新《預算法》背景下我國高校財務內部控制存在的問題及對策

李英利

新《預算法》背景下我國高校財務內部控制存在的問題及對策

李英利

隨著高校擴招擴建，高校從以前單純的依靠國家財政撥款辦學到現在多元化、多渠道籌資辦學，高校的財務能力大大增強。傳統的財務內部控制在觀念上長期存在重核算輕預算，重預算資金申報，輕預算資金使用、績效評價和分析現象，已經無法滿足高校的發展需求，改革在新預算法背景下勢在必行。文章提出在新《預算法》形勢下，加強我國高校財務內部控制的重要性，并針對我國高校財務內部控制的現狀和存在的具體問題，結合《新預算法》的相關規定，提出相應的解決對策。

新《預算法》；財務內部控制；高等學校；對策

一、新《預算法》的修訂對高校財務管理提出的新要求

（一）硬化預算約束，從嚴控制單位支出

預算的執行力度直接影響著預算管理的最終效果。目前，超出預算金額和使用范圍支出是不少高校都存在的現象。根據新《預算法》規定，要求單位預算必須編實編細年初支出預算，強化年初預算約束力，嚴格限定預算調整。

（二）加強追蹤問效，實施績效與預算掛鉤

新《預算法》明確地把“講求績效”作為預算編制的五大原則之一,規定各部門、各單位是預算執行主體,對執行結果負責。新《預算法》也進一步明確指出,支出預算編制要參考其績效評價結果[1]。高校作為培育人才的事業單位，決定國家未來人才的培養。因而，不追蹤問效，也就無法明確預算的編制是否合理，預算的執行是否有效，應將績效貫穿到高校預算編制、執行、監督等全過程之中。預算的編制與執行情況和效果也應成為考核校內各部門績效的重要指標。

（三）加快推進預算公開，健全透明預算制度

相比1994年的《預算法》的公開機制，新《預算法》對預算信息公開的要求做了進一步細化,要求也更為嚴格，變化主要體現在：公開的時間大幅提前、公開的內容繼續拓展、公開的科目更加詳細[1]。只有不斷改進和加強預算信息公開的力度，提高預算工作的透明度和公開性，才能夠更好地接受社會各界的監督。

二、高校預算管理存在的問題

（一）預算經費不足，舉債籌資比重過大，財務風險加大

自1999年國務院通過了教育部提出的《面向21世紀教育振興行動計劃》后，高校開始進行連續不斷的擴大招生規模，我國高等教育由精英化轉向大眾化。2000年前，高校的合并重組，使得高校規模擴大的同時，相應的學校基礎設施和教學設施建設支出、師資隊伍建設支出、科研支出等也隨學校規模的擴張而相應增多。目前，高校的非營利性決定了財政撥款仍是教育經費的主要來源，盡管財政對高等教育的經費撥款逐年提高，但由于財政支出結構相對固定，決定其無法在短時間內做出較大的調整。造成了高校教育經費無法與高校擴張規模同步化，教育經費嚴重不足就成了高校普遍面臨的問題。由此，向銀行舉債籌資成為高校解決經費問題的重要方式。高校負債主要是銀行貸款，而債務風險也是高校財務風險的主要組成部分。一方面，高校由于盲目響應國家政策以及忽視自身償債能力過度借債而負擔了高額的銀行貸款，高額的本金和利息給高校財務帶來重大負擔和不良的信用影響；另一方面，高校在貸款到期時只能通過新的貸款獲得資金償還舊債。高額的貸款利息和本金的支付減少了日常資金量。另外，為避免資金鏈的斷裂，高校勢必降低教學、師資隊伍、科研等各方面的支出，這必然對高校的教學和科研質量產生不可預計的影響。

（二）成本核算基礎較薄弱，成本核算意識不強

高校屬于事業單位，是非營利性組織，其活動不以盈利為目的。在2012年新高校財務制度出臺之前，國家沒有要求高校必須進行成本核算。事業單位的性質制約了高校進行有效的成本核算。并且，2013年新高校會計制度出臺，要求會計核算一般采用收付實現制，只有部分經濟業務或事項采用權責發生制。如高校固定資產計提折舊也只是虛提，沒有列為費用，因而無法象企業那樣具備成本核算的會計基礎。

同時，我國高校內部控制意識單薄，部分領導者行政權力意識至上，不重視甚至忽視內部控制，大部分員工沒有形成維護內部控制的意識；預算設置和執行意識不足，有些高校預算部門和執行部門分立，預算歸預算，執行歸執行，實際工作不按預算進行，預算成為一紙空文，缺乏權威性和嚴肅性；成本效益意識不強，在收付實現制的會計核算基礎上，有些商業性經營和租賃項目沒有反映成本和收益。同時，財政大力扶持教育背景下，高校普遍出現盲目建設、重復建設的現象，資金使用率不高。

（三）缺乏完善的高校預算監管和績效評價體系

1.高校預算管理機制不健全，缺乏約束力。高校的預算管理、財務會計核算、監督制度的不完善，如對業務流程干涉過多、對重要崗位和重要環節人員的職責界定不明，對管理領導層控制較少。高校內部控制意識單薄，部分領導者行政權力意識至上，不重視甚至忽視內部控制，大部分員工沒有形成維護內部控制的意識。導致相關的財務內部控制制度難以發揮應有作用，使之形同虛設，流于形式。

2.風險評估機制不健全、缺乏風險防范和監控功能。高校作為不以盈利為目的的事業單位，其財務風險可分為財務狀況總體失衡風險、債務風險、投資風險和財務管理風險。改革開放后，我國通過教育體制改革，高校教育投入逐漸向多元化發展。近年來不少高校大規模購置土地建設新校區，由此新增了大量的銀行貸款，籌資風險也隨之增大；不可預知的學生退學、退宿等情況，也帶來了高校收入的不穩定性和一定的風險性。高校的合并改建、擴招擴建給運營帶來了諸多風險，并且由于對風險缺乏科學合理、健全有效的評估機制，削弱了風險防范和監控的功能。高校的國家事業單位性質，使這種風險更具潛伏性和隱蔽性，加之財務管理人員對財務內控的麻痹大意，缺乏分析和防范風險的具體措施，從而帶來巨大的潛在風險。

3.預算管理不嚴格，缺乏權威性和嚴肅性。高校在編制預算時往往是參照過往的會計核算數據，存在明顯的滯后性，不能較好地適應經濟發展的新要求。并且，不少高校存在經費開支并未嚴格按照經批準的預算執行，或隨意更改預算，如預算的追加未經相應的論證和程序等現象，使預算形同虛設，缺乏權威性和嚴肅性。此外，高校也沒有建立與預算編制相適應的預算跟蹤、預算分析評估制度，使預算管理存在諸多漏洞。

（四）財務人員觀念陳舊、業務水平不過關

一方面，由于歷史原因，部分高校財務管理人員對財務管理的觀念仍停留在記賬當家的層面，認為財務部門只是對單位經濟活動的簡單報銷記賬，忽視對財務管理制度的建設和自身業務水平的提高。有的單位雖然建立了書面的規章制度，但是在實際操作中仍以個人經驗和自身道德約束來管理，造成有些財務人員缺乏專業的業務知識，部分高校忽視對財務人員的繼續教育，使之對會計和財務管理新的法律法規沒有認真掌握貫徹，會計核算中的電算化核算新技術沒有吃透，大大降低了工作效率和財務工作的準確性。另一方面，部分高校的財務部門混淆了會計核算和監督部門的界限，造成了財務部門中的崗位存在重疊交叉的現象，經常性的內部職位變動，使得內部審計失去了原有的監督和警示作用，內部控制工作進行得不透徹，有關職員沒有得到有效的監督、處理和提高。

三、新《預算法》下完善高校財務內部控制的措施

（一）拓寬融資渠道，防范債務風險

經費不足問題是當前高校財務內部控制面臨的首要問題。為此，高校應拓寬融資和籌資渠道，積極開展校企合作、技術投資，以緩解長期困擾的教育經費不足問題。同時，在使用銀行貸款方面，應注重重要領域、重要學科、重要施工工程、重大科研項目的投入，優化債務結構，通過成立有專業財會人員參與的融資領導小組，以多方調研、科學評估、集體決策的方式作出最終的銀行貸款方案，并做好貸款使用跟蹤和貸款效益的評估工作，加強監督，確保貸款的使用質量，積極防范債務風險。

（二）硬化預算約束，從嚴控制各項支出

高校要配置的資源主要包括人、財、物三方面。其中，財和物是資源配置的核心。但高校的財務控制工作不能僅限于收撥、分配和使用資金上，應該同時實行人員、物力、財力的最優化配置，設立資產管理部門，加強資產的購入、使用、報廢環節的監督管理，強化成本效益意識，加強會計核算和監督，減少不必要的開支，提高債務風險防范意識，減少設備閑置和資源閑置，促進財務管理部門會計職能由單一的“核算型”向“核算+管理型”轉變，從而使學校各項資源得到優化配置，做到用財有效。

（三）加強預算績效管理和預算監管

1.設置內部控制組織機構——內部控制委員會。新《預算法》的一大亮點是明確了預算監督問題。合理設置內部控制組織機構，設立監督體系控制是強化預算監督和績效管理的有效途徑。可以設立專門的高校內部控制委員會，委員會負責人由校長擔任，委員會成員由學校主要領導班子成員組成。內部控制委員會下設辦公室，負責日常事項的控制，可由總會計師擔任辦公室主任，辦公室成員可由學校各職能部門的負責人擔任，應涉及如財務、審計、國有資產管理和紀檢等內部控制關鍵領域的部門。辦公室主要負責對高校內部控制制度的設計與完善情況進行監督和檢查；明確設立內部控制標準、衡量內控的執行效果、分析差異、根據目標糾正偏差和內控缺陷等的內部控制程序；對內部控制的關鍵內容，包括不相容職務與崗位控制、授權批準控制、全面預算控制、高校的收支業務控制以及政府采購及基建工程控制等方面進行定期、不定期的檢查與考核評價，并及時將檢查結果上報內部控制委員會，保證內部控制制度的有效實施[2]。

2.有效地加強高校的風險控制能力，防范各類風險。高校的風險控制是一個持續而反復的過程。首先，要在全校范圍內樹立全員風險防范意識。從管理層到普通教職工都要持續主動的辨識本單位和部門可能存在的潛在風險或現實風險，是領導層要更為謹慎的關注各層級的風險。尤其對重要、特殊的風險領域要建立風險識別系統，如基建工程、項目招投標及重大經濟事項等容易滋生腐敗，存在貪污舞弊的風險，應持續重點關注；應建立財務風險預警系統，對高校潛在的財務風險進行識別。其次，在已識別風險的基礎上，全面分析風險的主要影響因素，發生的可能性和風險的程度等。例如，高校大規模擴建過程中由于銀行貸款會帶來潛在的財務風險，通過分析現金流和償債能力等各項指標可詳細分析、判斷短期和長期的潛在還貸風險的大小。最后，根據重要性原則，制定相應的計劃，并采取有效的規避措施降低風險的水平或避免風險的發生。例如，在對高校籌資渠道、籌資規模、資金用途、償還來源及效益等各方面進行分析的基礎上，可通過拓寬學校籌資渠道、緊縮支出和調整銀行借款規模等方式實施全面的風險控制和風險應對機制。

3.嚴格學校預算管理，做到理財有據。強調“全口徑預算”是新《預算法》的一大亮點。全口徑預算就是把政府所有收支全部納入統一管理，其目標定位于構建一個覆蓋所有收支，不存在游離于預算外的政府收支，是將所有類型的財政資金收支都納入統一管理體系的制度框架[3]。高校應充分考慮自身現有的辦學資源，綜合考慮各部門和學院的需求情況，通過合理規劃和分配資金，規范預算的編制、執行、分析和評估程序，實事求是地按照單位及部門實際需求編制預算，明確各項預算收入，細化預算開支，嚴格執行經審核通過的預算，不得存在與預算目的不符的收支項目。允許符合高校財務預算制度要求，根據辦學、科研實際情況適度調整預算，使預算更切合學校的辦學目標和實際變化。另外，加快預算跟蹤、分析評估程序的推進，實行第一責任人追究制度，保障資金使用效益，定期評估預算效益，為以后的預算作參考和調整。

（四）轉變預算觀念，樹立正確的財務內部控制意識

1.加強高校領導層的內部控制意識，設置總會計師制度。我國《會計法》明確規定，單位負責人為會計第一負責人，應對會計信息的真實、完整負責。由于高校的經濟活動主要是由學校領導集體決策的，因此，高校經濟行為的合法性和效率性很大程度上取決于學校領導層的個人素質和道德標準[4]。因而，高校管理領導層必須加大對內部控制的重視程度，從政策制定、行動落實等方面著手，率先垂范，不越權、不濫用職權，為內部控制創造良好環境。其次，界定明確分管財務內部控制的副校長、副處長的工作職責，建立和完善總會計師制度，由具有專業知識背景和經驗的總會計師分管高校的財務管理和經濟核算，以合理和有效地規避經濟運行風險。

2.廣泛宣傳內部控制制度，提高師生員工對內控制度的認識。廣大教職工內部控制意識薄弱也是高校中普遍存在這種現象。例如，不少教職工在編制和執行預算時，時常以部門或個人的利益為出發點，較少考慮學校的整體利益，預算編制脫離實際需要，預算執行也得不到良好的控制。針對這種情況，各高校應深入地開展內部會計控制制度的宣傳教育。一方面，要提高全校師生對內部控制重要性的認識，讓其了解內部控制在高校財務管理中的地位和作用。另一方面，廣泛介紹和宣傳高校的各項內部會計控制制度，從而使大家能夠理解并自覺遵守和執行現有的內部控制制度，保證教學、科研、社會服務等目標任務的各個環節都能得到有效的控制。

3.全面提升財務會計人員的整體素質。高校財務內部控制的實施效果在一定程度上取決于財務人員的勝任能力。因此，一方面，必須不斷地加強高校會計人員的業務培訓和繼續再教育學習，在努力拓展知識面的前提下，提升財務人員的專業技能、職業素質、職業道德修養以及文化素養，以適應高校教育事業的飛速發展；另一方面，定期開展財務人員的考核評估工作，及時淘汰不合格的財務人員，補充引進具有先進專業技能的財務管理和實操人員，以此不斷適應經濟社會發展變化的要求。

4.建立信息技術控制。信息化不僅是企業管理發展的重要趨勢之一，也是在信息社會快速發展下對事業單位管理發展的必然要求。信息技術控制的應用，能降低財務內部控制的成本，精簡人員配置和簡化手續，減少人為操縱的因素，保障財務內控的效率和質量。同時，信息技術控制能加快技術的反饋速度，提高控制效率。另外，建立信息技術控制有利于加強信息溝通交流，強化內外監管，提高相關財務信息的公開透明度，進而有利于相關決策的科學合理化。

總之，在經濟快速發展的今天，高校身處復雜的經濟環境，財務管理工作顯得尤為重要，高校財務內部控制作為高校內部控制的核心，有利于促進高校進一步貫徹和執行國家各項法律、法規和規章制度；有利于保護資產的安全和完整，提高經營管理的效率[5]；有利于進一步規范會計工作秩序，完善會計管理的制度體系；有利于提高會計信息質量，為建立健全高校管理體系服務。在新《預算法》背景下，高校應加強財務內部控制的建設，使高校財務內部控制為高校的可持續發展發揮更大的作用。

[1]封毅.學習貫徹新《預算法》深入推進財政改革[N].重慶日報，2014-12-04.

[2]肖飛雪.完善高校財務內部控制之我見[J].經營管理者，2009，（5）.

[3]萬靜.要把建立透明預算制度放在改革首位[N].法制日報，2014-07-10.

[4]李英利.淺析我國高校內部會計控制問題及對策[J].市場論壇，2013，（5）.

[5]黃敏慧.高校財務內部控制問題及改善措施初探[J].天津職業院校聯合學報，2013，15（2）.

[責任編輯：南南]

李英利，桂林醫學院總會計師，高級會計師，副教授，廣西桂林541004

G475

A

1004-4434(2015)05-0074-04

廣西高校科學技術研究項目一般項目“高校投融資內部控制研究”（YB2014083）