對兵團(tuán)改革試點團(tuán)場內(nèi)部政企分開后權(quán)力運行機制的思考
——以第十師改革試點團(tuán)場為例

王 瓊 唐 明

（1第十師黨委政策研究室，新疆 北屯 836000；2第十師北屯市黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，新疆 北屯 836000）

對兵團(tuán)改革試點團(tuán)場內(nèi)部政企分開后權(quán)力運行機制的思考
——以第十師改革試點團(tuán)場為例

1王 瓊2唐 明

（1第十師黨委政策研究室，新疆 北屯 836000；2第十師北屯市黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，新疆 北屯 836000）

文章以兵團(tuán)第十師改革試點團(tuán)場權(quán)力運行現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對團(tuán)場內(nèi)部政企分開過程中，“放、接、管”關(guān)系、處理方式、基本現(xiàn)狀進(jìn)行了綜合評析，并有針對性地對兵團(tuán)特殊體制下，科學(xué)理解“放、接、管”進(jìn)行了分析和思考，以期為推進(jìn)團(tuán)場改革提供理論參考。

團(tuán)場改革；政企分開；權(quán)力；運行機制

兵團(tuán)團(tuán)場改革試點工作開展兩年來，各試點團(tuán)場以團(tuán)場內(nèi)部政企分開為突破口，積極探索兵團(tuán)特殊體制與市場機制結(jié)合的有效實現(xiàn)形式，通過組建農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司、國資公司、城鎮(zhèn)建設(shè)與投資公司等經(jīng)營性公司，實行團(tuán)場與經(jīng)營性公司在資產(chǎn)、人員、機構(gòu)、收入分配和經(jīng)營活動上的“五分開”，確立公司的市場主體地位，從而進(jìn)一步推進(jìn)團(tuán)場的職能轉(zhuǎn)變，更有效發(fā)揮團(tuán)場維穩(wěn)戍邊、經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等行政職能。本文就改革試點團(tuán)場內(nèi)部政企分開后權(quán)力運行機制談幾點認(rèn)識和理解。

一、正確認(rèn)識“放、接、管”的關(guān)系

實現(xiàn)團(tuán)場內(nèi)部政企分開必須科學(xué)處理好“放、接、管”的關(guān)系，既要放得下，也要接得住、更要管得好。

“放”即簡政放權(quán)。明確團(tuán)場與公司的職責(zé)權(quán)限，按管理層級下放相關(guān)人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)。淡化團(tuán)場企業(yè)行為，轉(zhuǎn)變團(tuán)場行政職能，減少對企業(yè)微觀事物的干預(yù)，為市場發(fā)力、為企業(yè)松綁，為營造良好發(fā)展環(huán)境提供有力保障。放權(quán)不是簡單的權(quán)力移交下級，而是要配套許多的條件、責(zé)任、要求等。如果權(quán)力下放只是“自由落體”，該管的事就會沒人管，必須建立下放權(quán)力的承接平臺。

“接”即建好職能承接平臺。在兵團(tuán)特殊體制下，既要把上級下放的職能接住管好，更要建好團(tuán)場企業(yè)經(jīng)營權(quán)力的承接平臺，“接”好“放”，促進(jìn)“管”，推進(jìn)“放”、“管”齊頭并進(jìn)。這要求團(tuán)場編制權(quán)力清單，建立權(quán)力運行流程，明確團(tuán)場與公

司及相關(guān)權(quán)力承接單位在權(quán)力運行中的責(zé)任、范圍、程序、權(quán)限等，對相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，讓權(quán)力下放而不自流，遵循權(quán)力的規(guī)定和軌跡運行。

“管”即各管理層依據(jù)工作職能認(rèn)真履行職責(zé)，建立健全科學(xué)的考核評價體系及內(nèi)部管理制度，確保各層級主體有責(zé)有權(quán)有利，職責(zé)明確，運行規(guī)范。

“放、接、管”三者有機統(tǒng)一，缺一不可，放得下是前提，接得住是重點，管得好是關(guān)鍵。

二、第十師團(tuán)場改革試點工作“放、接、管”的主要做法

（一）“放”得下

1.下放人事權(quán)。一是選調(diào)“精兵強將”到公司任職。師市三個改革試點團(tuán)場有5名團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)到團(tuán)場農(nóng)業(yè)公司、國資公司擔(dān)任董事長、總經(jīng)理職務(wù)，師市黨委免除其原行政職務(wù)，到公司任職。團(tuán)機關(guān)原農(nóng)業(yè)科、工交建商科等相關(guān)科室及團(tuán)場相關(guān)事業(yè)單位等部分管理人員及專業(yè)技術(shù)人員也根據(jù)其專業(yè)特長到公司任職，執(zhí)行企業(yè)收入分配政策，真正實現(xiàn)了“身份”的轉(zhuǎn)變。二是明確人事權(quán)限。首輪改革中涉及干部人事調(diào)整人員多、分流安置任務(wù)重，各試點團(tuán)場對公司、作業(yè)區(qū)、社區(qū)等單位干部進(jìn)行了統(tǒng)一調(diào)配。公司逐步規(guī)范后，公司按團(tuán)黨委授權(quán)負(fù)責(zé)公司中層以下干部的任免，并按程序履行提名、審批、報備等相關(guān)手續(xù)。

2.下放財權(quán)。一是明晰產(chǎn)權(quán)。以2013年底會計決算時點數(shù)為依據(jù)，對資產(chǎn)、負(fù)債形成原因進(jìn)行分析，合理進(jìn)行資產(chǎn)劃分。劃至經(jīng)營性公司的流動資產(chǎn)、非流動資產(chǎn)作為團(tuán)場授權(quán)經(jīng)營資產(chǎn)總額。劃分的固定資產(chǎn)凈額作為團(tuán)場向公司投入的實收資本。二是明確職責(zé)。建立政企分開的財政財務(wù)管理體系，團(tuán)場實行一級總預(yù)算管理，團(tuán)場公共財政預(yù)算與企業(yè)財務(wù)預(yù)算嚴(yán)格分開，分賬核算與管理。團(tuán)場設(shè)立財政局，履行公共財政管理職能及國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，指導(dǎo)監(jiān)督團(tuán)場行政事業(yè)和企業(yè)財務(wù)工作。公司設(shè)立財務(wù)部，主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、企業(yè)會計核算及資產(chǎn)管理。各經(jīng)營性公司按照《公司法》等相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行企業(yè)會計準(zhǔn)則。團(tuán)場與公司的產(chǎn)權(quán)更加清晰、權(quán)責(zé)更加明確、管理更加規(guī)范。

3.下放事權(quán)。一是劃分事權(quán)。對于實行內(nèi)部政企分開，成立農(nóng)業(yè)公司的團(tuán)場，在堅持農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，由農(nóng)業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理耕地。團(tuán)場相關(guān)涉農(nóng)單位由農(nóng)業(yè)公司接管，其他企業(yè)交由國資公司經(jīng)營管理。二是明確授權(quán)。團(tuán)場與各國有經(jīng)營性公司實行資產(chǎn)、人員、機構(gòu)、收入分配和經(jīng)營活動“五分開”，各國有經(jīng)營性公司對授權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)營性國有資產(chǎn)依法自主經(jīng)營，承擔(dān)資產(chǎn)保全和保值增值責(zé)任，并以出資額承擔(dān)有限責(zé)任。同時，規(guī)范管理方式，賦予公司應(yīng)有的權(quán)限，切實保障公司成為獨立的法人實體和市場經(jīng)營主體。

（二）“接”得住

1.搭建權(quán)力承接平臺。按照“人隨事移、財隨事轉(zhuǎn)”的原則，對團(tuán)場機關(guān)、連隊、企事業(yè)單位的人員、編制、機構(gòu)、經(jīng)費等進(jìn)行調(diào)整劃轉(zhuǎn)，下沉到公司、社區(qū)。公司建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，并設(shè)置了黨政辦、財務(wù)部、生產(chǎn)技術(shù)部、人力資源部等內(nèi)部管理機構(gòu)，承接相應(yīng)的事權(quán)。團(tuán)場對農(nóng)業(yè)科研類事業(yè)單位進(jìn)行了整合，并新成立了文體廣電類、經(jīng)濟核算類、城鎮(zhèn)建設(shè)和管理類等事業(yè)單位，明確其職責(zé)，確保為公司及職工群眾提供相應(yīng)的服務(wù)。

2.明確各自權(quán)責(zé)關(guān)系。黨政軍企合一體制是兵團(tuán)履行特殊使命的制度保障，按照“強化‘黨’的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，健全和轉(zhuǎn)變‘政’的職能，彰顯‘軍’的屬性，確立‘企’的市場主體地位”的要求，明確團(tuán)場行政及機關(guān)職能定位，改變團(tuán)場政企不分、以企為主、高度計劃、集中統(tǒng)一的傳統(tǒng)管理方式，建立團(tuán)場黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)部政、事、企、社分工有序的現(xiàn)代治理體系。團(tuán)場行政和機關(guān)職能轉(zhuǎn)變?yōu)榫S穩(wěn)戍邊、經(jīng)濟管理、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等方面。確立團(tuán)場權(quán)屬企業(yè)的市場主體地位，國有經(jīng)營性公司按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場主體，獨立承擔(dān)民事責(zé)任。

（三）“管”得好

1.加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，確保放而不亂。

運用法律手段、經(jīng)濟手段和必要的行政手段，管理經(jīng)濟活動，調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行，加快團(tuán)場由經(jīng)營管理國有企業(yè)向管理和服務(wù)各種所有制企業(yè)、促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟健康發(fā)展轉(zhuǎn)變，推進(jìn)團(tuán)場國有經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展壯大，促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，保持團(tuán)場經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。按照團(tuán)場內(nèi)部政企分開要求，團(tuán)場在權(quán)屬企業(yè)高管人員任用、重大項目投資和資產(chǎn)處置、經(jīng)營業(yè)績考核及收入分配、國有資本收益計劃及收繳等方面全面履行國有資本出資人職責(zé)，確保國有資本保值增值。師市要求，各試點團(tuán)場要加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，建立團(tuán)場國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理制度、重大議案和重大事項報告制度、財務(wù)監(jiān)督和風(fēng)險控制制度、經(jīng)營性公司負(fù)責(zé)人經(jīng)營業(yè)績考核及薪酬分配制度、國有資本收益收繳管理辦法等制度，切實加強事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放、放活和監(jiān)管同步到位。

2.建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，確保活而有序。實行團(tuán)場內(nèi)部政企分開，要理順團(tuán)場與其權(quán)屬企業(yè)之間的關(guān)系，確立公司的法人地位和市場主體地位，激發(fā)企業(yè)活力。因此，師市要求各團(tuán)場經(jīng)營性公司建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，建立規(guī)范的公司章程，明確公司董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層的職責(zé)，規(guī)范議事規(guī)則，按照現(xiàn)代企業(yè)制度依法開展正常的經(jīng)營活動。依據(jù)團(tuán)場授權(quán)，國有經(jīng)營性公司在中層及以下干部聘任及其業(yè)績考核和收入分配、生產(chǎn)性投資計劃、年度財務(wù)預(yù)算等方面享有相應(yīng)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)。切實把該管的事管住管好，徹底走出“一管就死、一放就亂”的怪圈。

3.堅持黨要管黨，確保黨的組織和黨的工作全覆蓋。確立團(tuán)場黨委的核心領(lǐng)導(dǎo)作用。團(tuán)場黨委對團(tuán)場工作實行全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨委統(tǒng)攬全局的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。各試點團(tuán)場在規(guī)范黨委工作議事規(guī)則和決策程序，落實“三重一大”制度規(guī)定等工作的同時，進(jìn)一步加強了黨對經(jīng)濟工作的領(lǐng)導(dǎo)，成立團(tuán)場黨委財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，研究確定重要政策措施、重要財經(jīng)問題、重要建設(shè)項目，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)財經(jīng)工作制度。切實加強基層組織建設(shè)。各試點團(tuán)場黨委進(jìn)一步強化了“黨要管黨、從嚴(yán)治黨”的責(zé)任意識，積極適應(yīng)團(tuán)場改革、產(chǎn)業(yè)布局、行業(yè)分工、黨員流向的新變化，改進(jìn)黨組織設(shè)置方式，健全了黨的基層組織體系，做到基層組織不留死角，黨建工作不能削弱，確保黨的組織和黨的工作全覆蓋。

按照兵團(tuán)關(guān)于團(tuán)場改革的總體要求，第十師北屯市各試點團(tuán)場基本實現(xiàn)了內(nèi)部政企分開，但依然不同程度地存在不敢放權(quán)、不愿放權(quán)、放不到位的問題以及事權(quán)與財權(quán)、人權(quán)不相匹配，權(quán)力與責(zé)任不相對等問題。同時，經(jīng)營性公司也不同程度地存在承接準(zhǔn)備不充分、上下銜接不順暢，“接不住權(quán)”的問題，公司內(nèi)部各項管理制度還需進(jìn)一步建立和完善，尤其是在公司法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)上還存在職責(zé)不明晰、議事規(guī)則不規(guī)范、制度建設(shè)不完善等問題。因此，科學(xué)處理“放接管”之間的關(guān)系，明確權(quán)責(zé)，對于規(guī)范經(jīng)營性公司運行，加強經(jīng)營管理，確保改革取得成效尤為關(guān)鍵。

三、科學(xué)處理“放接管”關(guān)系的思考

（一）放權(quán)而不放任，既要放得下，還要管得住

李克強總理在全國簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上指出：要堅持職權(quán)法定原則，加快建立“三個清單”，劃定政府與企業(yè)、社會的權(quán)責(zé)邊線。以權(quán)力清單明確政府做什么，“法無授權(quán)不可為”；以責(zé)任清單明確政府怎么管好市場，“法定職責(zé)必須為”；以負(fù)面清單明確對企業(yè)的約束有哪些，“法無禁止即可為”。通過建立三個清單管好“看得見的手”，用好“看不見的手”，擋住“尋租的黑手”［1］。

在兵團(tuán)的特殊體制下，團(tuán)場改革實行內(nèi)部政企分開，團(tuán)場的企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)向公司轉(zhuǎn)移。在實施權(quán)力下放時要做到三點。一是權(quán)能匹配。權(quán)限下放必須與承接單位能力建設(shè)相匹配，事權(quán)下放應(yīng)與財權(quán)、人事權(quán)等要素配置同步配套，按照權(quán)責(zé)下放相關(guān)權(quán)力后，應(yīng)該幫助公司在制度建設(shè)、人員培訓(xùn)和軟硬件建設(shè)等方面跟進(jìn)，防止“接不住”問題的發(fā)生。二是權(quán)責(zé)對等。要建立規(guī)范的制度，確保權(quán)力的有效實施，防止放權(quán)與收權(quán)的隨意性，公司在享有相關(guān)權(quán)力的同時要承擔(dān)對等的責(zé)任，同時配套相關(guān)政策，將下放權(quán)限依法授權(quán)給公司實施，以維護(hù)權(quán)責(zé)一致的嚴(yán)肅性。三是

權(quán)屬清晰。權(quán)屬的劃分要清晰，把該放的權(quán)力放下去，該管的事管起來，明確團(tuán)場與公司在人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等方面的職責(zé)權(quán)限，依據(jù)各自權(quán)限履行相關(guān)職能。總之，放權(quán)，不是放任，更不是放棄，既要放得下，還要管得住。

（二）有權(quán)而不任性，既要接得住，更要管得好

團(tuán)場改革，是一場自我革命。從某種意義來說，更是對團(tuán)場管理體制的一種重塑，其核心就是厘清團(tuán)場、公司、市場之間，決策、執(zhí)行、監(jiān)督之間的關(guān)系。在這過程中，一要做到放接有序。放權(quán)不等于減少服務(wù)、放棄責(zé)任、一放了之，團(tuán)場要進(jìn)一步明確責(zé)任，搭建好權(quán)力承接平臺，機關(guān)部門必須與承接的下級部門做好銜接過渡，強化服務(wù)，確保事有人管。二要做到依法有度。公司成為獨立的市場主體，享有相應(yīng)的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)，但“有權(quán)而不可任性”，必須建立健全相關(guān)制度，明確議事規(guī)則、決策程序，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，依據(jù)法規(guī)、權(quán)責(zé)開展工作。三是要做到“控”“調(diào)”有力。按照“強黨、優(yōu)政、精兵、活企”的工作思路，在明確團(tuán)場職能定位的基礎(chǔ)上，按照精簡統(tǒng)一效能的原則，推動團(tuán)場機構(gòu)改革，實現(xiàn)機構(gòu)“瘦身”、基層“強身”，以團(tuán)場權(quán)力的“減法”，推動企業(yè)活力的“加法”。同時，要以人為本，發(fā)揮人的主觀能動性，做好人員調(diào)配，做到人盡其用，使放接權(quán)力轉(zhuǎn)移、職能轉(zhuǎn)變，既能接得住，更能管得好。

（三）管好而不管死，既要放得開，又要管得實

“放和管是兩個輪子，只有同時轉(zhuǎn)起來，政府改革才能順利推進(jìn)”。既要把該放的權(quán)力放開、放到位，又要把該管的事物管好管住［2］。放權(quán)不是一放了之，不能做甩手掌柜，而要明確“放”與“管”的邊界，有的放矢。既要落實放權(quán)的責(zé)任，也要強化管理者的職責(zé)，進(jìn)一步明確管什么、怎么管。一要管好規(guī)制。團(tuán)場在下放權(quán)力的同時依法監(jiān)督管理，并作出相應(yīng)的制度安排。經(jīng)營性公司也應(yīng)建立健全內(nèi)部管理制度，創(chuàng)新體制機制，最大限度地調(diào)動和激發(fā)職工的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)團(tuán)場增效、公司增盈、職工增收。二要做好監(jiān)管。切實加強事中事后監(jiān)管，實現(xiàn)責(zé)任和權(quán)力同步下放，放活和監(jiān)管同步到位。團(tuán)場重點加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)保值增值。三要轉(zhuǎn)好職能。企業(yè)經(jīng)營權(quán)移交公司，團(tuán)場行政要給自己立規(guī)矩，減少對公司經(jīng)營行為的干預(yù)，依法對市場主體及其行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，營造良好發(fā)展環(huán)境，提高社會治理能力。

總之，兵團(tuán)團(tuán)場改革歷經(jīng)多年，不斷深化，有成功經(jīng)驗，也有失敗教訓(xùn)，新時期的團(tuán)場改革方法路徑還需要進(jìn)一步探索，因此，要堅持“慢不得，急不得，亂不得”的原則，正確處理好繼承、發(fā)展和創(chuàng)新的關(guān)系，科學(xué)處理好“放、接、管”的關(guān)系，正確、準(zhǔn)確、有序、協(xié)調(diào)地推進(jìn)各項改革任務(wù)的落實，積極探索黨政軍企合一體制的有效實現(xiàn)形式。

［1］李克強.在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議上的講話［EB/OL］.光明網(wǎng)（http：//new.gmw.cn），2015－05－15.

［2］李克強.在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話［EB/OL］.光明網(wǎng)（http：//new.gmw.cn），2013－11－08.

（責(zé)任編輯：李亞利）

王瓊（1968－），女，新疆青河人，兵團(tuán)第十師黨委政策研究室主任，研究方向：政策研究；唐明（1974－），男，四川三臺人，第十師北屯市黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任科員，研究方向：兵團(tuán)團(tuán)場改革。