新環(huán)保法實施面臨的挑戰(zhàn)

張波

中國需要像以前對待經(jīng)濟增長和獨生子女問題那樣，將環(huán)境保護提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強有力的執(zhí)行機制、問責制度和體制保障，才能確保新法的實施。

中華人民共和國環(huán)境保護部信息中心研究員

文/曹聰

英國諾丁漢大學(xué)當代中國學(xué)院副教授

2015年1月1日，中國開始施行新的《環(huán)境保護法》。這是中國首次嘗試推動經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。

新《環(huán)保法》被公認為中國環(huán)境保護歷史上最好也是最嚴厲的環(huán)保法。新環(huán)保法對篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，逃避監(jiān)管、偷排污染物等環(huán)境違法行為增加了更加嚴厲的處罰措施;對拒不改正的違法排污企業(yè)實行“按日計罰”;設(shè)定了針對治理污染、提高公眾參與水平和保護舉報人的具體條款;同時賦予地方政府和執(zhí)法機構(gòu)更多的責任和職責。

盡管新法亮點諸多，但仍然不完美，由于以下原因，其實施將面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，新《環(huán)保法》的法律效力有限。該法的地位已經(jīng)有了顯著提升，但不足之處在于未明確理順該法與其他同樣旨在保護自然資源的法律如《農(nóng)業(yè)法》《森林法》《草地法》《水法》等之間的關(guān)系，從而導(dǎo)致負責管理這些資源的部門有可能挑戰(zhàn)新《環(huán)保法》的部分條款。

為了避免這種狀況，許多國家將環(huán)境保護法提升為基本法。例如，1969年美國制訂的《國家環(huán)境政策法》規(guī)定了所有聯(lián)邦行政機關(guān)所應(yīng)遵守的環(huán)境保護法律義務(wù)和責任，以統(tǒng)一的國家環(huán)境政策和目標改變了行政機關(guān)各行其是的局面;1993年，日本廢止《環(huán)境污染控制基本法》和《自然環(huán)境保護法》，制定并頒布了具有綜合法性質(zhì)的《環(huán)境基本法》。

第二，新《環(huán)保法》的執(zhí)行仍然受制于中國環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的“碎片化”和部門職能重疊的狀況。目前，環(huán)境保護部負責對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，水利部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局和國家林業(yè)局等部門分別負責各自領(lǐng)域的環(huán)境保護工作。碳稅和碳交易則由國家發(fā)展和改革委員會負責，并且這部分內(nèi)容也未在新法中提及。新《環(huán)保法》并未對環(huán)境保護的監(jiān)管體制做出調(diào)整，沒有明確環(huán)保部門實施統(tǒng)一監(jiān)管的具體方式和措施。

國際上很多國家實行的是獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管模式。在美國，環(huán)境質(zhì)量委員會（CEQ）負責協(xié)調(diào)聯(lián)邦各行政機關(guān)之間和調(diào)解聯(lián)邦、州、地方在執(zhí)行環(huán)境保護政策方面的分歧，并直接向總統(tǒng)匯報;環(huán)保署（EPA）具有獨立執(zhí)法權(quán)，代表聯(lián)邦政府負責全面的環(huán)境監(jiān)管。意大利環(huán)境、領(lǐng)土與海洋部全面負責本國的國土、海洋、河流、濕地和森林的保護;而德國的聯(lián)邦環(huán)境、自然保護、建筑與核安全部以及巴西的環(huán)境部，實行的也是這種監(jiān)管模式。

第三，盡管中國的環(huán)境狀況非常嚴峻，新《環(huán)保法》仍未明確公民的環(huán)境權(quán)。到目前為止，包括美國、俄羅斯、韓國、菲律賓等發(fā)達國家或發(fā)展中國家在內(nèi)的149個國家在憲法中明確了公民享有良好環(huán)境的權(quán)利。新《環(huán)保法》規(guī)定了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利，但是，只有符合一定條件的社會組織才可以向法院提起環(huán)境訴訟，這些組織的數(shù)量有限。擴大環(huán)境公益訴訟的主體將有助于公眾全面參與和監(jiān)督環(huán)境保護工作。

第四，新《環(huán)保法》的實施和執(zhí)行還有可能因為環(huán)保部門缺乏能力和國家、地方的利益沖突而受阻。目前，中國的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法主要依靠地方各級環(huán)保局完成，而地方環(huán)保局同時在人事和經(jīng)費兩方面受到地方政府的控制，環(huán)境保護部對地方環(huán)保局更多的只是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這就意味著，地方環(huán)保部門并沒有獨立執(zhí)法權(quán)，對違反《環(huán)保法》企業(yè)進行停業(yè)、關(guān)閉等嚴厲處罰必須要報請地方政府同意才能實施。而當經(jīng)濟利益與環(huán)境保護發(fā)生沖突時，由于地方企業(yè)作為地方財政收入的來源，當?shù)卣鲇诶婵赡軙紤]對污染企業(yè)進行保護。

2014年10月，中共十八屆四中全會決定建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動的記錄、通報和責任追究制度，將依法治國納入對干部的考評，以約束干部干預(yù)包括環(huán)境案件在內(nèi)的司法案件的審理。當年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，首次以國家文件的形式明確支持環(huán)境保護部門依法獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

從根本上說，正如美國加州大學(xué)洛杉磯分校的中國環(huán)境法專家王立德所言：中國需要像以前對待經(jīng)濟增長和獨生子女問題那樣，將環(huán)境保護提升到執(zhí)政黨和政府核心優(yōu)先政策的高度。

新《環(huán)保法》改變了以往主要依靠政府單打獨斗的傳統(tǒng)環(huán)境管理方式，體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。的確，有效的環(huán)境治理不僅需要新《環(huán)保法》，更需要強有力的執(zhí)行機制、問責制度和體制保障，才能確保新法的實施。

（此文僅代表作者個人觀點）