城市治理最需要法治精神

唐昊

隨著持續數年的房價快速上漲已告一段落，投機者逐步退場，房屋有望回歸居住的本意。而對居住來說至關重要的小區管理，在今天中國的城市里卻不樂觀。無論是法律文本、執法意識、政府與公民素質，都存在巨大的管理欠債。

以廣州東逸花園為例，2014年底，來自這一住宅小區的新聞真正地“伙呆”了法律界人士。事情要從2008年開始說起。東逸花園那時正準備成立業主委員會，而業主大會的投票也已達到法規規定的、成立業委會需要“業主贊成票、贊成總面積雙過半”的要求。業委會的籌備組據此向廣州市房管局、天園街道辦聯合工作組申請備案。但隨即遭到聯合工作組復函拒絕，原因是“東逸花園投票表決所得贊成票權面積并未達到一半”。業主們疑惑了：小區的專有面積183618平方米，投贊成票的業主房屋總面積為111417平方米，已接近專有面積的2/3，為何不過半？但聯合工作組認為，建設單位原初始登記產權證面積為224964平方米。業主的111417平方米還差0.5%才過一半。

業主代表激烈反對這種說法，他們認為，初始產權證面積是小區還沒蓋好的時候出的估計面積，不能作為實際面積;像架空層、通道、幼兒園這些完全不可銷售的部分，不應該計入專有面積，而應是小區全體業主的共有面積（共有面積指的是小區內歸全體業主共同擁有的面積，如架空層、廣場、設備用房等;專有面積指的是歸業主或開發商私有的面積，如業主房產、開發商房產等），此外還有一些小區內市政設施用地更加不能認為是專有面積。因此向廣州市政府申請行政復議，要求撤銷聯合工作組復函。

2011年，廣州市政府做出行政復議，要求聯合工作組依法重新計算小區專有部分面積、建筑物總面積。這期間開發商、房管局和業主代表還兩次鬧上法庭，最終在2014年9月，由廣東省高級人民法院做出終審判決，認定小區專有部分面積按照成套房屋的建筑面積計算，包括套內建筑面積和分攤面積;至于車庫、架空層等應為共有面積，不計入專有面積。同時初始產權登記的建筑面積因包含很多市政用地，也不能概括作為建筑總面積計算。

按說，廣州市府的行政復議、兩級法院的判決，均責令房管局“依法重新計算小區專有部分面積和建筑物總面積，并重新作出行政決定”，這事已是板上釘釘。但就在此時，最令人吃驚的部分登場了：在這些復議和判決生效后，相關部門重新計算的小區面積竟然和判決前一模一樣，還是224964平方米！這種對上級機關的復議和法院的判決公然藐視的做法，讓業主代表、法律人士、學者、記者們集體目瞪口呆。

從常理說，開發商試圖將共有面積計入專有面積，其背后的原因無非出于兩種利益考量。第一種利益是：專有面積的擴大將直接增大業委會成立的難度。按照現有的法規規定，即便贊成業委會成立的業主超過全體業主的90%，只要他們的房屋總面積不超過專有面積的一半，仍然沒有資格成立業委會來維護自己的權利。而回顧以往的房地產開發案例，有些開發商因在建筑、銷售和管理中往往存在諸多貓膩，建筑質量問題、管理不到位、拖欠物業維修基金等多有發生。業主委員會成立之后顯然要挖出這些問題，這也正是有些開發商通過提高門檻來拖延甚至阻撓成立業委會的原因。

但更重要的是第二種利益：“小區共有物業和共有面積”，包括小區的廣場、架空層、設備用房、停車位、地下車庫、會所、業主活動室、廊道、物業用房、商業用房等，如果最終確權為開發商所有而非業主共有，將共有面積化為專有面積，無疑是一個巨大的利益。有媒體計算過，廣州中心城區一個20萬平方米左右建筑面積的商住樓盤，其停車場、共建配套的物業出租、出售利益，以及共有產權的物業收益利益，一年可達600余萬左右。這就不難理解部分開發商積極通過各種途徑進行二次確權，將車庫、游泳池等小區公建配套變成私產，將業主共有變為開發商專有。眾多共有物權的糾紛根源，就在于此。實際上，在中國沒有建立共有物業的登記制度之前，業主的共有物權是無法保障的。

開發商為了自身利益而曲解法律和規定，這不難理解。但對于房地產管理部門來說，為何不顧及上級政府復議和法院判決？這就涉及政府自身的定位。在中國的城市治理過程中，本應作為公共利益代表的政府主管部門，卻屢屢出現“雙向代理”的情況，即將部門利益或商家利益凌駕于公共利益之上，甚至成為商家的代理，在利益紛爭中總是站在部分社會成員的立場上，而不顧另一部分社會成員的利益。

不過，“雙向代理”頂多提供行政違法的動機，之所以有法不依、行政違法在現實中屢禁不止，歸根到底還是由于城市治理中自由裁量權彈性過大，容易被濫用。事實上，行政機關在處理強制拆遷、街道攤販管理等基層治理的問題時，自由裁量權的使用最容易失范。同案不同罰、合法不合理甚至拒絕法院判決和上級機關復議等現象屢屢發生，既損害了法律的公正，也削弱了政府的權威。單就本次事件的后果來講，最嚴重的后果其實并不是業主的利益損失或政府的威信損失，而是國家治理結構被架空，以及國家治理能力的無效化。如果有關單位可以為了行政方便、部門利益或其他拿不到臺面上的理由，而破壞法治的完整性，那就不能怪居民有樣學樣，不把城市規章放在眼里。目下在城市管理執法領域出現了大量的暴力抗法事件，原因雖然是多方面的，但來自執法者的惡劣榜樣也是重要原因之一。

如何有效地提升司法監督的效率，對政府城市治理工作至關重要。但在當下這樣一個大力強調法治的時代，司法對行政部門的監督反而趨于弱化，確實值得反思。從歷史上看，在行政和司法權力相對分立的制度下，政府不聽法院的、下級不聽上級的情況并不罕見。即使在美國，政府部門是否服從法院的判決，也是一個復雜的問題。斯蒂芬·布雷耶認為，視法官裁決具有效力的最重要因素是文化性而不是制度性的。即在一個守法社會中，民眾認為服從法院裁決是理所當然的，而拒不服從有效的法院命令是不可接受的，這才是核心保障。在美國，即使是最有權力的總統，也必須執行法院的判決。當年克林頓被最高法院判定必須為萊溫斯基事件作證，于是總統也不得不坦白自己的私生活。

此外，美國法院還有一個最大的“損招”，就是其判決經常是向個人下達，而不是機構。例如，當法院認定某人沒有受到公正審判，應被釋放出獄時，法院簽發的人身保護令通常不會發給監獄系統，而是發給監獄長或州管教系統的負責人。如果這些主管官員拒不服從，法院就可以輕易地以藐視法庭罪，對其處以個人罰款甚至監禁。這當然也是美國法院和政府斗爭了上百年時間得出的有效做法。

城市治理的水平最終要體現在制度的法律效益和社會效益上，即以最低的執法成本最大限度地實現管理的高效、協調。在因城市過快發展而留下諸多欠賬的情況下，中國的城市治理需要以行政規章、法律條文等補足制度的缺陷，但更重要的是執行。從執行角度看，法治并不僅僅是一種態度，更是一種能力。廣州市政府和兩級法院要維護自身的權威，讓特定部門執行自己的復議和判決，其實也并不容易。他們的復議和判決體現了法治的存在，現在就要看他們有沒有決心、智慧和能力維護法治的權威。事實上，只有政府本身守法，才有條件提升國家治理能力，至少能夠使這個國家正常運轉。否則，即使有了法律，而缺乏遵守法律的人，又有什么意義呢？畢竟，城市治理最需要的不僅是法律條文，更是法治精神。