失地農民社會保障權的權利意蘊及其譜系構建

劉錦城

失地農民社會保障權的權利意蘊及其譜系構建

劉錦城

農民失去土地是我國城市化進程中的必然現象。失地農民成為近年來社會發展的一類特殊人群，他們的生存環境、法律地位、權利實現等人身、財產內容因歷史因素、現實狀況都不能與普通社會成員對等而得不到保障，國家應在法律層面上給予失地農民社會保障權。失地農民享有社會保障權，是道德與法律共同愿景，是生存權利優先的法律價值取向，是國民分配從慈善走向正義的必然要求。在失地農民社會保障權中，社會救助權、社會保險權、社會福利權三者層級互補、共生相促、有機結合，完成從失地農民的訴求到國家責任的權利譜系構建。

失地農民；社會保障權；弱勢群體；法律話語權

習近平總書記在黨的十八屆四中全會指出：“要解決好人民最關心、最直接、最現實的利益問題，要解決學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的民生之憂。要堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系?！盵1]這表明，構建完善的社會保障體系和制定完善的社會保障制度，是國家長遠發展與長治久安的根本內容。失地農民作為與土地相分離的一類特殊人群，在失去基本生存與生活資料后，相較于其他社會群體，權利實現能力與法律話語權更顯弱勢，因此，更應納入到社會保障制度的優先考量范圍中。

農民失地，是當前我國城市化進程中的必然結果；失地農民，是我國城市化進程中的特殊群體。在擁有土地與失去土地的過渡中，從純粹農民到失地農民的轉換中，失地農民是極易被忽視但也是特別值得關注的群體，看似他們在宅基地和承包地置換中獲得多種可作選擇的回報，但實則被政府“買斷”后農民所得的利益少之又少，合法權益屢遭侵犯，社會保障嚴重缺失，引發的社會問題層出不窮，已經對社會公正與傳統治世形成沖擊。本文以失地農民社會保障的現狀與享有權利的正當性為出發點，厘定其權利意蘊及構建權利譜系。

一、失地農民的社會保障現狀

從全國農民失地社會保障現狀的比較中，除了浙江省嘉興市的“十改聯動”等實施效果較好外，其他地區的社會保障狀況參差不齊、大相徑庭，主要問題如下：

（一）收入渠道減少

各地對農民失地的社會保障的置換方式并不一致，但總體來說，無論是用承包地換取社會保障的多地者，還是政府用土地補償金分發的方式買斷社會保障權的，都或多或少涉及到補償費與安置費的問題。在征地過程中，農民獲得一筆相對可觀的征用補償金，由過去“面朝黃土背朝天”的農民，變成了無地或微地的自由人，表面看似農民自由了，其實不然，因為大部分失地農民長期以耕種為主,缺乏其他生存技能，失去土地后如果沒有實現再就業，就等于失去了穩定收入來源，家庭收入也會大幅減少。以廣西北部灣城郊農民失地后的調查結果統計為例，“有36.3%的調查對象認為‘失地后收入水平下降’，31.2%的調查對象認為‘失地后收入水平略有增加’,20.5%的調查對象認為‘失地后收入水平幾乎沒有變化’，12.0%的調查對象認為‘失地后收入水平提高’”[2]。上述數據表明，大部分調查對象認為失地后收入水平沒有增加或與過去持平,有少部分調查者認為收入有所增加，究其原因，多是因失地而獲得的一次性征地補償金或安置房出售、出租的收入，這種偶然性的家庭收入增加是非規律性的，若規劃不善，失地農民的家庭生活就會陷入長期困境之中。

（二）社會保險待遇過低

失地農民的土地補償金與社會保險金及其權利獲得，在法學上是兩個不同屬性的權利概念，土地補償金是基于農民失去土地的一種財產補償，而包含養老保險、醫療保險、失業保險等險種的社會保險金多涉及的是失地農民的人身權范疇，具有明顯的身份權屬性，它屬于政府基于失地農民的特定身份，對其應負的一種社會保障權責任。簡言之，不能因失地農民得到土地補償金而限制或剝奪社會保障金的獲得?？傮w來說，我國失地農民的社會保險待遇低，尤其是女性的社會保險待遇更低，“進城務工人員切身利益相關的生育保險參保率僅29.1%,養老保險率達17.1%,基本醫療保險率達43.1%,失業保險率達11.7%,工傷保險率達22.6%”[3]，各地最突出的矛盾集中在養老保險與醫療保險方面。鑒于目前失地農民養老保險水平過低、覆蓋面窄的缺陷，是很難實現對失地農民的養老保險功能的。我國在養老保險問題上實施的是繳費制，即失地農民根據法律規定通過繳費，在未來滿足條件時才能獲得養老保險。目前我國失地農民在養老保險問題上遭遇了兩個尷尬的困境：一是達到或接近達到可以領取養老保險金的失地農民，他們愿意參保，但這部分人繳費年限必然會比壯年勞動力少得多。因此，地方政府考慮地方財政支出及這部分失地農民很快就要領取養老保險金而不希望他們參加保險。二是離領取養老保險金時間長的失地農民，政府希望且鼓勵他們繳納保險費用，但這部分失地農民自己卻不愿意參保，因為他們認為自己距離領取養老金的時間太長，未來存在各種不可預測性而無心參保。即使大部分失地地區實行的是“從失地農民的土地補償款中拿一部分、集體經濟組織出一部分、政府財政實行兜底”的養老保險方式，但也會因為地方政府的利益衡量使失地農民在養老保險權益實現過程中困難重重。

醫療保險同養老保險一樣，情形也不容樂觀。我國農村現行的醫療保險是新型農村合作醫療保險制度，農民失地后，很多地區因各種原因實施的仍然屬于新型農村合作醫療保險制度。新型農村合作醫療保險的主要缺陷在于個人交費高而報銷比例低，尤其近年來醫療費用飛速猛漲、大幅攀升，失地農民群體內“中小病忍著、大病看不起、重病等死”的現象普遍存在。失地農民自然對醫療保險制度不滿意，據廣西北部灣經濟區的調查結果顯示，“有58%的失地農民對當前的醫療保險制度不滿意，只有不到17.7%的失地農民表示很滿意”[4]，說明我國當前實施的醫療保險制度并不能滿足失地農民的基本醫療需求。

（三）城鄉社會保障待遇差別較大

我國城鎮居民在條件允許范圍內基本都可納入到城鎮最低生活保障中，但失地農民因某些因素和保障數額的限制很難享有最低生活保障，由于城鄉一體化的社會保障沒有完全對接，他們就無法享受保障最低生活水平的優惠政策，尤其是那些失地又失業的農民若無政府救助很容易淪為社會最底層。以青海省西寧市的失地農民最低生活保障為例，西寧市最低生活保障仍以農村低保為標準，即每月110元[5]的低保數額，自然無法滿足農民失地后傳統生活方式不復存在、生活成本卻大幅增加的生活支出而深陷困境。

還有部分失地農民進入城市成為農民工，部分失地農民離散于政府的安置房中，這些安置房通常處于城市邊緣地帶，大型商場和超市難以尋覓，也無師資較好的中小學及幼兒園，即使個別小區內有簡單的健身器材，也多有損壞，更無法談及健身中心和體育場館，在對其社會福利的考察上，可謂捉襟見肘，一片凋敝。

二、從慈善到正義：失地農民社會保障權之權利意蘊

（一）內涵實質：生存權利優先，分配正義訴求

公平、正義是當今社會的本質要求，也是衡量社會全面進步的重要標志。我國正處于社會轉型期，各種社會利益重新被分割，矛盾更易被激化，所以分配得公正與否，制約著我國社會能否穩定。基于平等的要求，我們應該把分配中的平等放在第一位，無論是經濟上、政治上還是法律上，力促實現正義。但實踐表明，失地農民由于內外因素影響，在利益博弈中處于極不利的弱勢一方?！熬彤斍爸袊鐣碚f，分配正義所試圖解決的問題是不平等，但不是某個人與另外一個人之間的不平等，而是一個社會群體與另外一個社會群體之間的不平等?！盵6]法的價值在于有效平衡各種利益的需求，把正義運送到每個人的家門口。根據羅爾斯的《正義論》觀點，最弱的人應該最先得到利益，但現實中，分配幾乎無正義可言，而市場這只“無形之手”并不能克服自我缺陷，只能通過權利的實現來彌補并及時矯正偏差，這種國民經濟分配中的再分配所涉及的重要權項內容之一就是社會保障權?！吧鐣Ｕ蠙鄬嶋H上是借助國家的力量在全體社會成員之間對國民收入進行再分配的一種權利形式，是國民收入在不同社會群體間的轉移?！盵7]而失地農民社會保障權的實質在于通過借助國家的強制性力量，在考慮基本生存權優先性的法律價值取向下，使國民收入進行的再分配更多地運用于失地農民，目標就是為了社會公正的實現與用法律的形式賦予失地農民在社會主體中的平等地位，保障失地農民的社會安全和經濟安全，謀求人類對美好生活的期待和社會平等的向往，達到國民收入分配的正義。如此，既可以有效緩解失地農民出現各種意外風險的驚恐，又可以保障失地農民共同分享社會發展成果與社會文明進步。

（二）權利演變：去除恩惠障礙，開啟權利設計

法律設計在對失地農民社會保障權的賦予與接受上，我們應當堅持：無論是失地農民個人的還是公共的社會保障與社會保障權，都不應該被看作是恩惠、饋贈或奢侈品。對于接受者——失地農民而言，社會保障是應得的，也是必須的，而非一種慈善活動；對于授予者——國家而言，社會保障是一種包括失地農民在內的普通公民，在服從政治安排而讓渡個人權利后，理所應當地施加給國家的義務與責任。因此，這種交換和讓渡的社會保障是被社會政策所承認的廣大社會成員的權利，失地農民自然包括在其中。失地農民社會保障權不僅只是保障其生存，還應該維護失地農民的人格尊嚴，促進失地農民的全面發展，給予失地農民最基本的生活安全感。失地農民為了生存和發展，有從國家獲得物質幫助的基本權利，而國家對失地農民的生存權和發展權等人權保障，不是國家對失地農民的恩賜，而是國家必須履行的義務，而且這種義務要求必須以社會物質的分配正義為基本內容，即失地農民社會保障權存在的基本價值取向中，實質正義本身就是蘊涵其中的應有之意，如果社會保障制度內容不成為一種權利，而只是一種或多或少、可有可無的恩賜、憐憫與施舍，那么談論失地農民，甚至是談論人的生存與發展終將是鏡花水月，這種情況下，人的安全感與人格尊嚴將蕩然無存，人的社會價值表達無以施展。從古至今，社會保障制度從以慈善事業為代表內容的各種非正式制度安排，發展到現代各國的正式制度安排，其歷史變遷在很大程度上源于慈善，終于正義，最終目標是為保障人的權利，實現途徑在于法律關于失地農民社會保障權的制度設計。

（三）概念表達：借鑒屬種關系，統合各取所長

我們在考察失地農民社會保障權的概念界定時，并未找尋到相應的內容，所以只能先從社會保障權的內涵入手再拓展到失地農民社會保障權的概念。在查閱資料中發現，學者們從不同的視角入手，得出的社會保障權內涵也不盡相同，有的側重對社會風險導致的損失補償和救濟的概括性分析，有的重點描述社會保障指向的保障類型和保障目的的列舉式表達，有的則重點論述國民收入的分配與再分配形成的消費基金對全體社會成員權利形成的價值等各種觀點，各有所長。他們雖內容略有偏差、偏重不同，但總體思想一致，即社會保障權應是全體公民或社會成員的一項基本人權，是為全體社會成員能夠生存、發展的國家義務與責任的表達，是應該上升到法律制定視野、進入實體法領域的制度訴求，是用法律的形式實現社會公正、實質平等的美好期盼。

從對社會保障權的資料分析中，加之失地農民的特殊性，筆者認為失地農民社會保障權，是指因失去土地而失去土地上的包括土地財產權利、土地人身權利、基本生活保障權利、就業權利等與土地相關的一系列權利的特殊法律主體，依據憲法與其他法律享有的，在其年老、疾病、死亡、傷殘、失業或者由于其他原因等各類社會風險、各種事故導致生活出現困難時，法律賦予的有從國家取得物質救助、最低生活保障、社會保險與提高生活質量服務、社會福利的權利。它是失地農民的一項最基本的權利，也是現代社會中失地農民的一項基本人權。倡導賦予失地農民社會保障權，就是為了更好地實現社會實質正義，盡其所能使失地農民獲得同等社會機會與社會待遇。作為一種新型基本權利的社會保障權，對于失地農民或者全體社會成員，無論是沒有工作能力者，或以工資為生者，甚至是一夜暴富者而后破產，抑或是祖傳富貴者，甚至是王親貴胄，包括他們的家庭成員，無論是誰，都可以在制度規定的條件下，享受其國家帶來的利益與保障。

三、從訴求到責任：失地農民社會保障權之權利譜系構建

謀求幸福，是維系人民意志與統治者意志的牢固紐帶，國家需要承擔為人民的福祉謀利的義務和責任，這其中，社會保障權的作用與價值，成為現代社會提高人們幸福感指數的重要途徑，而對于獲得社會利益分配極少的失地農民來說，社會保障權更是功不可沒。各國對失地農民的社會保障通常包括社會救助、社會保險與社會福利的內容，它們為失地農民克服生活困難，解決失地農民的事前、事中、事后的生存風險，為循序漸進地提高失地農民物質、精神文化生活水平而設立，在進入立法程序后形成權利，分別冠以社會救助權、社會保險權與社會福利權的權利內容。在三者關系中，它們是層級互補的，即它們可以吸納不同的社會主體滿足其需求；也是共生相促的，即每一種權益的實現都可以促進社會主體權利的發展或過渡到其他權屬內容。三者各司其職，形成失地農民社會保障權的三權層級，從而滿足失地農民的生存權與發展權訴求。

（一）社會救助權

社會救助是人類發展史上最為古老的一種保障形式，失地農民社會救助權通常是指農民失去土地后，在無生活來源、無家庭依靠且失去勞動能力，或生活在“貧困線”與最低生活標準以下的失地個人與家庭，或遭受自然災害與不幸事故的失地個人和家庭，有獲得國家和社會給予物質幫助、救助，保證其能夠維持生計，擺脫生活困境的一種社會保障方式。失地農民社會救助權具有以下權利特性：救助目的性——對處于生存困境的失地農民，或已遭受社會不幸的失地農民給予幫助，使其擺脫生存困境；手段非對等性——國家和社會對這種幫助與支持是沒有對價條件的，對被救助者失地農民來說，并不需要履行義務就可獲得權利實現；主體特定性——能夠得到現實物質幫助的對象，通常只是那些生活貧困或遭遇不幸的失地農民而非社會全體成員。從社會救助權形成與發展的歷史進程來看，它與人類社會文明的發展息息相關，它深深根植于對失地農民的尊重、關懷及對社會正義、平等、公平等價值理念的深層次價值追求，是一種從無到有、從單一到豐富、從隨意到有律、從恩賜施舍到平等關愛的歷史文明發展軌跡，體現了人類社會的基本要求和共同理想。社會救助權是失地農民社會保障權諸多內容中最低層次的權利，筆者將其稱為“失地農民的最低社會保障權”。失地農民社會救助權將傳統的、隨意的“憐憫”、“慈善”上升為國家固定的法律保障而成為失地農民的基本權利，是現代人權保障的進步，也是穩定社會秩序、促進社會經濟發展和繁榮的內在需求。

（二）社會保險權

社會保險是工業化社會的產物，最早可追溯至19世紀70年代德國首創的社會保險立法。當今時代，社會保險已經成為社會保障體系中實施內容最廣泛的部分，社會保險基金是由國家、用人單位、個人三方按比例共同籌集，形成社會保險基金籌集方式，而非單純依靠國家或個人偶然慈善捐助，真正體現社會保障社會辦的特點。社會保險具有明顯的國家強制力，但這種強制性主要針對用人單位，其目標在于預防勞動者工業風險的發生，農民失去土地后必然大量涌入城市成為城市勞動者，但他們在城市中漂泊不定、舉目無親，對工業風險的發生無所預防與無從保障，使失地農民很難融入城市生活而失去安全感與穩定性。因此，規定失地農民的社會保險權，顯得尤為重要。

失地農民在就業前，首先基于特定身份，應獲得失業保障，同時享受城鎮居民最低保障待遇，在就業后，按照法律規定為其繳納失業保險。從失地農民受教育水平較低與自身依附土地的特征來看，他們非農生產技能匱乏，就業困難，晉升機會與培訓經歷更是少之又少，所以，勞動保障部門應為其提供職業技能培訓和就業機會，并為有創業條件的失地農民提供創業平臺和優惠政策，促進失地農民就業與創業，帶動地方經濟發展。政府還應革新失地農民養老保險制度與醫療保險制度及其他保險內容，完成與城鎮居民的保險制度銜接，完全實現城鄉一體化的有效對接。通過對上海小城鎮保險模式、浙江社會保險模式、安徽社會保險模式的學習，對湖北武漢、廣西南寧、河南鄭州、陜西秦嶺等地的社會保險模式比較以及對城鄉一體社會保障制度的研究，輔以社會學、保險學、經濟學等學科的比較分析，認為我國目前為失地農民建立獨立的社會保障體系，不具有理論與實踐的可行性，但將失地農民納入城鎮養老保險體系和醫療保障體系是可取的，同時也有利于建立城鄉統一的社會保障體系。

從社會保險的形式、內容、價值出發，失地農民社會保險權是指農民失去土地后，因年老、疾病、失業、傷殘、生育等原因失去勞動能力或勞動機會時，根據社會保險制度，在符合法律條件或履行法定義務后，即可取得特定金額或物質幫助的權利。農民失去土地，在產業社會中受雇于他人，成為以工資報酬收入為基本生活來源的體力與腦力工作者（一般以體力勞動者為主）或其他形式的自由職業者，這是失地農民取得社會保險權的前提條件，也是失地農民社會保險權的歷史使命。在現代工業化社會中，這類形式多樣、內容豐富的權利樣態有著特別重要的意義，它不僅可以預防失地農民的多種社會風險，而且可緩解工業化進程中失地農民依托舊式社會保障，即土地與家庭的保障模式不足的尷尬，并一躍成為失地農民社會保障權體系中的最核心權利，筆者將其稱為“失地農民的核心社會保障權”。

（三）社會福利權

社會福利理論肇始于英國倫敦經濟學院院長貝弗里奇制定的社會保障計劃，他在《社會保險及有關服務》的報告中提出以“消滅貧困、疾病、骯臟、無知和懶惰五大社會病害”為目標，制定了一個內容全面且完備的社會保障計劃，即著名的“貝弗里奇報告”，報告中主張，為保障國民普遍享受社會福利，國家應該負起保障公民福利的職責。這一主張在當時的政黨角逐中深得民心，最終使支持的工黨以絕對多數優勢在大選中勝出。到目前，社會福利還是一個頗具爭議的概念，也是一個外延極其開闊的概念，筆者只將失地農民的社會福利當作失地農民社會保障的一個子概念來探討。失地農民社會福利包括公共福利、職業福利與特殊福利等形式，其中不僅指向為失地農民舉辦的社會文化教育事業、市政建設、社會服務等，還包括失地農民所在單位除生活保險義務外的集體福利設施補貼，更囊括了國家和社會為無勞動能力和殘疾的失地農民舉辦的福利事業，范圍之廣，是其他類型的社會保障子權利無法比擬的，也正因為失地農民社會福利的外延有無限擴大的特性，才使得它具有內容與形式無限發展的可能性。但無論怎樣，失地農民社會福利的根本宗旨與價值內核在于提高失地農民的整體福利水平，使他們能夠享受到更多的便利和舒適，對比較公平地分配社會福利具有重要的社會意義。因失地農民社會福利權旨在提升失地農民的生活質量和生活水平，根本目標是為失地農民帶來社會福祉，因此，社會福利權在社會保障權的體系中，是最高層次的一種權利，筆者將其稱之為“失地農民的最高社會保障權”。

綜合失地農民社會保障權體系的發展歷史和越發多樣的社會保障形態，我們可以得出其發展規律：失地農民社會保障權的權利內容會更加豐富，權利層次會越來越高，社會救助權、社會保險權與社會福利權三者層級互補、有機結合、共生相促、各自發揮作用，構成整體上的失地農民社會保障權，完成從訴求到國家責任的權利譜系構建。

[1]黨的十八大宣講稿[EB/OL].http://www.docin.com/p-546932466.html，2012-12-06.

[2]陳發桂.城郊失地農民反邊緣化問題研究——以廣西北部灣經濟區為例[J].調研世界，2013，（6）.

[3]顏翠芳.安徽省女性農民工權益保障狀況調查與分析[J].合肥學院學報，2011，（1）.

[4]陳發桂.城市化進程中城郊失地農民反邊緣化的實證研究——基于南寧、北海、欽州、防城港四市的調研[J].北京行政學院學報，2013，（4）.

[5]蘭措卓瑪.權利視角下失地農民問題研究——以西寧市為例[J].攀登，2012，（2）.

[6]姚大志.分配正義：從弱勢群體的觀點看[J].哲學研究，2011，（3）.

[7]毛益波.和諧社會語境下社會保障權的性質探析[J].東南大學學報(哲學社會科學版)，2007，（12）.

[責任編輯：邵川桂]

劉錦城，嘉興學院講師，合作社與農村法治研究中心研究人員，法學博士，浙江嘉興314001

F323.89

A

1004-4434(2015)05-0118-05

浙江省教育廳課題“失地農民社會保障權研究——以浙江省為例”（Y201330193）