我國公司溫室氣體強制性報告社會責任制度構建的法律思考

鄭太福

“十二五”期間我國推行了溫室氣體排放總量控制，《氣候變化應對法（草案）》已完成起草。 可以說，隨著氣候變化法律的出臺，公司應對氣候變化的能力將備受關注。 不僅投資者，非政府組織和其他利益相關方也越來越多地呼吁公司加大對溫室氣體信息的披露力度。 公司可基于社會責任，自愿向利益相關方提供包含溫室氣體排放信息在內的報告。 但事實上，我國公司一向不愿意向外界過多披露溫室氣體排放方面的信息， 僅有部分公司參與了一項促使公司自愿報告碳足跡的碳披露項目（CDP）。 為此，需要構建強制性的溫室氣體報告制度作為保障。 依據依法治國的要求，這種強制性的溫室氣體排放報告制度的法律依據應得到探尋。

一、溫室氣體總量控制要求建立強制性溫室氣體報告制度

歐盟排放交易系統與加利福尼亞州強制性報告制度都明確服務于總量限制與交易體系從而推進減排①參見世界資源研究所：“他山之石： 強制性溫室氣體報告制度國際經驗”，http：//fs.tangongye.com/upload/files/2014/2/21/326AB3A7CFA4789F.pdf。。 我國也實行溫室氣體總量控制。

總量控制制度是我國環境法的一項重要制度，其把目標排放總量當作改善環境的直接環節，對污染源進行控制。 總量控制作為謀求改善環境的控制手段， 適用于在污染源集中而且污染已達到相當程度的地區， 即該區內所有的污染源均能達到現行的排放標準仍無法達到環境質量標準的地區。 如《大氣污染防治法》第15 條規定，國務院和省、自治區、直轄市人民政府對尚未達到規定的大氣環境質量標準的區域， 以及國務院批準劃定的酸雨控制區、二氧化硫污染控制區，可以劃定為主要大氣污染物排放總量控制區。 傳統上，實施總量控制的污染物由政令決定，如“十五”和“十一五”期間，總量控制的污染物是二氧化硫（SO2）和化學需氧量（COD）；到“十二五”，總量控制的指標增加了兩種，二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、氨氮（NH3-N）和化學需氧量（COD）。 實行總量控制的地區也是由政令指定。 指定地區的主要條件是工廠、 事業單位集中而且只根據現行的排放標準（也包含特殊排放標準）確保達到環境標準有困難的地區。

對于溫室氣體的排放，《氣候變化框架公約》設定了減排目標， 即將大氣中溫室氣體的濃度穩定在防止氣候系統受到危險的人為干擾的水平上。 這一水平應在足以使生態系統能夠自然地適應氣候變化、 確保糧食生產免受威脅并使經濟發展能夠可持續地進行的時間范圍內實現。 盡管我國作為發展中國家無需承擔強制性的溫室氣體減排義務，但2007 年，我國頒布的《應對氣候變化國家方案》首次提出了我國溫室氣體減排目標。 2009年，在聯合國氣候變化峰會，時任國家主席胡錦濤宣布，我國爭取到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年有“顯著下降”。 在2009 年11月舉行的國務院常務會議上， 我國正式對外宣布控制溫室氣體排放的行動目標，決定到2020 年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005 年下降40%～45%。 這個清晰的量化目標是在哥本哈根氣候變化大會召開前夕提出的， 表明溫室氣體減排已成為我國的主要目標之一。 《國民經濟和社會十二五規劃》 將大幅度降低能源消耗強度和二氧化碳排放強度兩項指標作為約束性指標。

實行溫室氣體排放總量控制需要獲得真實的溫室氣體排放總量信息。 如何獲得真實的污染物排放總量信息方法有監測、統計、核算（或推算）、調查、相關部門污染物排放總量信息的獲取、排污申報登記等。 在監測系統缺乏或不健全的情況下，信息不對稱現象嚴重存在， 排放溫室氣體的公司掌握自身的污染物排放總量的詳細信息以及與之相關的其他信息；相反，管理者往往無法或者很難掌握這些信息。

因此，就獲取溫室氣體排放信息而言，監測、統計等獲取溫室氣體排放情況的方法不如公司的報告制度。為此，2014 年，國家發展改革委在《關于組織開展重點企（事）業單位溫室氣體排放報告工作的通知》 提出開展重點單位溫室氣體排放報告工作，以全面掌握重點單位溫室氣體排放情況，為實行溫室氣體排放總量控制、 開展碳排放權交易等相關工作提供數據支撐。

當然， 溫室氣體報告制度依賴于公司溫室氣體排放清單（Corporate G HG inventory）。 公司溫室氣體排放清單， 即公司溫室氣體盤查或者公司碳盤查，是以公司為單位，計算該公司業務范圍內的各個部分的溫室氣體排放做成的一個清單。 通過公司溫室氣體排放清單， 可以對公司溫室氣體的排放情況有全面的掌握， 從而為公司溫室氣體減排管理和監管提供基礎。 因此，國務院《關于印發“十二五” 控制溫室氣體排放工作方案的通知》要求選擇重點公司試行“碳披露”和“碳盤查”。 可見，公司溫室氣體排放清單是溫室氣體報告的基礎。

二、現行政策層面上的溫室氣體排放報告

溫室氣體報告制度是在個體單位層面收集并追蹤的排放數據的規定， 報告制度的首要目標是鼓勵報告方逐漸減少溫室氣體排放， 但報告制度同時也會提出一系列相關的或間接的目標。 我國在政策層面上規定了公司溫室氣體報告制度。

（一）報告規定現狀

2013 年10 月，國家發展改革委辦公廳《關于印發首批10 個行業公司溫室氣體排放核算方法與報告指南（試行）》，這10 個行業分別是發電公司、電網公司、鋼鐵生產公司、化工生產公司、電解鋁生產公司、鎂冶煉公司、平板玻璃生產公司、水泥生產公司、陶瓷生產公司、民航公司。

2014 年1 月，國家發展改革委《關于組織開展重點企 （事） 業單位溫室氣體排放報告工作的通知》， 規定開展重點單位溫室氣體排放報告的責任主體為：2010 年溫室氣體排放達到13000 噸二氧化碳當量，或2010 年綜合能源消費總量達到5000噸標準煤的法人企（事）業單位，或視同法人的獨立核算單位。納入報告名單的重點單位根據自身實際排放情況，報告二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亞氮（N2O）、 氫氟碳化物 （HFCs）、 全氟化碳（PFCs）、六氟化硫（SF6）共6 種溫室氣體的排放。

（二）報告的特點

第一，報告主體限于重點單位。2014 年1 月國家發展改革委《關于組織開展重點企（事）業單位溫室氣體排放報告工作的通知》 將溫室氣體報告義務主體限定為重點單位，即2010 年溫室氣體排放達到13000 噸二氧化碳當量，或2010 年綜合能源消費總量達到5000 噸標準煤的法人企 （事）業單位，或視同法人的獨立核算單位。 在該通知中，履行溫室氣體排放報告的主體為 “重點單位”，而非“重點排污單位”。 可見，我國政策文件仍未將溫室氣體視為污染物。

第二， 報告范圍包括直接排放源和間接排放源。 溫室氣體報告制度涉及到應報告的溫室氣體范圍， 即通過識別溫室氣體排放源所確認的溫室氣體排放量。 溫室氣體排放源有三種[1]：

直接排放源（scope1）是指公司統計邊界內有組織和無組織排放源，包括能源類排放源、生產過程排放源、運輸排放源和逸散排放源四類。 其中，能源類排放源是電力、熱、蒸汽或其他化石燃料制造能源產生的溫室氣體排放，如鍋爐、熔爐、窯爐、焚化爐、發電機、加熱爐等。 生產過程排放源是生產過程中由于生物、 物理或化學過程造成溫室氣體排放。 運輸排放源是公司擁有控制權下的原料、產品、垃圾與員工交通等運輸過程。 逸散排放源是指公司有意及無意的排放。

能源間接溫室氣體排放（scope2）是排放的產生源自于該公司的運行結果， 但排放源為其他公司所擁有或控制，主要包括消耗的外部電力、熱或蒸汽的產生而造成的溫室氣體排放。

其他間接排放（scope3）是因組織的活動引起的，而被其他組織擁有或控制的溫室氣體排放源。

按照WRI/WBCSD（世界資源研究院/世界可持續發展工商理事會） 的GHG （溫室氣體） protocol和ISO 14064-1 標準的要求，直接排放和能源間接排放必須計算，而其他間接排放可選。

我國上述政策文件規定盡管沒有明確應報告的溫室氣體的范圍， 僅籠統地指出溫室氣體排放總量。 但從其列舉可以認為，應報告的溫室氣體范圍限于直接排放和間接排放， 不包括其他間接排放在內。 其中，化石燃料燃燒溫室氣體排放量、工業生產過程溫室氣體排放量為直接排放； 凈購入電力和熱力消費所對應的溫室氣體排放量。

三、《大氣污染防治法》作為強制性溫室氣體報告依據的分析

2009 年，全國人大常委會通過了《關于積極應對氣候變化的決議》。 在該決議中，《大氣污染防治法》是與應對氣候變化相關的法律。《大氣污染防治法》規定了管理部門獲取公司排污信息主要的和最重要的手段——排污申報[2]，那么，排污申報制度能否成為強制性溫室氣體報告的法律依據呢？

（一）溫室氣體是否是大氣污染物的分析

《大氣污染防治法》中的排污申報登記能否成為溫室氣體強制性報告的依據， 取決于溫室氣體是否是大氣污染物。 我國《大氣污染防治法》沒有像《水污染防治法》規定什么是水污染那樣規定什么是大氣污染， 從而無法明確地通過法律上的定義來解釋溫室氣體是否是大氣污染物。 那么，溫室氣體是否是大氣污染物， 其排放的管制能否適用《大氣污染防治法》規定的制度，如排污申報登記、排污許可、總量控制等，則需要予以論證。

2000 年修訂的《大氣污染防治法》將受管制的大氣污染物規定為粉塵、廢氣、惡臭、揚塵、油煙、臭氧層物質，顯然并不涉及到《京都議定書》規范的6 種溫室氣體：二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫。

2000 年修訂的《大氣污染防治法》第3 章規定了燃煤產生的污染防治； 第4 章規定了機動車船排污防治。 這兩章的規定可作為溫室氣體排放管制的依據，不過有點勉強，原因在于：燃煤產生的污染物主要是粉塵、一氧化碳、二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物等；機動車排放的氣體污染物通常指一氧化碳、 碳氫化合物、 氮氧化物和細微顆粒物。 可見，這些污染物與《京都議定書》規定的6 種溫室氣體存在很大的不同。 溫室氣體的管制不能當然地適用《大氣污染防治法》，包括公司溫室氣體的報告。

造成溫室氣體排放的管制不能當然地適用《大氣污染防治法》的原因，在于在《大氣污染防治法》制定及修改之際，溫室氣體排放尚未成為其考慮的議題。 盡管我國全國人大常委會早在1992 年11 月7 日就正式批準了 《氣候變化框架公約》，完成了對該項公約批準的法律程序， 但該公約規定的義務是國家義務，而非公司義務，我國作為發展中國家，并不需要履行強制性的減排義務。

（二）《大氣污染防治法》作為溫室氣體排放管制依據的爭論

正因為溫室氣體并不是《大氣污染防治法》制定及修改之際被考慮的議題，《大氣污染防治法》沒有溫室氣體排放管制的規定也是正常的事。 《大氣污染防治法》有關大氣污染物申報登記制度，并不能當然地適用于溫室氣體。 這也使得2014 年修訂后的《環境保護法》第55 條規定的公司環境信息公開制度也不能適用排放溫室氣體的公司。 《環境保護法》第55 條規定，重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況。

2009 年，全國人大常委會通過了《關于積極應對氣候變化的決議》，提出全國人大常委會先后制定和修訂了節約能源法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、森林法、草原法等一系列與應對氣候變化相關的法律； 并適時修改完善與應對氣候變化、環境保護相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法制保障。 在該決議中，《大氣污染防治法》為應對氣候變化需要適時修改完善的法律。 因此，《大氣污染防治法》尚不是溫室氣體減排的直接法律依據， 可能會出于應對氣候變化的目的對其加以修改，這也是必要的。如孟偉代表建議， 將溫室氣體排放作為環境問題納入大氣污染防治法的修改內容，并設“控制溫室氣體排放”專章[3]。

不過，對于通過修改《大氣污染防治法》控制溫室氣體的排放，也存在反對的聲音。 翟勇針對有建議提出修改大氣污染防治法時， 在其中增加應對氣候變化有關措施的規定表示： 不贊同將有關應對氣候變化的問題寫入大氣污染防治法中①氣候變化與排放權交易高峰論壇舉行，全國人大環境與資源保護委員會調研室副主任翟勇表示，不贊同應對氣候變化寫入大氣污染防治法，參見《法制日報》2009 年12 月12 日。。 國家發改委氣候司綜合處處長馬愛民也稱：“盡管有《大氣污染防治法》， 但是二氧化碳不是過去定義的污染物，[二氧化碳]并不是這部法律調控的對象。因此目前中國應對氣候變化的很多工作， 例如制定控制溫室氣體排放的目標， 開展碳排放交易試點等，由于缺乏法律依據遇到一定障礙。 ”②中國起草完成《氣候變化應對法》草案，見《中國氣象報》2014 年7 月25 日。因此，需要制定《氣候變化應對法》。 這也是《氣候變化應對法》（草案）出臺的原因。

綜上，《大氣污染防治法》 規定的強制性排污申報登記制度并不能當然地作為溫室氣體強制性報告制度的依據。

四、《節約能源法》作為強制性溫室氣體報告的法律依據及特點

2009 年，全國人大常委會通過了《關于積極應對氣候變化的決議》，《節約能源法》被視為溫室氣體減排的直接法律依據。 那么，《節約能源法》作為強制性溫室氣體報告制度的法律依據， 其體現在哪些規定中并呈現出何特點呢？

（一）《節約能源法》作為強制性溫室氣體報告的依據

下文關于能源消耗與溫室氣體減排之間關系的分析表明， 能源消耗活動的法律規定可以作為規范溫室氣體減排的法律依據。 就公司能源消耗而言， 公司能源消耗活動同時伴隨著溫室氣體的排放， 即公司的能源消耗是公司直接的溫室氣體排放源。 公司單位產品的能源高， 其碳排放量就大。 規范公司節能行為的規范自然成為公司溫室氣體減排的行為規范， 盡管溫室氣體減排并未成為《節約能源法》的最初立法目的。

2007 年修訂《節約能源法》時，該法通過節能標準（第14 條）、節能評估和審查制度、單位產品能耗限額標準（第16 條）、能源效率標識等制度，規范公司的能耗，實現公司節能。 其中，節能標準和單位產品能耗限額標準對公司能源消耗行為具有強制性的約束力。 在能源利用報告方面，《節約能源法》第53 條規定了重點用能單位能源利用狀況報告制度： 重點用能單位應當每年向管理節能工作的部門報送上年度的能源利用狀況報告。

2008 年，國家發改委印發《重點用能單位能源利用狀況報告制度實施方案》，正式建立了重點用能單位能源利用狀況報告制度。 為此，年綜合能源消費量1 萬噸標準煤以上的用能單位以及國務院有關部門或者省、自治區、直轄市人民政府管理節能工作的部門指定的年綜合能源消費總量5000噸以上不滿1 萬噸標準煤的用能單位， 必須按規定報告上年度的能源利用狀況。

（二）《節約能源法》作為強制性溫室氣體報告依據的特點

節能和減排是兩個不同但密切相關的概念。節能是節約能源，即減少能源的消耗；減排是減少污染物的排放， 包括能源消耗產生的污染物的排放，也包括其他污染物。 兩者強調的重點不一樣，節能肯定是減排的。 因化石能源和清潔能源消耗產生的污染物存在較大差別， 有些能源不排放溫室氣體，溫室氣體減排強調的是能源的質量問題，即清潔能源在能源結構中的比例。 因此，我國國民經濟和社會發展“十二五”規劃分別提出的GDP 能耗指標和溫室氣體排放強度指標。

不過，我國現階段以燃煤為主的能源結果，決定了能源活動的溫室氣體排放占溫室氣體排放總量的絕大部分。 這一點從《中華人民共和國第二次國家信息通報》也能看出，2005 年中國能源活動排放占總排放的90.4%。 由此，國家制定的“十二五”碳排放強度下降目標與節能目標也是相對應的，節能目標基本比碳排放強度下降目標低1%。 在我國，能源消耗強度下降，會相應地減少溫室氣體的排放，單位產品二氧化碳排放強度也會下降。 GDP能耗可以換算成GDP 碳強度。可見，降低能源消耗強度強調提高能源利用效率， 降低碳排放強度則強調減少二氧化碳排放， 要求通過提高能源利用效率和改善能源利用結構， 特別是提高不排放二氧化碳的非化石能源使用比重， 減少能源消耗過程中的二氧化碳排放， 同時也要減少其他來源的二氧化碳排放。 正因為如此，澳大利亞將溫室氣體報告制度稱為溫室氣體和能源報告制度。

因此，以《節約能源法》第53 條的重點用能單位能源利用狀況報告制度作為溫室氣體強制性報告的法律依據，呈現出幾個特點：第一，只能采取折算的方式將公司能源消耗折算成溫室氣體排放量；第二，根據重點用能單位能源利用所排放的溫室氣體， 僅為溫室氣體直接排放源的一部分即能源類排放源， 直接排放源的其他排放源和間接排放源都無法涵蓋。 第三，其他活動排放的溫室氣體則無法涵蓋在內。 這就使得《節約能源法》第53 條的重點用能單位能源利用狀況報告制度無法完全勝任成為溫室氣體強制性報告制度的法律依據。

五、結 語

大部分公司的社會責任報告或公司網站上所披露的相關信息，多是定性的信息，主要集中在本公司對于節能減排采取的行動及措施進行描述，很少公司直接涉及本公司溫室氣體的排放數量、溫室氣體的核算方法以及對環境的影響等信息[4]。為實施溫室氣體總量控制， 需要建立強制性溫室氣體報告制度。 強制性報告制度的實施需要得到法律的授權。 加拿大的報告制度是由《加拿大環境保護法案》授權開展的；美國的強制性溫室氣體報告規定則是在 《清潔空氣法》（《美國聯邦法規》第98 部分第40 章）的授權下頒布的；澳大利亞、加利福尼亞州及日本的制度都是基于特定的氣候變化法律框架而制定的①參見世界資源研究所：“他山之石： 強制性溫室氣體報告制度國際經驗”，http：//fs.tangongye.com/upload/files/2014/2/21/326AB3A7CFA4789F.pdf。。

根據前文的分析，我國現有法律框架下的《環境保護法》《大氣污染防治法》規定的排污申報制度，作為公司污染物報告的強制性規定，本應成為公司溫室氣體排放報告的依據。 但因溫室氣體不是《大氣污染防治法》以及《環境保護法》規定的污染物， 因而不能作為溫室氣體報告制度的法律依據。 只有《節約能源法》有限地支持溫室氣體強制性報告制度開展。 氣候變化方面的專門法律尚未出臺或者現行法律尚未修改前， 強制性溫室氣體報告制度的法律依據就在于《節約能源法》。 強制性溫室氣體報告制度應以能源的統計和管理體系為基礎，建立相應的溫室氣體統計和管理體系。 能源利用與溫室氣體排放高度相關， 將兩者的統計和管理體系統一起來，有助于降低成本，減少公司負擔并增強數據的準確性①。 但是，《節約能源法》并不能完全勝任作為強制性溫室氣體報告的依據。 為此，需要修改《大氣污染防治法》或者根據實際情況制定新的法律法規。 從立法動態看，《氣候變化應對法（草案）》已經出爐，這意味著我國通過制定新的法律來規范溫室氣體的排放， 包括溫室氣體強制性報告制度。

[1] 袁欣梅，孫婭婷.溫室氣體排放源的識別[ J].認證技術，2011，（11）.

[2] 楊玉峰，傅國偉.非對稱信息條件下排污申報登記制度的策略[ J].清華大學學報（自然科學版），2001，（6）.

[3] 孟偉.將溫室氣體排放問題納入《大氣污染防治法》[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/10/content_13139304.htm，2010-03-10.

[4] 田翠香，劉雨.我國公司碳信息披露行為研究[C].中國會計學會高等工科院校分會第十八屆學術年會 （2011）論文集.