論國家治理現代化過程中公共精神的培育

賴純勝

一、公共精神在國家治理現代化中的重要意義

在諸多文獻中，由于對“精神”一詞理解的不同，對于公共精神內涵的理解，就有狹義和廣義兩種。廣義的公共精神是指公民的公共意識、公共理性、參與公共事務的行為意愿和行動，積極爭取公共利益甚至為之獻身的精神。狹義的公共精神僅指積極參與公共事務，積極追求公共利益的精神。我們這里采取的是廣義的理解。從社會發展的進程來看，社會組織和個體對自身利益的追求是社會發展的動力，而社會大眾較高的公共精神則是社會健康發展的根本保障。隨著社會的現代化，公共精神愈發顯現其重要性。

20世紀90年代以來，西方學術界看到政府和市場的失靈后提出了國家治理的思想，“治理”一詞成為政治學、經濟學、公共管理學的熱點詞匯。之后，世界銀行、經合組織、聯合國開發署、聯合國教科文組織等都相繼發表了相關的報告。國家治理的理念也被許多政治家所接受并作為國家改革的目標。從諸多的文獻和一些國家的治理實踐來看，治理的特征是：治理的主體是多元的，除了政府這一重要力量外，還包括社會組織、企業、居民自治組織和居民個體；治理的方式主要是通過民主協商的方式制定法律、制度和契約；治理的范圍比較廣泛，包括公共權力所及范圍內的治理也包括其他公共領域、民間社會的治理。按照俞可平教授的觀點，衡量一個國家治理是否現代化有下面幾個標準：一是公共權力運行的制度化和規范化，它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規范的公共秩序；二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主，所有公共政策要從根本上體現人民的意志和人民的主體地位；三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等；四是效率，即國家治理體系應當有效維護社會穩定和社會秩序，有利于提高行政效率和經濟效益；五是協調，現代國家治理體系是一個有機的制度系統，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統一的整體相互協調，密不可分[1]（P4）。從這些基本特征和標準來看，國家治理現代化不能離開公共精神的支撐。

（一）公共精神對于國家治理現代化具有本體性意義

首先，公共精神是國家治理現代化的價值目標，是其價值歸依。國家治理是一種工具理性，國家治理現代化的目標和目的就是為了公共利益，公共精神則是其精神內涵和價值意蘊。其次，公共精神貫穿于國家治理的每一個環節。國家治理的主體是人，人的活動貫穿于整個國家治理過程。公共精神是每一個環節的靈魂。正如著名學者英格爾斯在認真分析拉美國家的現代化過程后得出的結論一樣，一個國家可以移植先進國家卓有成效的政府機構形式和制度，但是“如果一個國家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實生命力的廣泛的現代心理基礎，如果執行和運用這些現代制度的人，自身還沒有從心理、思想、態度和行為方式上經歷一個向現代化的轉變，失敗和畸形發展的悲劇就是不可避免的。再完美的現代制度和管理方式，也會在一群傳統人的手中變成廢紙一堆”[2]（P189）。具有較高的公共精神是現代人的重要標志。

（二）公共精神對于國家治理現代化具有功能性意義

首先，治理主體具備較高的公共精神是國家治理制度化和規范化的保證。國家治理現代化要求治理活動的制度化、規范化，制度建設是國家治理現代化的關鍵。制度的制定和施行的主體是人，有什么樣的國家治理主體就有什么樣的制度，有什么樣的主體也決定著制度施行的效果。有較高公共精神的人才愿意和能夠制定和施行科學合理的國家治理制度。相反，公共精神不高的人一般不愿意制定真正促進公共利益的制度，哪怕制定了也不可能會認真施行。國家治理制度的制定和施行也需要社會大眾的配合和支持。人民大眾具備較高的公共精神，不僅能積極配合國家領導階層的政策，還能為國家發展出謀獻策，貢獻智慧。如果沒有人民群眾的配合和支持，政府的正確決策將收效甚微。如果社會民眾具備較高公共理性，一旦國家領導階層或各級公務人員公心不高而無所作為或施行不科學的治理制度，社會民眾自然會通過適當的方式對他們施加一定的壓力。其次，公務人員較高的公共精神保證了治理活動的高效率。公務人員如果普遍具備較高的公共精神，他們就能夠很好地理解領導階層作出的正確決策，在執行決策時就能夠及時、徹底，不會馬虎應付，更不會“上有政策下有對策”，并且還能夠在高層出臺政策之前就主動進行一些有益探索，為政策的制定作貢獻。公務人員較高的公共精神是治理活動高效率的保證，政治學的研究結果和政治實踐已經證明了這一點。美國當代著名政治學家帕特南在意大利進行了長達20年的考察后得出結論,地區興盛的公共精神構成了社會良性運轉的重要支撐，凡是公共精神發育良好的地區，其社會經濟發展水平和政府運作效率就比較高[3]（P214）。一直以來新加坡政府的高效率舉世公認，其中的一個重要原因就是新加坡的公務員和普通民眾都具備了較好的公共精神。新加坡政府一直非常重視對社會大眾進行公共精神的教育，于1991年更是將“國家至上，社會為先；家庭為根，社會為本；關懷扶持，同舟共濟；求同存異，協商共識；種族和諧，宗教寬容”作為國家的共同價值觀，還專門成立“國家意識委員會”，每年都開展一次“國民意識周”活動。新加坡的公共精神教育成效顯著，使得公務員普遍具有公共服務的思想，普通民眾也普遍形成了關心和參與公共事務的習慣。最后，民眾具備較高的公共精神是較高質量民主治理的基礎。現代的國家治理是民主治理，民主治理需要廣大民眾有較高的參與熱情、參與能力和參與行動。公共精神的豐腴程度是一個國家或地區政治參與水平高低的決定性因素。托克維爾和帕特南的研究也證明了這一點。19世紀法國著名的政治社會學家托克維爾在《論美國的民主》中將美國建國后民主迅猛發展的因素歸結為三點：自然環境、法制、民情，其中民情是對美國民主貢獻最大的因素。美國的獨特民情表現為美國人對公共事務的極大熱情，“參與社會的管理并討論管理的問題,是美國人的最大事情，而且可以說是他們所知道的唯一樂趣……在某些國家，居民們總是以一種厭惡的態度來對待法律授予他們的政治權利。他們認為，為了公共利益而活動是浪費自己的時間。美國人與此相反。如果叫他們只忙于私事，他們的生存就將有一半失去樂趣；他們將會在日常生活中感到無限空虛，覺得有難以忍受的痛苦”[4]（P105-278）。 帕特南在經過長期的觀察后也告訴我們：“公共精神發達的地區有這樣一些特征：地區組織網絡密集,公民積極參與共同體事務……而在公共精神不發達地區,政治和社會參與采取的是垂直組織形式，相互猜疑和腐敗被視為慣例，人們極少參與公民組織，違法亂紀司空見慣。 ”[3]（P214）

（三）公共精神對于國家治理現代化具有手段性意義

國家治理是一個利益的博弈過程，諸多的治理主體一般來說都關注自己的利益，普通民眾、公務員、社會組織等概莫能外。馬克思曾言：“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關。”[5]（P82）利益是人們從事各種活動的出發點,也是人們政治參與的根本動力。但是，如果一國公民處處僅以個人利益或者狹隘小團體利益的謀取為依歸，對公共利益漠不關心，則會出現如霍布斯所說的叢林法則支配的狀態或者陷入博弈論所說的“囚徒困境”，國家和社會不可能健康發展。拉丁美洲一些國家的發展歷程充分說明了這一點。根據美國前政治學會會長、國際著名政治學家、哈佛大學教授亨廷頓帶領的研究團隊的研究結果，許多國家之所以經濟和社會轉型失敗，其重要原因是，他們全體社會大眾公共性品質低下，社會各階層都過分追求各自的私利，棄公共利益于不顧，最后導致了社會的嚴重混亂[6]（P100-108）。個人利益和公共利益是一對客觀存在的矛盾，如何調解兩者間的矛盾和沖突,需要有一套連接兩者的價值體系。“公共精神就是公民基于個人權利之上積極投入公共政治生活,超脫于孤立的存在而與共同體成員形成一整套的價值，也就是在現實生活中基于維護個人利益之上的公民參與態度和對公共事務應持有的立場。”[7]公共精神能夠使追求各自利益的眾多管理主體形成共識，形成合力。“歷史是這樣創造的：最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生出來的……這樣就有無數相互交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此就產生出一個合力，即歷史結果。 ”[8]（P697）從社會發展來說，如果每個人的目的和愿望強烈，而且越能與社會進步的要求相一致，那么其所形成的合力就越大，所實現的社會進步也就越快。這種強烈的共同愿望的形成總是以思想觀念的認同和文化心態的共識為基礎的，即只有當每個社會成員在思想文化上都普遍形成這樣的認同和共識，推動社會進步的共同愿望才可能有效生成。這個思想觀念和文化心態就是公共精神。因此，國家治理現代化的標準制定、效率、民主和協調都離不開公共精神的支撐。國家治理現代化離不開公民較高的公共精神。

二、目前需要重點培育的公共精神

學界關于公共精神內容有許多的觀點，楊士偉提出的是“自由、平等、正義、寬容”[9]；張華等認為是“民主精神、法治精神、公正精神、服務精神、自律精神、奉獻精神”[10]；胡洪彬認為是“公德意識、協商與合作意識、法治意識”[11]；郭明維和李迎新則從理念和能力兩個緯度作了較為全面的表述：“作為一種理念的公共精神：它是一種個體人格的主體意識；它是公民參與政治、管理政治的權利和意識；它是公民之間團結和協作的一種態度；它是公民相互之間的一種寬容、信任和理解；它是建立在公共領域之上的一種批判精神。作為一種能力的公共精神：它是社會公平和正義的充分體現；它是民主與法制精神的進一步弘揚；它是公共行政型政府的公共服務態度；它是公共行政型政府的公共服務意識。”[12]概括起來，公共精神包括了“自由、平等、正義、寬容、民主精神、法治精神、公正精神、自律精神、奉獻精神、公德意識、協商與合作意識、主體意識、參與和管理意識、團結和協作的態度、信任和理解、批判精神、公共服務意識和態度”。筆者認為，尚需加上公共理性精神這一項。總之，公共精神內容較豐富①這些公共精神內容應該分為：第一層級是社會的終極價值層級：自由、平等、正義；第二層級是社會核心價值層級：民主精神、法治精神；第三層級是自我要求層級，即自律精神、奉獻精神、公德意識、協商與合作意識、主體意識、參與和管理意識、團結和協作的態度、信任和理解、批判精神、公共服務意識和態度、公共理性精神。，對于國家治理現代化來說，都是非常重要、非常有價值的。

中共十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的同時也提出了明確的時間表，即到2020年基本實現現代化，也就是說離實現目標的期限僅有幾年時間。為了保證這個目標的實現，公共精神的建設不能緩慢漸進、全面開花，而應該瞄準目標、立見成效。針對此情況，首先，找出與國家治理現代化關系最密切的部分，然后對之進行針對性側重性的培育。其次，找出目前一些明顯制約國家治理現代化進程的、急切需要給予進一步提高的不足之處，然后再進行針對性的培育，也就是從“短板”入手，短板不短了，容量馬上提高。

通過長期日常觀察和對部分公務員、普通民眾的較深入訪談，目前制約國家治理現代化的公共精神方面存在的較明顯的問題作如下的概括：一是部分政府工作人員的公共精神問題。部分政府工作人員的公共精神存在問題表現為：公平正義不障、職責觀念不足、法治精神不高、平等意識不強。正如美國哈佛大學著名的政治哲學教授羅爾斯所說，公平正義是社會最基本的價值。作為從事國家和社會的公共管理工作的公務人員，公共利益的保護和促進應該是其工作目標，而公平正義則應該是其衡量各自利益關系和處理各種錯綜復雜的事物最基本的價值標準。然而，一些公務人員并未將公平正義作為自己的價值標準和最堅實的價值支撐，他們關注的是個人利益或者小集團利益，以是否影響到個人利益或集團利益作為工作抉擇的標準。有些事情表面上是為了公共利益，而暗地里的動機仍然是個人的私利。由于缺少公平正義的價值追求和基本價值規范，一些公務人員的所作所為顯得自私且沒有底線。公共管理的職責是為民眾服務，造福一方，但是一些公務人員責任意識淡薄，考慮更多地是自己的利益，自己能否升官發財。由于在目前的機制之下升官發財與領導的評價關系相當密切，他們常常是以領導的意愿和喜好為追求目標和評判標準，在日常工作中每天思考的問題，是如何讓上級領導滿意，如果領導不要求的則基本不作為。法治精神要求一切行為不能違背法律規定，一切依照規則辦事。現實中有一些官員遇到事情總是想到如何變通，如何靈活處理，如何“攻關”和“操作”。在一些基層單位，“以人代法”、重關系講人情現象比較嚴重。一些公務人員官本位、官僚主義、等級觀念和特權思想仍較濃烈，對民眾不夠尊重，自認為高人一等，把履行職責當作對群眾的恩賜，居高臨下，裝腔作勢，態度生硬或推諉扯皮。二是社會民眾的公共精神問題。許多社會民眾的公共精神存在問題表現為：公共理性不足、監督意識不夠、參政能力不強、民主素質不高。許多民眾對公共利益與私人利益的密切相關性的認識有待提高，對國家治理現代化的意義、內容、機制等方面的認識不足。認為國家治理現代化是政府的事情，一些人甚至認為國家治理現代化僅是一個政治口號。民眾中普遍存在著公共事務是政府的事情與自己無關，或政府高高在上監督不了的思想。一些人有參政議政的意愿，但欠缺相關的知識和能力。對于不合理問題的檢舉揭發的能力和智慧不夠高，容易采取過激行為或者由于策略和方式不合理而使得原本是維護公共利益的行為性質轉向反面。一些民眾民主素質不夠高，沒有充分認識到選出適合人選對維護和促進公共利益的重要性，民主選舉行為隨意、馬虎。一些人投票的標準是與自己是否有較好的關系，或者是能否為自己以后辦事情帶來便利，一些人甚至為了一點小利益或者人情出賣自己的選票。因此，對于公務人員來說，目前需要提高的是公平正義和職責觀念、法治精神、平等意識；對于普通社會大眾來說，目前需要提高的是公共理性、監督意識、參政能力和民主素質。

三、國家治理現代化相關的公共精神的培育方法

關于如何提高公民的公共精神，學者們提出了許多的思路和策略：“建構公民社會，踐履民主政治、提升公民素質”[13]（P28）；“傳統公共精神資源的批判性反思與傳承；公民美德的教育和行政人員公共精神的重點培養；公民社會的培育和公民社團的規范發展；民主政治的不斷完善推動‘善政’走向‘善治’”[12]；“批判地吸收和借鑒傳統及西方公私理論中的合理元素，推進國家相關體制的改進與創新，夯實民眾公共精神生成的制度保障，加強公民教育，優化民眾公共精神孕生的啟蒙手段，努力培育公民社會，構筑民眾公共精神發育的現實載體”[13]（P28）；等等。筆者認為，內化全民認識、貫徹制度正義、完善利益激勵、夯實政治基礎是當前的緊迫任務。

（一）內化全民認識

首先，政府充分重視，“兩手抓，兩手都要硬”，把提高公民的公共精神作為一項重要的工作任務，成立專門的機構，撥出一定的經費。其次，定期對公務員、普通民眾進行針對性的培訓，培訓的方法可以借鑒一些西方國家的經驗。新加坡、韓國、新西蘭等國家把公民素質建設作為促進公眾參與發展的基礎，非常重視對他們進行教育培訓，摸索出了一些做法且取得了較好的成效，他們的許多做法值得我們效仿。最后，組織社會各界精英開展公共精神大講壇，且由媒體直播；經常召開座談會和開展公共問題大討論活動；在電視、報紙和網絡等媒體上開展公民論壇，進行正確的幸福觀、是非標準、社會發展目標、公平正義價值觀、公共精神的重要性等專題的探討。公共精神本質上是理性化的道德態度與道德情懷，是一種理性精神，提高人的理性的重要途徑就是思考和討論。正如勞倫斯·E·哈里森負責的文化問題研究項目（CMRP）得出的重要結論：“如果社會大眾沒有意識到文化出了‘問題’或沒有針對這些問題的解決辦法展開廣泛討論，那么文化變革也就無從談起了。 ”[14]（P207）

（二）貫徹制度正義

制度是人制定的，制度對人的思想意識同樣有決定作用。這里的兩個“人”略有不同，前者是制定制度的人,一般是管理國家的高層級的領導，后者則更多的是指各級公務人員和社會民眾。目前看來，需要提高其公共精神的更多的是后者。對于后者來說，合理的制度對其公共精神的提高有著非常重要的作用。與國家治理現代化相關的各項制度都能夠對公務員和民眾的公共精神產生較好的影響。有一類制度效果將更加突出，就是規范群眾對權力的監督，從而提高民眾公共參與的效能感和積極性的制度。比如說，建立民眾評議和監督黨政官員的制度。開展群眾路線教育活動很有針對性，對公民公共精神的培養有很好的作用。如果能夠形成群眾評議社會管理階層且能夠公布評議的結果，甚至讓群眾能夠罷免一些不稱職的官員的話，對公民公共精神的培養作用將更加重大。

（三）完善利益激勵

比如說，可以借鑒香港廉政公署的做法，對舉報行為不端官員的民眾進行充分保護和獎勵。“在人的自利性比較明顯的時期，建立既能打消民眾遭受打擊報復的擔心，又能讓民眾得到一些物質獎勵的制度最為關鍵。廉政公署社區關系處的成功實踐，既達到了支持反貪工作的目標，也鼓勵和引導人們參與公共活動，改變了民眾的價值觀念，大大提高了社會的公共精神水平。”[15]也可以每年評比最有公共精神的公務人員并給予較大幅度地物質和精神上的獎勵。

（四）夯實政治基礎

民主政治建設對于公共精神的培育具有根本性的意義。只有充分的民主，官員才能真正破除官本位的思想，才能真正樹立為人民群眾服務、為公共利益服務的思想意識；社會大眾也才有真正的參政議政的機會和熱情。誠然，民主建設是一個具體和歷史的過程，民主建設應該慎重。著名的國際政治學家美國斯坦福大學教授弗朗西斯·福山2014年9月出版了其在全球學術界頗受關注的新著《政治秩序和政治衰敗：從工業革命到民主全球化》，他在考察了世界上許多國家的發展經驗和教訓的基礎上，總結出了國家政治秩序建立的規律：國家政治秩序的健康發展應該遵循“強大政府－法治－民主”的秩序，秩序混亂會導致國家政治發展的大問題。我國目前還處于法治建設階段，進行大規模的民主選舉的時機尚未成熟，不能盲目冒進。目前來說，一是應加強各級人大代表大會的權力、充分發揮各級人大代表大會的重要作用；二是盡快推進黨內民主的進程，形成充分的黨內民主。

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