論我國刑事預審制度的重構——以立案登記制的改革為視角

洪 浩，羅 暉

我國的刑事預審通常是指公安等偵查機關的專門人員，依法對犯罪嫌疑人進行訊問和調查，以查明案件全部事實真相， 決定是否移送起訴或者作其他處理的偵查活動[1]（P1）。 從2012 年修訂后的《刑事訴訟法》（以下簡稱“2012 年《刑事訴訟法》”）對于刑事預審的定位來看， 我國的刑事預審制度是一種偵查意義上的預審制度， 而非司法審查意義上的預審制度。 黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制；對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權”[2]。 這一改革對于改變民事、刑事案件立案難的現象，保障當事人訴權具有積極意義。 但是，如果在立案受理后沒有適當的機制在開庭審理前對案件進行管理和分流， 那么就有可能導致審判質量的大幅下降。 因此，在刑事訴訟中，我們必須從預審機構的設置、 預審權力主體的配置以及預審程序的救濟等方面對我國現行預審制度進行改革， 以進一步提高我國刑事案件的立案質量和庭審質量。

一、我國刑事預審制度的現狀評析

（一）我國刑事預審制度的現狀

1.我國刑事預審制度的性質

根據2012 年《刑事訴訟法》第三條以及公安部《公安部預審工作規則》的第二條到第四條的規定，我國的刑事預審由公安機關負責，其主要任務是準確、及時地查明被告人的全部犯罪事實，追查其他應當追究刑事責任的人， 確保無罪的人不被冤枉或誣害。 因此，我國刑事預審的性質應從兩個方面來理解：其一，偵查和預審是公安機關對犯罪偵查過程中雖然緊密相連， 但是在功能上是有所區分的兩個階段；其二，預審是公安機關處理刑事案件的最后一道工序， 也是對前期偵查成果的檢驗和核實。 總之，我國刑事預審既是公安機關偵查活動的延續， 也是具有類似審查起訴功能的特殊偵查活動，是一種“偵查意義上的預審”。

2.我國刑事預審制度的功能

（1）收集、審查和核實證據。 公安機關預審的案件必須是“有證據證明有犯罪事實”的案件。 因此，對證據的核實是預審工作的重要環節。2012 年《刑事訴訟法》第一百一十四條規定，公安機關在預審過程中應當對收集、 調取的證據材料予以核實。 《公安機關辦理刑事案件程序規定》第一百八十八條進一步指出， 公安機關應當審查和核實證據材料的真實性、合法性及證明力。 《預審工作規則》第二十三條至二十七條詳細規定了預審過程中公安機關預審工作人員收集物證、調取證據、詢問證人以及鑒定的具體工作方法和程序。

（2）審訊犯罪嫌疑人。 根據《預審工作規則》第十五條至第二十條的規定， 審訊犯罪嫌疑人是公安機關預審工作的重要職能。 在預審過程中，公安機關預審部門應指定專人負責對犯罪嫌疑人進行預審，以查明犯罪嫌疑人有無犯罪行為，犯罪事實和目的動機，以及有無錯誤羈押、拘留或逮捕等相關情況。

（3）公訴準備功能。 根據《預審工作規則》第二十九條到第三十二條的規定， 預審部門應當在預審結束后根據案件的不同類別進行處理。 其中，對于應當受刑事處罰的犯罪嫌疑人，應將《起訴意見書》和案卷材料移送至人民檢察院；對于應當免予起訴的案件，則應制作《免予起訴意見書》。 如果人民檢察院對案件退回補充偵查的， 預審部門應當在一個月內補充偵查完畢。

（4）監督偵查活動。 刑事預審對偵查活動的監督主要體現在三個方面： 一是通過對偵查部門所獲取的犯罪事實和證據進行審查和核實， 理清犯罪事實和證據， 最大限度地減少和避免冤假錯案的發生； 二是審核偵查部門對犯罪嫌疑人采取的強制措施是否適當，各項手續是否完備；三是通過補充偵查的方式對偵查活動差缺補漏， 進一步調查和補充案件的證據， 使得案件達到移送人民檢察院審查起訴的要求。

（5）人權保障功能。根據2012 年《刑事訴訟法》等法律的規定， 犯罪嫌疑人享有獲得法律幫助權、提出控告權、申請回避權、取保候審權、使用本民族語言文字進行訴訟等多項訴訟權利。這些訴訟權利對預審期間犯罪嫌疑人的權益提供了切實的保障。

（二）我國刑事預審制度存在的問題

1.刑事預審欠缺獨立的法律地位

我國的刑事訴訟程序是一種“流水作業”式的程序，立案、偵查、審查起訴、審判和執行等五個主要階段依次進行，順序推進。 而預審被劃分在偵查階段， 通常被視為公安機關偵查活動的補充和延續，并沒有獨立的法律地位。 在公安機關的《預審工作規則》中，更是明確倡導“偵審一體化”，并未對偵審關系作出明確的定位和區分。 這就導致在司法實踐中，囿于“偵審一體化”的影響，預審的部分職能被偵查所取代。

2.刑事預審的法律規定數量少、更新慢

從1979 年《刑事訴訟法》頒布至今，我國已經于1996 年和2012 年兩次對《刑事訴訟法》進行了修訂。 但是，從上述法律來看，有關刑事預審的法律條款均只有1 到2 條。 而且，上述法律對于預審程序的具體分工、 程序流程以及如何監督等事項均未明確規定。 因此，在司法實踐中，公安機關往往只能依據 《公安部預審工作規則》 進行具體操作。 但是，由于歷史條件的制約，該規則中充斥著“人犯”“抓辮子”“戴帽子”和“打棍子”等“文革”時期的政治性口號和語言， 已經與時代的發展相悖離，急需進行更新。

3.刑事預審對偵查活動的監督作用難以發揮

我國立法者的本意是將預審作為偵查的最后一道關卡。 但是，由于行政上的隸屬關系，使得預審工作人員在行使預審權力時常常受到公安機關內部的行政制約， 甚至遭受到部分領導的不當干預， 導致預審變成了一個在形式上審查證據和辦理移送審查起訴手續的“橡皮圖章”，難以真正并充分地發揮對偵查活動的監督職能。

4.對預審錯誤的救濟渠道不足，人權保障有待加強

從現行的法律法規來看， 對刑事預審錯誤的救濟渠道比較單一。 比如，《刑事預審工作規則》僅規定了預審部門在預審過程中嚴禁組織群眾對案犯進行批斗， 在發現犯罪嫌疑人不具備拘留或逮捕的要件時，必須立即釋放。 而對于預審出現錯誤時， 當事人應當如何維護自身權利并未有具體規定。雖然根據2012 年《刑事訴訟法》中規定，律師在犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起可以為犯罪嫌疑人提供法律幫助。 但是，總體而言，上述法條僅是一些關于人權保障的總體性規定，并非針對刑事預審的專門性規定。

5.缺乏對公訴權制約的有效手段

當前， 我國檢察機關的公訴權主要包括審查起訴、提起公訴、出庭支持公訴等具體職能。 但是，檢察機關還代表國家行使法律監督權， 可以對公安機關的偵查權和法院的審判權進行監督。 這就使得在司法實踐中， 公安機關主導的預審只能對公安機關內部的偵查活動進行監督， 而不能對檢察機關公訴權的行使進行實質性的審查和制約。這也導致了某些不符合公訴要件的案件進入法院的審判程序，使得一些被告人受到了無根據和無理由的刑事追訴[3]。

二、立案登記制改革對我國刑事預審制度的影響

在立案登記制改革之前，人民法院對刑事案件的立案奉行“雙重審查”的立案審查制，即從“管轄范圍”和“是否具有犯罪事實并需要追究刑事責任”兩個方面進行雙重審查，否則不予立案。 但這也導致在司法實踐中，法院基于自身利益的考慮或因某些部門的不當干預，通過限定立案受理的范圍或以某種理由不予立案，使得當事人的訴訟權利難以予以救濟，從而衍生了很多社會問題。 從刑事預審的角度來看，立案登記制改革的影響主要體現在：

（一）立案登記制改革對于刑事公訴案件的影響

所謂刑事公訴案件，就是指依照法律的規定，檢察機關代表國家對自行偵查或者公安機關偵查終結移送審查起訴的案件， 提請人民法院依法審判，以追究被告人刑事責任的案件。 除了告訴才處理的案件、被害人有證據證明的輕微刑事案件，以及被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、財產權利的行為應當依法追究刑事責任， 但公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件等刑事自訴案件以外， 各級檢察機關均可以依法向人民法院提起公訴。 根據2013 年由最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等六部委頒布實施的《關于實施刑事訴訟法若干問題的規定》第一百八十一條的規定，對于檢察機關提起公訴的案件，法院應當受理。 對于有明確指控犯罪的事實，并且附有案卷材料和證據的，法院應當決定開庭審理；對于缺乏證據的， 法院應當通知檢察機關及時補充。 但與自訴案件不同的是，如果法院在審查中發現缺乏證據材料時， 應當通過通知的方式要求檢察機關補充，而不能裁定不予立案。 立案登記制改革后，法院對公訴案件無需進行立案審查，也就沒有法定義務必須通知檢察機關補充證據。 這就可能導致部分公訴案件在缺乏足夠證據的情況下直接進入審判程序， 并因此導致法官在庭審中可以直接援引2012 年《刑事訴訟法》第一百九十五條第三款的規定， 以證據不足為由對被告人作出無罪判決。 雖然法院作出無罪判決并未違反法條，但是， 由于公安機關和檢察機關在提起公訴前已經耗費了大量人力和物力做了大量的準備工作。 因此， 這樣的無罪判決既與刑事訴訟打擊犯罪的目的相悖，又在無形中浪費了大量的司法資源。

（二）立案登記制改革對于刑事自訴案件的影響

所謂刑事自訴案件，就是指為了追究被告人的刑事責任，由被害人或其法定代理人依法直接向人民法院提起訴訟的刑事案件。 根據有關法律規定，刑事自訴案件的范圍主要包括告訴才處理的案件、被害人有證據證明的輕微刑事案件，以及被害人有證據證明對被告人侵犯自己人身、 財產權利的行為應當依法追究刑事責任， 但公安機關或者人民檢察院不予追究被告人刑事責任的案件①參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第二百零四條、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第一條，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部、全國人大常委會法制工作委員會《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》第四條。。 在立案登記制改革前，根據最高人民法院《關于刑事自訴案件審查立案的規定》等法律法規的規定，自訴案件在符合管轄、程序和證據等方面的要件后，法院才予以立案受理。 這在一定程度上防止了當事人濫用訴權，減少了訴訟消耗。 但是，從立案登記制的改革方向來看， 對于自訴案件的立案審查將會被完全取消。 這將使得部分當事人將公安機關不予立案或者人民檢察院不予提起公訴的刑事案件轉向法院提起自訴， 要求通過審判的方式進行處理。 由于自訴案件無需經過公安機關的刑事預審， 因而無法通過預審的方式對自訴案件進行過濾和分流。 這些大量涌入的自訴案件使得部分基層法院疲于應對， 進一步加劇了案多人少的矛盾。 比如海安法院在實施立案登記制改革以后，在一個月內，包括刑事自訴案件在內的各類案件與上一年同期相比增長17%，案件總數達到894 件[4]。

三、立案登記制改革背景下我國刑事預審制度的改革與完善

從刑事訴訟的構造來看， 無論是公訴案件還是自訴案件，都必須經過立案程序。 因此，我國刑事預審制度的改革與完善必須處理好與立案登記制改革的關系。 由于我國的刑事訴訟制度與大陸法系國家的刑事訴訟制度有諸多相似之處。 所以充分的吸收和借鑒以法國和德國為代表的大陸法系刑事預審制度的優點， 用以改革和完善我國的刑事預審制度是非常必要的。

（一）域外刑事預審制度的分析和借鑒

1.法國刑事預審制度的特點

法國刑事預審制度起源于糾問式訴訟程序。1539 年和1670 年，法國通過了《法蘭索瓦一世令》和《1670 年敕令》，開創性地將法國刑事訴訟程序分為預審程序和審判程序兩個主要階段[5]（P116）。1808年，法國頒行了《重罪審理法典》，規定由預審法官專職負責刑事案件的預審， 并開創了 “二級預審制”。 法國的刑事預審制度的特點主要有：

（1）預審的權力主體是預審法官和刑事審查庭。 其中，預審法官負責對法國刑法規定的輕罪、違警罪和重罪案件進行一級預審； 刑事審查庭則負責對重罪案件進行二級預審， 并對預審法官的一級預審進行監督。

（2）實行特殊的“兩級預審制”。 第一級預審是由預審法官負責， 而第二級預審則有上訴法院刑事審查庭負責。 根據1810 年《法國刑法典》的規定，“犯罪”可以分違警罪、輕罪和重罪。 其中，重罪案件必須經過預審法官和上訴法院刑事審查庭的兩級預審才能被交付至審判程序。

（3）預審審理的方式為合議制。根據法國2007年3 月5 日頒布的《加強刑事程序衡平法》第一條的規定，預審法官在審查案件時應采取合議制。 預審合議庭法官的組成由院長指定。 預審合議庭可以享有對審查犯罪嫌疑人、宣布釋放被告、裁定偵查終結或裁定不予起訴等法國刑事訴訟法規定的職權。

（4）預審程序的終結。 經預審法官審查，當被追訴人不構成犯罪時，應裁定不予追訴；當被追訴人有可能構成重罪時， 應當移送至重罪法庭進行第二級預審；當被追訴人有可能構成犯罪時（重罪案件除外），應裁定直接移交審判程序。

（5）預審的救濟。 法國刑事預審程序的救濟主要有以下三種方式： 一是由共和國檢察官對預審法官的裁定向上訴法院的刑事審查庭提起上訴；二是在出現關于被追訴人新控告的情況下， 共和國的檢察官請求預審法官對關于被追訴人的新控告重新預審；三是對于經預審后，對判決無罪的被告人的預先羈押應當給予精神和物質賠償[6]。

2.德國刑事預審制度的特點

德國的刑事預審制度源于法蘭克王國時期。德國1877 年頒布的《刑事訴訟法典》與法國1808 年的《刑事訴訟法典》在預審制度方面有諸多相似之處[7]（P5）。二戰后，聯邦德國于1975 年通過了新的《刑事訴訟法》，正式廢除了法國式的刑事預審制度，并將刑事訴訟程序分為調查程序、中間程序和審判程序等三個主要部分。而中間程序就是德國式的刑事預審程序[8]。 德國刑事預審制度的特點主要有：

（1）預審的權力主體是中間程序法官。 中間程序法官并非專職預審法官。 其只是根據工作安排由首席法官臨時指定負責審查案件材料的法官。中間程序法官在審查中享有詢問證人和鑒定人，自行或委托檢察官提取證據或補充偵查， 以及采取強制措施的權力[9]（P50）。

（2）預審程序的啟動主體是檢察官。 在檢察官提起公訴后， 法院必須對檢察官的公訴進行立案登記。 而后，根據首席法官的指派，中間程序法官對案件事實、證據材料和檢察官的指控進行審查。在審查結束后， 由首席法官召集中間程序法官對案件審查情況進行評議和投票， 并根據投票結果決定是否將案件交付審判程序[10]。

（3）預審的審查內容。 預審的審查內容主要包括：一是核實檢察官在起訴書中的指控；二是進行補充偵查。 在中間程序法官核實案卷材料的過程中，如果法官需要進行更深入的調查，可以自行或委托檢察官補充偵查收集相關的證據。

（4）預審程序的終結。 根據德國《刑事訴訟法》第二百零三條至二百一十一條的規定， 在中間程序法官對案件材料審查完成后， 如果認為被追訴人有足夠的犯罪行為嫌疑時， 應當裁定啟動審判程序； 如果因被追訴人較長時間缺席或者其他障礙導致法院較長時間不能開始審判時， 應當裁定暫停中間程序。

（5）預審程序的救濟。 德國中間程序法官關于啟動審判程序的裁定是不能被撤銷的， 只能根據第二百一十條第二款的規定， 由檢察院對法院的裁定提出抗告進行救濟。

（二）我國刑事預審制度改革的設想

在立案登記制改革的背景下，我國的刑事預審制度改革和完善的重點應是提高法院立案受理的效率，充分實現刑事訴訟的目的，切實保障各方參與者的利益。因此，筆者認為，應當將公安機關的預審職能取消，并在法院內部建立相對獨立的，并具有司法審查功能的刑事預審程序。 具體的設想是：

1.預審機構的設置

從我國國情和司法現狀出發，在高級法院、中級法院和基層法院內部均可設立單獨的刑事預審庭專職負責刑事預審工作。 在法院內設機構的分類和層級上， 刑事預審庭與刑事審判庭均應屬于刑事業務庭。 并且，刑事審查庭與立案庭以及刑事審判庭的層級應相同，彼此無隸屬關系。

2.預審的權力主體

在刑事預審庭中配備專門的刑事預審法官專職負責對公訴案件的預審和自訴案件的預審。 預審法官應從法院內部的優秀法官中選任。 在任職條件上， 預審法官不僅應和普通法官一樣必須通過國家司法考試和預備法官培訓， 符合法官的任職條件。 同時，為保障預審的質量，預審法官應精通刑事業務， 并且具有至少三年的刑事審判實務工作經驗。

3.預審的啟動和審查方式

從我國的司法現狀來看， 對于預審的啟動應當采用強制性的啟動模式， 即無論是公訴案件還是自訴案件，只要在法院立案受理后，立案庭均須移交至刑事審查庭進行預審。 只有經過刑事審查庭預審后， 案件才能被移送至刑事業務庭開庭審理。 為提高案件的審查效率，預審的審查方式應以書面預審為主、言辭為輔的形式。 如果預審法官在審查的過程中，對案卷材料的情況有重大疑問，可以通知控辯雙方到庭，進行言辭預審。

4.預審法官的職能

作為司法審查意義上的預審， 預審法官承擔的職能與以往相比有許多不同，其主要體現在：

（1）對公訴案件進行預審。 在立案登記制改革后， 由刑事預審庭統一負責將對公訴案件的庭前審查。 如果預審法官認為起訴書具備法定的形式要件，并且有明確的指控犯罪事實，應當決定開庭審判；如果預審法官認為，起訴書欠缺法定的形式要件，應當通知檢察機關予以補正。

（2）對自訴案件進行預審。 預審法官主要從以下兩個方面對自訴案件進行預審： 一是審查自訴案件是否具備法定的形式要件； 二是進行案件分流。 對具備法定要件，并且手續齊備的自訴案件，應當決定開庭審判；對于有明確的指控和罪證，但是欠缺法定的形式要件， 應當通知自訴人及時補正；對于有明確的指控，但是缺乏罪證的，應當說服自訴人撤回自訴，或者裁定駁回；對于既無明確的指控又無罪證材料， 或者既無明確的指控又不符合法定的形式要件的，應裁定駁回。

（3）進行庭前準備。 刑事預審庭應統一負責所有刑事案件的庭前準備工作。 在接到立案庭移送的刑事案件后， 刑事預審庭應根據案件的類型確定適用普通程序還是簡易程序， 并且根據適用程序的情況進行庭審準備， 并根據刑事訴訟法的有關規定送達傳票、通知書和其他訴訟文件，通知當事人開庭的時間和地點等。

5.預審程序的救濟

為了保障當事人的合法權益， 應當建立多渠道的預審救濟機制。 一方面，如果人民檢察院認為本級人民法院的預審結果確有錯誤時， 應準予其向上級人民法院提起抗訴；另一方面，如果自訴人或被告人對人民法院的預審結果有異議， 應準予其向人民法院審判委員會申訴。 如果當事人對申訴的結果仍有異議， 可以向上級人民法院審判委員會再次申訴，或者請求人民檢察院提出抗訴。

四、結 語

黨的十八屆四中全會對現有立案審查制度的改革是為了保障立案工作的規范有序， 防止立案審查成為阻攔人民群眾立案的工具， 讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平和正義。 但是，立案門檻的降低并不意味著法院主動放棄對案件審核的權利， 讓虛假訴訟和惡意訴訟大行其道。 相反，改革不是自我否棄，而是運用合理方式和手段的自我精進[11]。 從刑事訴訟的角度出發，我們也應建立起和立案登記制改革相匹配， 并且與我國國情相適應的刑事預審制度， 以進一步提高案件的受理質量， 保障刑事訴訟目的的實現和當事人訴權的正常行使。

[1] 云山城.預審學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2007.

[2] 中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1-113015330.htm，2014-10-28.

[3] 陳瑞華. 增列權利還是加強救濟？ ——簡論刑事審判前程序中的辯護問題[ J].環球法律評論，2006，（5）.

[4] 海安法院全面推行立案登記制[N].人民法院報，2015-01-30.

[5] A.Esmein.A History of Continental Criminal Procedure[M].New York： Little Brown Company，1913.

[6] 洪浩，羅暉.法國刑事預審制度的改革及其啟示[ J].法商研究，2014，（6）.

[7] 田口守一.刑事訴訟法[M].劉迪，等，譯.北京：法律出版社，2000.

[8] 林鈺雄.論中間程序[ J].月旦法學，2002，（9）.

[9] 何家弘.外國犯罪偵查制度[M].北京：中國人民大學出版社，1995.

[10] 周欣. 德國刑事訴訟特色制度概覽及評析[ J].新疆警官高等專科學校學報，2002，（4）.

[11] 秦前紅，蘇紹龍.深化司法體制改革需要正確處理的多重關系——以十八屆四中全會《決定》為框架[ J].法律科學，2015，（1）.