供應。但垂直一體化的壟斷企業違反了競爭原則，1996年，美國能源管制委員會要求放開電網，所有發電企業公平競爭上網，在發電和零售環節放松了管制，對于輸電來說成立獨立的運行系統，負責電力的調度、電網運行等電網服務，而且這些輸電網絡都是各州成立的區域性的輸配電網絡。1999年，美國能源管制委員會成立了區域性輸電聯盟，要求各州擁有輸電設施的電力公司必須加入。美國輸電網絡還存在管制，但是在發電和銷售等環節，美國完全放開市場，電力用戶可以在各發電公司之間自由選擇。雖然一般居民的議價能力不大，只能被動接受電力公司，但對于工業用戶等大的需求方，都紛紛轉向競爭性的供電企業。2010年，全美國接受競爭性供電的比例約在16%左右，在部分州的比例更大。

美國電力改革比較典型的有加州模式與PJM模式。加州電力改革的核心理念是“現貨交易是保證電力交易市場有效率的最佳手段”。1996年，加州議會在全美國率先通過了放松對電力工業管制的法案，即AB1890。該法案的主要內容是對全加州電力工業進行重組，打破壟斷，創立加州電力交易所，設立能源監管機構，完善輸配電系統的管制，降低電力零售價格等。加州有3家私營電力公司，承擔加州地區售電量的75%，州政府要求3家私營電力公司出賣大部分燃煤（氣）電廠，占3家私營電力公司電力生產的50%，水電（占27%）及核電可以保留。電力公司對輸電網享有所有權，但無使用權。加州成立了獨立調度中心及電力交易市場，交易電量最高達85%。電價放開并由市場競價決定，以滿足全部負荷需要的最后一臺機組的競價（即最高價）作為統一的結算價。配電零售放開，用戶自由選擇賣主。但加州模式缺乏有效監管，且賣方市場特征明顯，電廠利用規則可以隨意抬高電價和減少電力供應。而隨著經濟增長，用電負荷卻不斷增長，供需矛盾越來越突出，最后導致非常嚴重的停電事故。由于加州電力危機的爆發，美國部分州放慢了電力改革的步伐，截止到目前美國只有15個州進行了銷售側的改革，其余州還保持不變。

整個來看，美國的電力監管分為聯邦和州兩個層面，聯邦政府機構為聯邦能源監管委員會，負責電網和電力交易所等行業的運營監管，為市場主體提供公平的運營環境，各州成立公用事業委員會負責各州的電力配售等。監管的范圍包括電力公司的建立和擴建等市場準入以及電價的核定、調整和監控等，電力公司必須提交電價資費明細，不同州之間的電力配送價格由聯邦能源監管委員會負責核準，州內電力配送由各州自行決定。價格核定以后，由于原材料價格或者其他價格大幅波動，必須要調整電價的，聯邦和各州委員會要開價格調整聽證會，還需要對電力公司的資產狀況做盡職調查。聯邦能源監管委員會對價格波動進行監控，對電力交易所每天的價格變化及現貨批發市場等多渠道的價格通過計算機程序進行實時處理。

（二）德國：輸配電網壟斷經營，發電側與售電側自由競爭

德國電力改革是以歐盟建立能源統一大市場為契機的。歐盟于1996年向各成員國施壓，要求成員國在兩年內要逐步開始開放電力市場，進而向歐盟范圍內成員國開放。當時德國電力市場處于高度壟斷狀態，四大電力公司擁有裝機容量超過全國的80%，并且這四家公司各自壟斷一塊區域的電力發電和輸配電等。在歐盟的壓力下，德國于1998年通過《電力市場開放規定》，開始進行電力改革，采用的方法是通過電力市場化，強化行業內競爭，消除壟斷權，拆分垂直一體化的企業，實行電網接入開放。德國立法規定發、輸、配各環節必須完全分開、成本透明、獨立核算。于是，各大電力公司紛紛進行機構重組，拆分各環節，成立獨立的公司。德國電力體制從垂直一體化的寡頭壟斷模式向發電、輸電、配電各環節分離逐漸過渡。而售電端則完全對社會放開。德國法律規定電網公司不能與最終用戶直接簽約，所有用戶都只能與獨立的售電公司簽約買電，并且只需支付輸配電公司輸配電費。

經過多年的改革，德國電力工業逐步形成輸配電網壟斷經營，發電側與售電側自由競爭的新格局：RWE、E.on、Vattenfall Europe、ENBW 4家電力公司負責德國的輸電業務并在地區供電公司和市政電力公司的幫助下提供配電服務。此外，德國還有50家只經營發電業務的發電公司、60家地區供電公司和25家大型市政電力公司、700家中小型市政電力公司、100家小型私人供電公司等。

（三）日本：堅持垂直一體化，適當在售電側引入競爭

日本的電力體制沿襲自二戰盟軍最高司令部在1951年下達的命令——將日本分為九大區域，分別指定一家企業承擔發電、輸電、配電和售電業務。九大區域內，電力獨立供應，各自垂直壟斷。各家電力公司名義上是私企，卻和政府與官員關系密切，常游說政府要求大額設備投資。政府過度保護以及“成本加利潤”的定價方式使得日本電價水平普遍高于歐美主要國家，各電力公司卻紛紛陷入高負債境地。在全球電力體制改革浪潮的影響下，日本國內要求解決電力成本過高和縮小國內外電價差距的呼聲高漲。日本的電力體制改革從1995年開始，采取了與英國、美國不同的模式，堅持在輸電與配電兩環節一體化。改革從零售側放開用戶選擇與供電側引入競爭機制兩方面展開，通過三次修改《電力事業法》、四次改革，實現雙邊交易，保障了電力行業競爭力的同時，提高了供電可靠性，并顯著降低電價。1995年的電力市場化改革后，占據日本電力市場主導地位的十大電力公司仍實行發輸配售一體化、調度電網一體化的運營體制。各個電力公司經營的供電服務區內電量可以就地平衡，相互間的聯系相對較為薄弱，頻率也不統一。目前，日本的電力工業結構包括發輸配售垂直一體化的一般電力企業(九大電力公司和沖繩電力公司)、23家特定規模電力企業(PPS，從事發電和售電業務)、獨立發電企業(IPP，僅從事發電業務)、日本電源開發公司(JPOWER，從事發電業務、擁有輸電資產)、日本電力交易所(JEPX，為各大電力公司、PPS、用戶自由交易提供平臺)、政府管理機構--經濟產業省(MEIT)。日本已經放開50千瓦以上用戶選擇權(占68%電量)，但市場并不活躍，PPS的市場份額僅占2%左右，JEPX交易電量僅占全國總售電量的0.6%。

福島核事故發生后，日本社會各界要求電力市場化改革的呼聲高起。同時，地震和核電站停運導致電力供應短缺，特別是強制停電限電給日本民眾生活和生產帶來了很大影響。日本政府認為需要新的制度改革來增強電力安全供應能力。2011年，日本開始著手新一輪電力市場化改革方案研究，其主要目標是實現電力安全穩定供應，最大限度抑制電價增長，擴大用戶選擇權和增加商業機會。

2013年11月，日本通過了《電氣事業法修正案》，明確分三階段實施電力改革：第一階段(截至2015年)，成立廣域系統運行協調機構，負責協調全國各個電力公司調度機構運營;第二階段(截至2016年)，全面放開零售市場，允許所有用戶自由選擇售電商;第三階段(2018～2020年)，將電網環節與發電業務進行法律分離，全面放開市場價格管制。日本電力改革包括以下內容：首先，從頂層設計上，在中央層面成立廣域系統運行機構，負責電力的運行和調度，對全國范圍的電力需求進行預測和調整，特別是遇到緊急情況包括自然災害和部分地區的供不應求等。其次，改革的重點放在銷售端。市場的需求方可以自由選擇電力供給方，這樣電價就由市場供求決定。第三，電網獨立運營。本來存在十大電力公司，各自用于自己的電網，日本政府要求這些公司的電網資產剝離出來，成立獨立的電網公司，對所有發電公司公開公平的配售輸電網絡。特別是重點保證新能源和可再生能源的上網電量，促進新能源的發展，這一點非常重要，日本地域狹小，缺乏資源，煤炭和原油基本上都依賴進口，太陽能、風能等新能源產業的發展，帶動了電力供應的多元化。另外輸電價格由日本經濟產業省制定

（四）法國：堅持高度壟斷統一的模式

相對于歐盟各國，法國電力改革起步較晚。目前法國電力公司擁有全部國有發電資產和輸電網資產，并壟斷了電力進出口經營權。所有權方面，法國電力公司也依然保持國有的狀態。由于法國電力公司占絕對統治地位，并且有良好的業績，法國電價也處于歐盟各國中較低的水平，因此對電價形成體制改革一直沒有動作，雖然在歐盟的壓力之下也逐步進行了一些改革，但并沒有改變法國電力公司高度壟斷的地位，其占法國電力市場還高達80%左右。

二、我國電力體制改革的歷程

1997年以前，我國的電力體制主要是國家統一管理經營。這階段電力體制的特點是政企合一和垂直統一壟斷模式。發電、輸電、配電和售電四個環節由一個公司來統一管理和壟斷經營，各個環節中都不存在競爭。這種政企合一的獨家壟斷經營造成電力供應嚴重短缺。

1997年1月，國家電力公司成立，這標志著政府開始對電力體制的改革拉開序幕。1997～2002年，電力體制改革主要以政企分離為目標，圍繞國家電力公司的市場化進行，逐漸在國家電力系統建立起現代企業制度，將原電力部行使的政府管理權移交給國家經貿委。此階段改革打破了政企合一的電力體制，但依然保留了計劃經濟時代的產物——國家電力公司的垂直一體化壟斷模式，壟斷主體由政府變成了國家電力公司。

2002年4月，鑒于當時國家電力公司垂直一體化的壟斷模式造成的種種弊端如電力供應短缺等，國務院下發《電力體制改革方案》。該方案提出“政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網”五大電力體制市場化改革任務，通過拆分國家電力公司來打破壟斷格局，并且率先在發電端引入競爭機制。2002年12月9日，國家電力監管委員會等十二家涉及電力改革的相關企業和單位正式成立。其中原國家電力公司按照發電和電網兩類業務進行劃分，拆分出五家發電集團（華能集團、華電集團、龍源集團、電力投資集團和大唐集團），兩家電網（國家電網和南方電網）以及四家電力輔業集團。拆分后，電網側沿襲了自然壟斷，但在發電側已形成競爭性市場。此外，政府還制定新的電價機制，出臺上網電價、輸配電價和銷售電價的管理方案。2011年，兩大電網公司剝離勘測設計、火電水電施工和電力修造的輔業，與4家中央電力設計施工企業重組，形成中國電力建設集團有限公司、中國能源建設集團有限公司。這標志著政府新一輪電力體制改革的開始，此番改革則是以進一步削減兩大電網壟斷勢力為目標。逐步剝離其各項輔業，將配電、售電與輸電相分離，在配電、售電階段引入競爭機制等改革已經提上議事日程。

目前，電力體制改革已取得一定成績。政企分開和廠網分離打破了計劃經濟時代的垂直一體化壟斷經營模式，通過在發電側的競爭機制增強了發電企業的生產效率，有效緩解了電力供給短缺的局面。特別是由于我國產業結構調整一直難以轉型，重工業化的特征非常明顯，高耗能產業所占比重不斷上升，多年出現“電荒”的局面，各地經常拉閘限電，發電側的改革增加了電力的供應，發電廠之間的競爭日趨激烈，這也有效地降低了煤耗，為碳減排做出了一定的貢獻。同時，在促進傳統煤炭發電和天然氣發電的同時，我國也鼓勵新能源的發展，包括水利發電、風力發電、太陽能發電等得到了特別的鼓勵，國家制定了一系列措施促進這些新能源的上網，并進行財政補貼等。

但是，目前的改革只是進行了一半，與2002年改革的目標相差甚遠，特別是輸配電端和銷售端，還處于高度壟斷的狀態。中國電力市場的供求雙方并不直接進行交易，輸配電一方從發電廠購電，銷售給電力用戶，國家電網公司阻斷了電力供求信息。由于電價是由國家核定，電力成本的變化不能直接進行傳導，不利于資源的優化配置，比如煤炭價格的上升導致發電公司成本增加。由于電力是基礎性的資源，對CPI的傳導效應較大，國家為保持物價穩定一般很難對上網電價進行調整，發電公司就需要承擔虧損。而煤炭價格的下跌，也不會導致上網電價出現變化，發電公司的經營狀況與原材料價格高度相關，但對用戶沒多大影響，資源價格上升也不會導致需求的減少，資源價格的下跌也不會增加需求，這明顯達不到帕累托最優和次優狀態，使得發電公司難以對市場的需求做出有效反應，表現為裝機容量不足或者供給過剩。

三、世界各國電價形成機制對我國的啟示

各國的電力體制改革形式不一，都是基于本國的實際而選擇適合自己國家的模式。對于中國也是一樣，我們不能完全照搬外國的經驗，只能根據我們國家的國情和電力體制改革要達到的目標來設計符合自己的路徑。電力體制改革的終極目標是保證電力的安全持續穩定供應。電力體制改革的終極目標是通過改革，保證電力的安全穩定供應和支持經濟的可持續健康發展。電力體制改革的常用路徑是通過理順電價形成機制，充分發揮價格在市場經濟中的調節作用，實現資源的合理有效配置，但要以不犧牲電力供應安全為前提：合理的電價形成機制可以促進廠網關系的協調，實現合理的利益分配；合理的電價形成機制促進節能減排，推動電力行業持續健康科學發展；合理的電價形成機制可以促進新能源的發展。

（一）多主體參與市場競爭

美國的改革總體上還是帶來了電價的下調，說明這種消除壟斷，鼓勵充分競爭的改革能夠帶來一定的社會效益。打破壟斷，引入競爭，讓市場機制鼓勵發電企業和供電企業更有效率地運作。在電力市場售電側市場化改革的進程中，僅抓購電大用戶還不夠。按照國際經驗，針對其他中小用戶，在我國電力市場的拓展中，另一重點是應將電力體制改革與金融體制改革相結合，引入民營資本，培育出買電的目的是為了進一步交易的售電經紀公司等中介機構，推動混合所有制經濟的發展。

首先，成立私人售電公司。以我國《公司法》為依據，由電力監管部門在各地的分支機構做出運營資格認定成為電力市場新的載體，扮演市場基層營銷的主要角色。私人售電公司可以起到供給方和需求方中介的作用。一方面為發電公司提供產品代理服務，也就是為發電公司進行銷售；另外一方面就是組織除大客戶以外的一般用戶，包括居民和小的用電單位，爭取更優惠的價格。私人售電公司的成立，需要進入壁壘，包括員工需要有相關資質，其來源可以包括從電網剝離出來的供電局、發電集團和電力工程或設備的公司，更靠近用戶端，熟悉配電網設備和運行維護。不僅有利于私人售電公司擁有通過電力市場專業化分工培育出的職業售電隊伍，提升專業化程度，也能夠更好地進行電力預測，幫助用戶判斷并承擔一定的電力運行風險，維護市場穩定。

（二）循序漸進在供售電端引入競爭機制

我國電力體制改革從發電側開放起步，而售電側至今依舊沒有開放競爭。借鑒國際電力市場化改革的經驗，發電側與售電側開放或許是我國未來電力體制改革的較好路徑，但這需要循序漸進，需要很長時間。與輸配分開一樣，必須有先決條件：政府完成對電網的單獨定價；厘清輸配成本；逐級限期，放開電價。這些都做了之后，才有基礎著手售電側的改革，培育售電市場的主體。供售電放開也需要首先從財務上厘清輸配電成本，這需要較為漫長的過程。另外，目前我國還沒有形成配套電力交易機制、現貨期貨等一系列市場條件都不具備，因此在售電端直接引入競爭機制短期內也不具備可行性，對售電側的改革也必須是漸進式的過程。

（三）加強對電網的監管而不是拆分

目前，我國電網的拆分并不能導致競爭的增加，國家電網和南方電網的成立也沒有促進競爭，其它行業如石油、通訊等行業的拆分也并沒有達到預期的效果。因此，國家電網的拆分沒有實際意義，而且統一的國家電網有利于電力的調度，特別是像中國這樣地域遼闊的國家，資源豐富的地區和電力需求大的地區并不一致，這就需要跨區域的協調，統一的國家電網有利于電力資源的合理分配。相反碎片化的電網公司會增加協調成本，不利于電力的規模經濟和電網安全。目前我國正在重點建設的特高壓線路也需要統一的國家電網公司來運行。改革的重點在于加強對電網的監管，電網只保留輸配權，不能進行電力的銷售。電力配送價格由電監會根據電網公司的成本進行核定。

[1]李赫然.電力期貨價格發現功能與電價形成機制的相關性研究——基于美國PJM電力市場的實踐及對我國的啟示[J].價格理論與實踐，2014，（8）.

[2]唐瑱.日本、韓國電價改革對我國的借鑒與啟示[J].價格理論與實踐，2009，（4）.

[3]洪雋.歐洲電價監管及對我國電價改革的啟示[J].中國價格監督檢查，2008，（7）.

[責任編輯：南南]

石娟，天津理工大學管理學院副教授，碩士生導師，管理學博士；劉珍，天津理工大學管理學院在讀研究生，天津300384

F045.32

A

1004-4434(2015)05-0070-05

天津市社科規劃項目“基于博弈論視角下的產業中介組織發展對策研究——以天津市濱海新區為例”（TJYY13-034）