非政府組織的國際法主體資格問題研究

聶洪濤

非政府組織的國際法主體資格問題研究

聶洪濤

全球治理倡導國際社會諸多行為體通過平等、對話、協商的方式來共同應對全球性問題的一種理想進路。在眾多的治理主體中，除傳統主權國家及政府間國際組織以外，對國際法發展和影響最大的當屬國際非政府組織，它們積極地參與全球治理活動，為國際法的發展創新注入了新鮮的血液，但主體資格問題卻日益成為影響其有效參與國際法發展的主要障礙，如何理性面對并合理解決此問題已成為當務之急。

全球治理；非政府組織；主體資格；國際法

從國際法的角度來看，非政府組織是指非由一國政府或政府間協議建立、能夠以其活動在國際事務中發揮作用的民間組織，其核心特征為非官方性和非營利性。隨著國際社會的組織化趨勢不斷增強，非政府組織蓬勃發展，這對傳統國際法研究范式提出了新的挑戰。國際法必須與時俱進，其關注焦點不應僅限于主權國家，還應當兼顧非政府組織等非國家行為體。

一、日益發達的非政府組織積極參與國際法的發展

（一）非政府組織參與國際社會立法

“以民族國家和政府為中心，非國家行為體適當參與，主次分明的多元式國際規則立法模式，強調的仍然是國家之間國際法律規則的創制，其它非國家行為體的創制活動只具有輔助作用，相對于民族國家和政府而言，這些非國家行為體只處于次要的規則創制地位?！盵1]這段話描述了當下國際社會的立法現狀。傳統觀點認為，只有主權國家方可以成為適格的國際社會立法主體，非政府組織等非國家行為體則被排除在立法主體之外。但是隨著全球化及全球治理理論的興起，這種現實主義的國際關系理論開始受到批判和動搖，國際社會呈現出多元化的發展趨勢，各種利益主體紛紛登上國際舞臺，參與國際社會事務，影響著國際法的發展。傳統國際法時代，由主權國家壟斷國際社會立法權的格局開始逐漸被打破，大量的非政府組織日益發展壯大，開始通過各種渠道積極參與到國際社會的立法中來，表達它們的呼聲和建議，希望在國際社會的規則制定過程中取得自己的一席之地。正如徐崇利教授所言：“私人、公司、非政府組織和政府間組織等均為國際法律的參加者，國際法的立法過程應當對它們開放，并給予它們以公平競爭方式參與立法的機會?！盵2]國際社會不同于國內，國際法的表現形式除了國際條約、公約及國際慣例之外，還有大量的由國際非政府組織制定或參與完成的非正式的國際社會規則[3]（P19-20）。相比條約、公約的效力而言，非正式規則的效力具有任意性，不具有強制實施的效力，因而，一般稱其為國際社會的軟法規則。這些軟法規則，得到了國際社會的廣泛認同和遵守。“在法理學中，法社會學以及批判法學都主張法律多元主義，法律多元主義的出發點就是人屬于或忠于多種多樣的團體，并受這些團體所制定的規則約束，除民族國家外，這些團體還包括非政府組織、宗教組織、商業機構等等，這些團體制定的非官方規范也是廣義上的法。”[4]在國際社會，由非政府組織參與制定的一系列軟法規則，被形象地稱為“特洛伊木馬”。這些軟法規則，一旦被國際社會廣泛認可，就很有可能上升為國際社會的硬法規則，產生較強的適用性[5]。非政府組織制定的軟法規則，之所以能在國際社會產生和發展，并不斷被國際社會所認可，原因就在于非政府組織不同于主權國家和政府間國際組織。非政府組織的民間性、非營利性以及相對獨立性等特征使其所制定的軟法規則迎合了國際社會的無政府現狀，同時也超越了任何一個主權國家的利益趨向，因而能夠得到國際社會眾多主權國家及政府間國際組織的普遍認同?！败浄ň哂邢喈數膹椥郧也痪哂蟹杉s束力，為各國及各種利益主體進行討價還價留下了空間，有利于在強弱或利益和價值觀有異的國家之間、各種利益主體之間，在不同時期的交易中達成妥協。”[6]就國際社會的發展趨勢而言，非政府組織參與國際社會規則的制定已成燎原之勢。

（二）非政府組織參與國際社會執法

“條約必須恪守”是國際社會所公認的一項基本原則。由主權國家制定和認可的國際條約或者公約，理應得到自覺遵守和履行，這應當是不言而喻的。然而，現實的情況卻是主權國家背棄條約和公約的現象屢禁不止。近年來，以美國為首的一些西方大國，根據自己國家利益的需要，任意踐踏甚至廢棄業已生效的國際法規則，給國際社會秩序造成了很大的負面影響，引起國際社會的普遍譴責和抗議。要改變這種狀況，除了靠廣大發展中國家團結一致，在聯合國的框架內共同應對以外，在微觀方面積極改善國際法規則的執行環境也尤為重要。在全球化及全球治理的今天，非政府組織參與國際法規則的執行已經成為現實。從環境保護到人權保障、從經濟領域到政治領域，非政府組織參與的廣度和力度在不斷地延伸和擴展。我們知道，非政府組織雖然不能直接要求或者采取強制性的方式迫使主權國家遵守國際法規則，但可以監督主權國家落實國際法，從某種意義上來說，也可以算是間接地執行國際法。非政府組織憑借自己強大的輿論動員和宣傳能力，能夠迅速地將一些主權國家踐踏國際法的丑聞頻頻曝光，為全球民眾所知悉，形成強大的道德強制力。面對這種道德壓力，任何一個顧及國際聲譽和體面的主權國家，任何一個還想在國際社會立足的國家，對于來自非政府組織的這種輿論監督，都會有所顧忌。因此，非政府組織積極參與國際法的執行和落實，發揮著主權國家無可替代的積極作用。

（三）非政府組織參與國際社會司法

司法是保障社會正義實現的最后一道屏障。國際社會在規則的執行過程當中，難免會存在這樣或那樣的爭議，這就需要司法來裁決，實現矯正的正義。但國際社會爭議的當事方一般多為主權國家，非國家行為體一直很難取得當事人的法律地位。對于該問題，國際社會至今尚未取得一致意見。然而，國際社會著名的“龜蝦案”，卻為我們開啟了研究非政府組織與國際社會司法之間關系的大門。該案所確立的一項重要司法制度就是非政府組織在國際貿易糾紛當中，可以法庭之友的身份參與其中，以促進糾紛的及時解決。法庭之友制度，源于英美法系審判當中所確立的一項庭審制度，主要是指在案件的審判過程中，案外人可以就該案的事實提供相應的說明和建議，供庭審法官參考，以促進案件的有效解決。在“龜蝦案”當中，世貿組織法庭首次借鑒了法庭之友制度，在庭審過程中允許非政府組織就案件發表建議，以供法庭參考，該案最后得以順利解決，非政府組織功不可沒。一石激起千層浪，非政府組織開始以法庭之友身份介入相關的國際司法程序也逐漸獲得了國際社會的認可。雖然當下國際社會對非政府組織的法庭之友身份尚存疑慮和擔憂，并且非政府組織參與案件的范圍也相對較小，但有一點可以相信，非政府組織確實已經開始積極尋求參與國際司法程序的途徑，而且已經初步獲得參與司法程序的機會[7]。非政府組織憑借其龐大的跨國組織網絡，能夠迅速地掌控大量與案件相關的信息資料，這是任何一個官方組織所無法企及的。非政府組織因其非官方、非營利以及相對獨立等自身特性，使其針對案件所提供的事實材料具有較強的針對性、客觀性以及真實性。因而，國際司法活動只有最大程度地廣開言路，聽取各方意見，方可有利于案件的有效解決，實現最大的公平和正義?！八痉ㄕx要求作為非當事方的政府、政府間組織尤其是非政府組織和個人代表公眾進行參與，否則法院判決的合法性也可能因而存在問題?！盵8]（P78）“非政府組織和個人以法庭之友的身份參與國際司法，也可以解決國際爭端機制中存在的高度信息不對稱問題，各國政府一般對于政治經濟問題有比較豐富的信息資源，但對于健康、環境、技術、社會和人權等問題則信息不足?！盵8]（P79）這也許就是非政府組織參與國際司法活動的最大意義。

二、主體資格問題業已成為制約非政府組織發展的最大障礙

（一）主權國家依然是國際法的基本主體

國際法的主體是指能夠獨立地參加國際社會事務，并能以自己的名義獨立承擔國際責任的組織體。傳統國際社會以及國際法都視主權國家及政府間國際組織為基本主體，其他非國家行為體都處于從屬地位，都被排除在國際社會以及國際法的主體資格之外。“國家享有完全的國際法律人格，而個人在國際法上僅擁有有限的出現資格。”[9]（P119）作為國際社會規則體系的國際法，是以國家之間所形成的國際關系作為調整對象，因而，主權國家自然而然地成為了國際法的基本主體[10]（P49-61）。隨著國際社會的不斷發展，國際社會的組織化趨勢日益增強，由主權國家協商一致產生的政府間國際組織大量涌現，很快成為協調處理國際社會事務的重要主體。對于政府間國際組織能否成為國際社會以及國際法的主體問題，雖然也存在爭議，但很快就得到了解決。畢竟，政府間國際組織是由主權國家合意產生，體現了諸多主權國家的共同意志，在某種程度上可視為國家主權的延伸，因而國際社會最終還是承認了政府間國際組織的主體資格[11]（P122-123）。

（二）非政府組織不具有國際法主體資格

隨著全球化及全球治理理論的興起與實踐，全球市民社會獲得了快速發展的機遇。非政府組織開始發展壯大，積極活躍在國際社會的舞臺上。非政府組織的日益發展，使國際社會開始不得不考慮它的主體資格問題。長期以來，私人及其他非國家行為體被排除在國際法的主體之外，這些非國家行為體僅被認為是國際法的客體，不可以在國際社會獨立開展對外活動。因而，非政府組織的主體資格問題一直困擾著國內外學界，也成為非政府組織健康發展的最大障礙。一方面，非政府組織的價值彰顯對于國際社會以及國際法的健康發展、價值創新不可或缺，正如有學者指出，“在國際社會中，國際民間組織對法律地位的追求，推動了權力的社會化與多元化，并將引導人類從法治國家邁向法治社會并走向法治的世界”[12]。另一方面，受傳統主權國家理論的影響，非政府組織的主體資格問題一直沒有得到有效解決，成為其價值彰顯的嚴重桎梏。國際社會擔心，一旦賦予非政府組織的國際法主體資格，將會動搖國際社會的權力結構以及國際法的性質地位。因為，一直以來，私人個體及私人組織受國內法的調整和保護，在國內法當中，他們是當然的權利義務主體。而國際法產生于國與國交往所形成的國際社會，如若將私人及非政府組織也作為權利義務主體，那么國際法就不能成為國家之間的法，應當成為“世界法”，對于這樣的后果，國際法學界尚不能完全接受。

（三）非政府組織僅獲得有限的參與權地位

在全球化及全球治理的今天，國際社會不再可能是主權國家及政府間國際組織的“一言堂”，一些非政府組織獲得了參與國際社會決策的機會，而且在國際社會發揮著越來越大的作用，這些都極大地刺激了國際社會的民主化、法治化進程。非政府組織參與權的呼聲和要求，是國際社會發展的必然趨勢，也是國際法邁向良法善治的客觀使然。與國內社會一樣，國際社會也要講民主、法治、人權以及對人類利益的尊重和保護，在這些價值的追求和實現過程當中，如果缺失全球市民社會組織參與權的保障和彰顯，這些價值的實現就會黯然失色。正如有學者指出，“包括非政府組織在內的非國家行為主體，對國際層面的立法、執法以及司法的參與，不僅使得國際立法走向民主化與利益多元化，也提高了國際法的執法與司法的透明度以及合理性，對于克服國際組織與國際法律機制的合法性危機起到了很大的促進作用”[13]（P115）。但是，現在的主要問題是，在國際社會及國際法的發展中，非政府組織參與權在質和量方面都很欠缺。參與權的不足和局限，使得非政府組織在國際社會以及國際法的發展中不能有效體現其自身價值，從而影響到對整個國際社會以及國際法價值趨向的貢獻。對于這一點，有學者就指出，“建構一個非政府組織跨國合作的模式，參與全球治理的機制，以便促進人類社會同步發展的目標，是一件重要而迫切的議題”[14]。

對非政府組織的主體資格問題，國際社會已經開始正視和面對，但尚未得到妥善解決。聯合國以及歐盟等具有影響的政府間國際組織已經出臺了相應的規范性文件，賦予了某些非政府組織相應的身份和地位，如觀察員以及諮商等地位，但并非所有的非政府組織都可獲得此位置?？v觀當下的發展現狀，非政府組織所取得的主體地位和身份也是十分有限的，它們僅僅是有限的、部分的參與資格，并非像主權國家及政府間國際組織那樣的完全的獨立的主體資格，這對于蓬勃發展的全球市民社會組織來說，很不相適應，嚴重制約了非政府組織在國際法發展中的價值實現，亟需理性面對和解決。

三、理性面對并積極穩妥地解決非政府組織的主體資格

非政府組織的國際法主體資格問題，是一個關系到國際社會主體結構的本體論問題?！皣H法是適用于國際社會的法，因此與整個國際社會的性質與演變的關系十分密切。”[15]對于國際社會來說，如果承認了非政府組織的國際法主體資格，也就意味著國際社會的主體結構發生了根本上的改變。如果這樣，對傳統國際社會以及國際法的內涵外延就需要重新界定，牽一發而動全身，整個國際社會的結構以及國際法的體系也就需要重新予以建構。對當下國際社會來說，這些均為不得不面對的嚴峻問題。自國際法產生以來，主權國家作為國際法的基本主體，似乎已成為一個不可辯駁的命題。這一命題一直貫穿于國際法的研究和實踐始終。

（一）全球治理理論助推非政府組織主體資格問題的解決

隨著全球市民社會的興起以及非政府組織的迅猛發展，有關非政府組織的主體資格問題，開始日益成為學者關注的焦點。20世紀人類經歷的兩次慘不堪言的浩劫，使國際社會開始將關注的焦點，從主權國家逐漸轉移到個人權利的保障。聯合國憲章以及相關人權公約的昭示，對戰爭罪犯的公開審判，都從理論和實踐方面宣示了對人權問題的關注和保障。這一切都似乎表明，對人的尊重和保護，已非簡單的一國之事，國際社會也應當有所表示。但是如果仔細分析，就會發現二戰后國際社會對個人權利的尊重和保護，似乎僅僅表明私人開始成為國際社會以及國際法尊重和保護的對象。但是，這一切卻并不能證明私人或者非政府組織理所當然地成為國際法的主體，能夠同主權國家及政府間國際組織平等對話，全面參與國際社會事務[16]（P14）。由此看來，非政府組織的主體資格問題遠非如此簡單。問題的根源及核心在于絕對主權理論的觀念和實踐。

全球治理理論被視為解決全球性問題的一劑良藥。全球治理理論的核心就是要打破由主權國家及政府間國際組織壟斷國際社會話語權的現狀，倡導國際社會治理主體的多元化。這就意味著國際社會需要由主權國家及政府間國際組織同眾多非國家行為體通力合作，通過平等、對話、協商來共同應對全球性的問題，以期化解全球性的治理危機。在眾多的非國家行為體當中，影響最大、發展最快，同主權國家及政府間國際組織關系最為密切，也頗受爭議的當屬國際非政府組織。它們活躍在國際社會，有效地填補了主權國家及政府間國際組織的治理空白，促進了國際社會的民主化治理。實踐表明，非政府組織的主體資格問題已經成為制約其發展和價值彰顯的瓶頸。因此，國際社會必須認真理性地對待這一問題。國際社會行為主體的多元化發展趨勢，在客觀上也要求國際法積極地予以面對，并對此作出回應。

（二）非政府組織的國際法主體資格問題需要理性面對

非政府組織相對獨立于主權國家及政府間國際組織，在價值趨向以及利益代表方面，有不同于主權國家及政府間國際組織之處[17]（P9-20）。在主權國家域內，非政府組織依法具有適格的合法的主體資格。但對跨越國境活動的非政府組織而言，在國際法中能否獲得形同主權國家及政府間國際組織的主體資格和身份，卻值得我們深思。面對日益發展壯大的非政府組織，如果不計后果地盲目承認其相應的國際法主體資格，結果可能會變得特別糟糕。因為果真如此，國際社會的結構形式以及國際法的本體將會發生急劇的變革，國際社會可能會改稱“全球社會”，而國際法也會變為“世界法”。這樣的結果，對于由主權國家及政府間國際組織所主導的當今國際社會來說，無論如何是無法接受的。因而，對非政府組織的國際法主體資格問題，國際社會應當認真思考并妥善解決。

對于該問題的解決路徑，從當下的國際社會形勢來看，有兩種路徑可供選擇：其一，一攬子全部認可非政府組織的國際法主體資格。但是，這一問題的解決路徑看似簡單快捷，實則不可取。因為該種路徑忽視了國際社會復雜的客觀現實，其結果必然導致欲速則不達。其二，采取一種漸進式、逐步推進的解決辦法。這種思路比較符合當下國際社會以及非政府組織的發展現狀。這方面，國際社會已經有所實踐，如聯合國已經有條件地承認了部分非政府組織相應的身份和地位，允許符合一定條件的非政府組織以觀察員或諮商者的身份參與國際社會事務，同主權國家及政府間國際組織展開對話交流與合作，以利于國際社會問題的解決。然而，這些僅僅是承認非政府組織對國際社會事務的部分參與權，而對于非政府組織的主體資格問題一直沒有明確。也就是說，非政府組織只具有行為主體身份，而不具有法律主體資格。面對這樣一種發展態勢，我們只能在尊重現狀的基礎上從長計議，不可操之過急。

（三）有條件積極穩妥地解決非政府組織的國際法主體資格

按照漸進式、逐步推進的思路，較為理想的做法就是在聯合國的框架內，由聯合國成立的非政府組織主管部門，負責非政府組織的登記管理工作，對非政府組織進行分類考察。對一些發展態勢良好，組織能力較強，國際影響大的非政府組織，可由聯合國代表國際社會，經法定程序，認可并賦予其相應的國際法主體資格，允許其全面參與國際社會事務。另外，對非政府組織的主體資格確認活動，應當是依申請而為，也就是首先應當由非政府組織自己提出申請，再由聯合國相關部門依法定程序進行審查，然后依據審查結果，分別作出相應的資格認定。在認定主體資格的過程當中，對于能否賦予某非政府組織相應的主體資格，應當著重考慮申請者在國際社會的影響力。關于影響力的評價應當主要從該組織的發展規模以及參與國際事務活動的質和量等方面來綜合考量。對于像國際紅十字會、國際奧委會、國際商會、綠色和平組織等已經家喻戶曉，聞名遐邇，發展也較為成熟的非政府組織，就可以確認其享有國際法的主體資格。而對于發展水平較好的一些非政府組織，可以認可并賦予其具有觀察員或諮商者等身份和地位，從事相應的國際事務活動。相反，對于那些發展水平較低、規模較小、影響不大的非政府組織，聯合國可暫不賦予其一定的國際地位和身份，這些非政府組織只能在相應的領域內進行活動，等到時機成熟，再行申請。在這里，特別要強調的是，對于那些背離人類利益從事違法犯罪活動的非政府組織，國際社會則應當堅決予以取締，決不姑息。只有這樣，才可以保證非政府組織的純潔性，而非政府組織的純潔性是其價值得以最大化彰顯的基本要素。

四、結語

對于非政府組織的國際法主體資格問題，采取漸進式的解決路徑，容易得到國際社會主權國家及政府間國際組織的普遍接受和認可，有助于非政府組織價值的實現，也有助于三者之間良性互動關系的建立。對國際社會而言，只有采取這種漸進式穩步推進、依申請嚴格審查、審查后區別認定的科學發展模式，才能有效解決非政府組織的主體資格問題，確保非政府組織健康、穩定發展。

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[責任編輯：邵川桂]

聶洪濤，西安財經學院法學院副教授，碩士研究生導師，法學博士，陜西西安710100

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1004-4434(2015)05-0095-05

教育部人文社會科學研究青年項目“國家豁免權的正當程序保障問題研究”（12YJC820103）