公法權利視角下的公共財產用益權探析

余睿

公法權利視角下的公共財產用益權探析

余睿

公共財產用益權是公共財產物權結構中的核心權利形態，但由于缺乏立法與理論的支撐，這種權利的屬性、內涵、效力等要素都較為模糊，公民在主張該權利時也往往受到行政權力的排斥。行政法上的公法權利不僅契合了公產用益權的屬性，而且可以擴張公產用益權的內涵、價值和法律效力，使其能夠真正成為公民可主張、可實現、可救濟的實然性權利，進而糾正、引導公共行政給付和社會公共服務的方向，滿足民生需求。

公共財產；公產用益權；公法權利；民生保障

公共財產也稱之為公產或者公物，是指“以滿足公用目的需要，依據公法規則確立的，供公眾使用或受益的財產”[1]。行政法中關于公共財產的范圍相當寬泛，除以盈利為目的的國有經營性資產不屬公產范疇外，其他如公共經費、公共設施、公務用車、保障性住房、公墓、扶貧救災物資等均是公共財產的表現形態。在當代社會，公共財產是政府承擔社會公共服務功能與行政公共給付功能的重要載體，“公物制度一方面調整人們日常享受的大量行政給付，是范圍最廣泛的一個國家生存照顧領域；另一方面調整公共行政主體為執行其任務所必要的人力和物力手段”[2](P455)。由此，公共財產所承載的物權形態、屬性及內容，業已成為當前行政法學的重要研究對象。

作為公法上的財產形式，由于公法權力介入，使得公共財產的物權制度和內容相對復雜。從公共財產的來源、設置、管護到公共財產的分配、利用與受益的完整運行過程來看，其物權結構主要涉及公共財產所有權（私法物權）、公共財產支配權（行政權力）及公共財產用益權（公民權利）三種權利（力）形態。在此之中，公共財產的用益權最為重要。畢竟，只有被公眾利用或受益的公共財產方能彰顯其存續價值與公益目的。那么，公眾對公共財產的期待與分享是被動的利益滿足還是主動的權利要求，公共財產的用益權到底具有何種法律屬性、何種法律效力和法律價值，由誰來享有這種權利，又如何來實現該權利？對這一系列命題的探究，將幫助我們更為清晰地認識公眾利用、分享公共財產乃至分享公共利益的權利本質，進而為當前公共財產法治化建設提供有益的理論支撐。

一、公共財產用益權的屬性之惑

公共財產用益權也被稱為公產用益權，是指在公共財產運行過程中，社會成員利用、分享公共財產進而獲得利益滿足的權利形態。公共財產用益權與私法用益物權有著相似之處，兩者都可以獨立于財產所有權而存在，也都是以特定財產為基礎來獲取其利用價值。同時，兩者的區別也是非常明顯的。在私法物權法律制度中，無論何種物權形態都需遵循物權法定的基本原則，通過成文法賦權獲得實體法上的私法權利?；诖?，享有這些私法物權如所有權、占有權、用益物權的當事人可以直接援引成文法規定來要求物權法律關系的對方當事人或第三人為或不為一定行為，進而實現各種物權利益。遺憾的是，在公共財產物權制度中，物權法定原則的落實卻并非易事。由于當前我國公產行政立法和行政執法的價值取向往往將保障公共財產的安全置于首要地位，因此，我國《憲法》與《物權法》中涉及國家財產的規定，更多傾向于國家所有權的強化與保護。其他涉及公共財產的單行法，如《森林法》《文物保護法》《公路法》《土地管理法》等，也大都以公共財產保護為視角側重于對公共財產的支配、管理、維護等國家行政權力的設置，較少體現社會公眾對公共財產的用益性物權及其實現方式。這也印證了我國行政法發展歷程中長期以來存在的權力偏移現象，即過度聚焦于行政權力本身，而忽視了社會公眾和公民的權利。當然，在公法學界，也不乏學者曾嘗試以公民為視角來探究公法，尤其是行政法律關系中的權利內涵及其來源。上述觀點對于我們探討公共財產用益權的屬性提供了多元化的參考。

（一）公民權利集合說

公民權利集合說是以我國整體法律體系為背景，從各個部門法中歸納公民的具體權利形態，最終集合成公民權利的整體框架，進而將公民所享有的全部法律權利概括為“利益、主張、資格、權能、自由”五大要素[3](P42-44)。這種觀點，是在公民人權的視野下，俯瞰各種公民權利內涵的統一性，以期為各種部門法的具體權利構造提供人權理論的貫穿支持。不可否認的是，這種觀點所蘊含的人權理念的大局觀與高度的抽象性對推動人權思想、引導立法、執法與司法具有重要的理論價值。但也有學者指出，從一般與特殊的關系來講，當它們分屬于不同法律關系的內容時，就應當有不同的表現形式，不同的內容和特點，不同的實現方法和保護途徑，這也給立法、執法、私法和守法帶來不同的要求。所以，行政機關與公民、法人和其他組織之間的權利義務關系有多重部門法屬性，不同屬性的權利義務應當是有所區別的[4](P59)。實際上，由于行政權力的介入，作為財產物權體系重要組成部分的用益物權，在公法與私法上的分野是非常明顯的，如公法上的財產用益權一般不得以盈利為目的，這就決定了諸如保障性住房不得出租、公車不得私用等權利限制性規定的存在。因此，分析公民對公共財產的用益物權，更應當從公民集合權利中具化出實然的權利，而非將實然權利抽象化或者將不同部門法中的公民權利加以混同。

（二）公民私權理論說

公民私權理論說試圖將公民在行政法中的權利作為公民的私權與國家的公權相互分離，使其取得獨立的法律效力身份[5]。這種觀點是以羅豪才教授所提出的平衡論為理論背景的[6]。這也是國內較早提出將行政主體與行政相對人置于平等地位進行權利義務平衡考量的學說，為我們更為準確地認識行政相對人的權利架構提供了理論指引。遺憾的是，這種學說仍是從理念上將公共利益與個人利益相互分割開來，強調以私人權利來對抗公權力侵害進而實現個人利益。在當代，行政法所倡導的理念也早已從命令與服從向服務與合作轉換，公共財產用益權的存在目的恰恰不是對抗公權力而是借助公權力來分享公共利益。“現代國家與其說是一個階級壓迫另一個階級的暴力機器，不如說是為保證公共幸福而協調公民和公民之間的各種必然需要和利益的機構。”[7](P297)由此，公共財產給付中的利益主張，不再是對私人既得利益的保護而是對公共利益的合法索取。這構成了公民主張其權利的公法利益內容，體現了公共利益與個人利益的相互融合。正如日本學者美濃布達吉所言：“所謂私權，之時存于私人相互間的權利，國家對之處于第三者的關系，反之，若為公權，國家或公共團體本身居于當事者或義務者的地位。因此，國家對人民權利的保護方法，因公權或私權而有顯著差異?！盵8](P124)

（三）憲法基本權利說

公民的憲法基本權利是指憲法規定公民享有的必不可少的某些權益，是公民實施某一行為的可能性[9](P251)。這些權利，表明了公民在國家生活基本領域中所處的法律地位。而公民所享有的一切具體的法律權利，都來源于憲法中的基本權利。實際上，憲法基本權利與公共財產制度存在密切關系，我國憲法第二章明確規定了公民所享有的各種基本權利，同時強調國家和社會應當為公民的社會經濟文化權利提供物質和法律上的基本保障。那么，在關于憲法基本權利所涵蓋的物質保障內容中，是否存在行政法上公共財產用益權的直接來源呢？對利用分享公共財產的行政相對人而言，他們對公共利益的分享權是其憲法基本權利在行政法領域的具體化，政府通過公共財產給付為公民提供物質幫助，也可被看作是行政法對憲法基本權利的激活與落實，憲法基本權利無疑應當成為公共財產用益權的淵源。不過，我們還是應當客觀地認識到，在公共財產制度中，“憲法規定的公民基本權利并不是特定法律關系角度的權利，而是靜態和確認性權利。這與行政法規定的權利意在具體實現而言，存在鮮明區別”[4](P69-71)。因此，公民對公共財產的用益權，只有在具體的公共給付行政法律關系中才有主張和獲得保護的可能。尤其在當前我國缺乏憲法訴訟來救濟公民基本權利的背景下，具有完整救濟渠道的行政法無疑是公共財產用益權得以存續并“開花結果”的土壤。

二、公法權利理論的啟迪

通過上述分析不難發現，在當代行政法中，公共財產用益權應當是一種可主張、可實現、可救濟的具有特定利益追求目的的特殊權利。它的存在不僅是當代行政法用以打破傳統行政法理念中的權力支配與權利被支配模式的典型范本，亦是彰顯政府與公民處于平等法律地位的重要標志。畢竟，“只有在法律上受保護的利益已被侵犯的私人，可以在因國家義務未履行而產生的訴訟中成為當事人一方時，這種權利才與國家的義務相適應。無論是針對國家的不法行為還是國家的非法的不作為，訴訟的目標都可以是取得對非法造成損害的賠償。私人對國家的這種權利，不僅在民法中存在，而且也存在于憲法與行政法，所謂公法中”[10](P225)。由此，公共財產用益權的本源特征可以歸納為如下四點：其一，公共財產用益權是由公民享有的對其公法利益的追求，其利益追求目的是分享公共利益，區別于公民對既有私法利益的追求與保護。其二，公共財產用益權是國家承擔物質幫助義務的體現，其植根于憲法基本權利之中，具化為行政法中公民所享有的權利。其三，公共財產用益權是依靠具體的公共給付行政手段來實現的，盡管其往往缺乏成文法賦予的權利法律來源，但它仍可在法律所保護的公共利益形態內與行政機關公共給付職責形成對應，進而督促、指引和要求公共財產支配權機關以為或不為的方式來履行公共財產給付職責、促成公民對公共財產的利用或受益權的實現。其四，公共財產用益權是一種可救濟的具化權利而非抽象權利，當公民認為自己的用益權收到侵害，可以通過行政救濟來糾正行政權，維護自己的利益。那么，在公法理論中，是否存在著可以完整承載公共財產用益權的上述四大特征的權利結構理論呢？值得慶幸的是，行政法學的公法權利理論已經為我們開啟了新視角。

公法權利也稱之為主觀公權利或公權利。它是一種形成于公法關系中的由公民享有的特殊權利形態，其本源于大陸法系公法理論中的主觀權利學說：“公法在法律上的優先能夠賦予一種法律權利或者意志權利，正是這種權利使得法律上的優先能夠成為主觀權利。”[11](P302)公法權利的內涵是指“公法賦予個人為實現其權益而要求國家為或不為特定行為的權能”[12](P152)。公法權利理論的引入，被看作是我國當代行政法理論構架中的一大突破。在中國行政法30余年的發展歷程中，始終難以擺脫以行政權為中心的僵化視角。在學界大多數學者的眼中，行政權力就像一頭看見紅布的公牛一樣，容易失控而橫沖直撞。由此形成行政法研究中控權論、限權論漫天飛舞的有趣情形。從現行立法和行政執法來看，一方面我國行政法的各單行立法仍主要是以行政許可、行政處罰、行政強制等行政規制性行為為主導，無不體現出立法者對行政權力的偏好。另一方面，行政機關更是以強化行政權力為其宗旨，力求在與立法者的博弈中獲得更多的行政權力而非承擔對相對人的義務。公法權利理論為行政法學界帶來了一絲清新的空氣。行政法是有關行政的法，它決定著行政機關的權力。但它還“包括了有關公共健康、社會保險、公路建設、教育以及水電氣的供應等內容，顯然，我們已不再認為行政法僅僅是有關控制行政權力的法”[4](P114)。

當代社會中，“國家的基本目的之一，就是捍衛和鼓勵人的權利和基本自由，承認這些權利和自由”[7](P298)。因此，公共權力并不應當僅僅被視作公民權利的管制者。在公法權利發達的國家，行政權力在更多的情形下，通常被看作是公民福祉的促成者?！耙磺泄嗬孕杞柚矙嗔韯撛O、推行和實現?！盵3](P684)行政權力的享有者——政府及其職能部門，都不得以行政權來牟取公共利益以外的私人利益或部門利益，行政權力的目標不僅僅是讓公民承擔納稅義務并服從行政管理，而是讓納稅人從公共利益中得到公共服務回報。面對中國長久以來官本位思想所導致的行政機關與相對人之間法律地位的嚴重“不對等”，加之根深蒂固的重義務、輕權利的“臣民心態”，公法權利無疑是能夠促成變革的強心劑。如果說公民的基本人權被視為行政權力的防火墻，那么公法權利就可以被看作是行政權力的風向標，以公民依法主張行政權力的為與不為的權利來分享公共利益為宗旨，進而引導和規制行政權力，促成公民權與行政權的運行目標和價值達成均衡一致。由此，以行政公共給付為核心的公共財產制度便成為公法權利的直觀實踐機制?？上У氖牵啾扔蛲夤藏敭a給付制度發達國家對公法權利理論的重視，缺乏實踐機制的中國行政法長期對該理論的關注是遠遠不夠的。學界和實務界通常只是對公法權利的各種學說加以引薦、概括，極少將其付之于行政法的實踐之中。當然，這并不能充分說明公法權利在我國行政法中沒有立足之地，而是折射出我國公共財產制度法治發展的相對滯后性，導致了我國行政法中暫時缺乏土壤讓公法權利理論得以植根萌芽的尷尬現狀。

三、公法權利理論對公產用益權的契合與擴張

隨著近現代社會國家原則的興起，“行政應為公民提供服務和幫助，給付行政優先于秩序行政，而公共秩序的保障遜于社會福利網絡的保障”[13](P77)。在公產支配權與公產受益權構成的公產給付法律關系中，公民不再是規制行政的服從者，而是請求分享公共利益的公法權利積極主張者。由此，在公法權利視角下，公共財產用益權不僅能夠與公法權利形成有機的契合，而且能夠在公法權利的支撐下得以擴張。

（一）公法權利與公共財產用益權的屬性契合

公法權利強調公民因公共財產利用而受益的權利狀態，更加凸顯出行政權力為完成公共利益循環而履行公共利益分配這一不可推卸的責任。如上所述，行政機關沒有專屬于自己的利益，無論是作為公共利益的集合者、守護者抑或分配者，最終都以滿足公眾需求、實現公共利益為己任?！爸饔^權利對國家和公民之間的關系具有決定性影響，它使得憲法保障的尊嚴和人權產生法律效果?；痉ǔ姓J公民是權利主體，從而賦予公民獨立于國家、要求國家遵守有關法律的權利。離開這些權利，公民可能成為國家活動的仆從和客體。保障主觀權利是自由、民主、法治國家的基本條件之一。”[12](P153)因而，在傳統的命令與服從，制裁與被制裁的不對等行政法律關系中，由于不具備權利義務形式上的平等，公民對公法權利追求無疑是癡人說夢。唯有將國家權力與公民權利處于平等的狀態，公民才能基于公法權利去追索國家履行公共財產給付的義務，監督政府有限而有為地行使權力。

（二）公法權利對公共財產用益權的內涵擴張

公法權利與公共財產用益權的權屬內涵能夠有機的結合。首先，公法權利中的受益請求權內涵擴張了公民公共財產用益權的內涵，成為判斷行政機關的公共財產支配權力方向的重要標準。公物給付是否充分、及時且合法，都可以從公法權利的反饋得以闡明。其次，公法權利中的自由妨害排除權內涵則可用以控制行政機關的公共財產支配權，將對公共財產管理機關濫用權力肆意阻礙公民用益權的實現進行有效抵御。例如公共設施亂收費、濫設公共財產利用禁止性規則、以公共財產謀取非法利益等現象都可以基于公共財產受益權進行救濟與抗衡。最后，公法權利中的參與權內涵則可以引申于公共財產給付程序中的公民參與權。讓社會公眾更為充分的參與到事關重大公共財產設置、利用的決策程序中，真正的發揮“主人翁”的精神。唯有如此，才能杜絕所謂的政績工程、面子工程等假大空的公共財產形態。

（三）公法權利對公共財產用益權的價值充實

“公權利是行政法律關系中的核心項目，在行政法上的權利義務關系中，人民對行政官方可以主張的項目?！盵14](P72)由此，公法權利的權利價值，是以強化公民在公法上主動性權利來構建的，這與公共財產用益權在公共財產物權制度中的核心價值完全吻合。公共財產用益權與公法權利一樣，其本質都是一種請求權，即主張政府以公共財產給付的方式來保障公民無法憑借自己能力實現的利益追求，如醫療保障、教育保障和住房保障等。這種權利主張絕非“無理取鬧”而是理所應當。遺憾的是，當前我國的公共財產運行現狀卻往往與此背道而馳。公民的合法用益權主張要么以晦暗的形式若隱若現于法律及文件規定之中，要么索性被排除在明文規定之外，公民的正當權利分享成為了權力的施舍（例如高速公路免費政策），甚至異化為相對人需要花費巨額的代價才能換回的“商品和服務”（例如景區門票上漲現象）。這無疑是顛倒了公共財產給付的價值取向。公法權利的存在功能原本就是對客觀法的修正與彌補。其對公法權利的價值描述早已超越了成文法的限制，上升到法律所保護的利益及事實上值得保護的利益范疇之中。因此，以公法權利來充實公共財產用益權的價值取向，有利于“將個人的主觀選擇通過國家而獲得客觀的存在，并進而達致它們的真實和實現的狀態。由此，國家成為個人達致其特殊目的和福利的唯一手段”[15](P319)，國家對個人生活和福利的積極義務與服務角色從而不可改變[16](P41)。

（四）公法權利對公共財產用益權的效力支撐

沒有法律效力的權利主張無疑是空中樓閣，因為它缺乏權利受損后的救濟保障。我國目前實施了大量的民生工程，但所產生的效果往往被打了折扣，例如保障性住房變身為領導別墅，市民活動中心變身為“KTV”酒吧，基礎設施建設成為腐敗滋生的溫床，醫療資源和教育資源成為盈利性平臺。歸其緣由，便是用以確保公民權利實現的法律效力缺位，致使權利虛化，救濟缺失。沒有法律效力的支撐，即便有成文法上的權利依據，公眾仍然無法感知到權利的存在。而行政權則可能乘虛而入，形成以阻礙公眾分享、攔截公共利益來滿足私欲的“漏斗效應”。公法權利能夠為公共財產用益權的享有者提供權利獲取、主張、實現的實然法律效力支撐，進而以行政法的救濟制度來保障上述權利免受行政權力亂作為或不作為的侵害。這種以公法權利來支撐公民公法請求權的理念，已在許多法治發達的國家得以貫徹。在德國，其聯邦憲法法院通過判例對《德國基本法》的內容進行了解釋，并在20世紀50年代中期承認了公法權利（主觀公權利）的概念，由此“在德國行政法院所開展的司法活動之中，以法治國家及社會國家原則所引申的主觀公權利理論，在諸如社會救助等方面的行政給付請求權實踐中，已經獲得較為完整的司法救濟”[13](P77)。

四、結語

在公共財產制度中，公民所享有的公共財產用益權應當成為引導行政主體履行公共行政給付和公共服務職能的指南針。但由于公共財產用益權通常缺乏客觀法的權利載明，也缺失了保障權利實現的法律效力，使得公眾主張分享公共利益的吶喊往往變得杳不可聞。與之相反，掌握著公共財產支配權力的行政機關，由于缺乏權利的介入而一家獨大，致使公共財產的運行過程很容易演變成行政權力專斷專橫的“一言堂”，引發公共財產給付中的不作為與亂作為亂象。因此，只有以公法權利為視角來豐富公民用益權的形式、內涵、價值與效力，方可使公共財產的用益權還原到一種實然法權利的狀態，使公民能夠真正享受到國家給予人民的物質幫助，進而對行政權力濫用所導致的公民用益權損害加以充分救濟，最終凸顯公共財產制度的存在價值。這不僅僅是一種研究視角的轉變，而且代表著行政法理念的轉變、政府權力運行方向的轉變，甚至是政府法治形態的變革。十八大以來我國不斷加大保障和改善民生的力度，黨的十八屆四中全會則進一步提出要通過法治來加強和規范公共服務，推進社會治理體制創新法律制度的建設，完善教育、醫療衛生、扶貧、慈善、社會保障、社會救助等方面的法律法規。這無疑表現了黨中央以法治促民生、以法治保民生的堅定決心。此時此刻，“是忽略抽象概念，集中于給我們的大多數公民新的感覺，即他們的政府關心他們的福利，關心他們統治的權利的時候了”[17](P269)。

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[責任編輯：邵川桂]

余睿，廣西大學法學院副院長，副教授，碩士生導師，中國政法大學博士后，武漢大學法學博士，廣西南寧530004

D923.2

A

1004-4434(2015)05-0100-05

國家社科基金項目“公物利用法律問題研究”（09XFX009）