周其仁：城鄉(xiāng)一體化漸進式改革

現(xiàn)在奔小康的時候關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農(nóng)村的制度，看農(nóng)村這個市場配置資源發(fā)揮了多大程度的作用。而要發(fā)揮作用，基礎(chǔ)的工作要完成，這就是產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)。

從自留地到包產(chǎn)到戶

我今天講的題目是“確權(quán)+流轉(zhuǎn)是配置農(nóng)村資源的基石”。市場配置資源的基礎(chǔ)是這兩點：一是把權(quán)力劃清楚；二是權(quán)力在市場價格引導下開始發(fā)生變化，從利潤低、效率低的轉(zhuǎn)成利潤高、效率高。

追溯最早的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，我的看法是饑荒之后出現(xiàn)的中央經(jīng)濟政策，周恩來總理制定的恢復自留地。原來認為越大越好，都放進去才對。通過一次教訓才發(fā)現(xiàn)，全放進去固然有放進去的好處，但也會有意想不到的后果。留一塊土地給農(nóng)民，自留地就是這樣來的。它是一個兼容的東西，所有權(quán)還是集體的，但是使用權(quán)永遠給農(nóng)民家庭，由農(nóng)民控制種什么，由他支配種出來的東西。自留地開啟了中國實現(xiàn)社會主義公有制以后，要重新調(diào)整產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一個階段。

這種現(xiàn)實的挑戰(zhàn)讓我們的觀念發(fā)生了變化，才提出今天會議的主題——農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。隨著生產(chǎn)力發(fā)展，這個產(chǎn)權(quán)制度還會調(diào)整，還會變化。這是我想利用過去的歷史經(jīng)驗講的第一點。

1961年和1962年，安微、貴州搞了一些包產(chǎn)到戶，因為難以接受這些觀念，搞了一段時間又收回了，但是給部分地區(qū)的社員和干部留下了經(jīng)驗，把土地包給農(nóng)民，把種地的權(quán)利落實到戶，打糧食可以增產(chǎn)，這是我們建國以來農(nóng)村的實踐，也慢慢變成建國以后農(nóng)村的思維方式。

到1977年和1978年，又發(fā)生包產(chǎn)到戶的時候，情況就有所不同，波及面特別大。安徽、四川很多落后地區(qū)，隨后中部地區(qū)，最后是發(fā)達地區(qū)，都開始搞產(chǎn)權(quán)改革。上層建筑發(fā)生了變化，我們的觀念以實事求是為重要綱領(lǐng)，不是從教條出發(fā)，而是從現(xiàn)實出發(fā)。

哪條產(chǎn)權(quán)制度安排是合理的？當年小崗村的創(chuàng)造不是寫文件的同志把它寫進文件的，而是底層不這么走不行。這個經(jīng)驗到今天對中國還非常重要。完全靠寫出來的東西很難生根，底下碰出來的東西才有旺盛的生命力。到今天我們?nèi)砸兄x小崗村農(nóng)民當年的創(chuàng)造，當然我們還要感謝上層建筑完成這個變革，使它合法化的所有同志。當然領(lǐng)頭的是鄧小平同志，“適合生產(chǎn)力發(fā)展的，不符合法律規(guī)定的而讓它合法起來”，這是他在1962年說的。十一屆三中全會時候說不可以包產(chǎn)到戶，到1979年4月就開始松動，先是落后地區(qū)、貧困地區(qū)可以開一個口子。這個口子越開越大，通過文件把產(chǎn)權(quán)改革覆蓋整個中國。

杜老（杜潤生）前不久去世了，他在這個過程當中做出了重大貢獻。他的貢獻不是發(fā)明包產(chǎn)到戶，是在農(nóng)村政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓底層的經(jīng)驗合法化，讓底層的經(jīng)驗反映進中央的文件，讓中央的權(quán)威給改革護航。

大概上世紀90年代以后，農(nóng)村改革基本上就停了。為什么停了？首先動力機制變了。剛才講餓的不行逼出來的改革。那么，吃飯問題解決了為什么還要改？這是當時留下的問題。第二，產(chǎn)權(quán)改革的含義在思想、理論層面沒有高度統(tǒng)一。另外，小平南巡以后，城市的開放大步向前，農(nóng)村相對來說變得不太重要了。今天來看，農(nóng)村改革開頭是領(lǐng)先的。但是從市場配置資源的標準來看，城市進入市場的資源比例高，農(nóng)村很多資源還沒有正式進入市場，相對落后。所以現(xiàn)在奔小康的時候關(guān)鍵看老鄉(xiāng)，老鄉(xiāng)要看農(nóng)村的制度，看農(nóng)村這個市場配置資源發(fā)揮了多大程度的作用。而要發(fā)揮作用，基礎(chǔ)的工作要完成，這就是產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)。

還有哪些問題沒有解決？

現(xiàn)在來看，包產(chǎn)到戶以后，農(nóng)村制度框架建立起來。但有兩個問題沒有解決。第一，這套適應(yīng)生產(chǎn)力的制度到后來長久不變，其實還沒有完全做到。一些力量還在讓它變，這是一個要解決的問題。第二，資源在農(nóng)戶和集體手里，沒有充分流轉(zhuǎn)起來。沒有按照市場要求，不斷把資源轉(zhuǎn)到利用效率高的組織和人的手里。這樣，農(nóng)村的經(jīng)濟潛力釋放就受到了阻礙。

目前解決這兩個問題都有一定的難度。我先講第一個問題，什么叫長久不變沒有落實。今天已經(jīng)沒有人從意識形態(tài)層面讓農(nóng)村再去吃大鍋飯，現(xiàn)在的問題在底下，農(nóng)村家庭人口變了以后，要不要調(diào)地。這是包產(chǎn)到戶以后一直沒有解決的問題。調(diào)地，長久不變就變成空談。不調(diào)，很多農(nóng)民覺得不公平，我們家孩子多，娶了媳婦，他們家老人走了，女兒嫁出去了。這種情況下，地到底動不動？

其實在上世紀80年代中后期就做過實驗。貴州湄潭不斷調(diào)地，弄出一個試驗項目，增人不增地，減人不減地，土地承包全以家庭為單位控制起來。當年的湄潭，有很多山林、荒坡資源，家庭邊界不動，有助于人們開發(fā)農(nóng)耕地以外的資源。2010年我回湄潭看了一下，堅持25年不變，增人不增地，減人不減地，家庭人口多了就開發(fā)荒山荒坡，把長久不變做得很堅決。

把農(nóng)業(yè)土地邊界劃清楚以后，會迫使我們的資源往外走。如果永遠調(diào)地，人就會永遠圍著土地打算盤。這個實踐證明是成功的，并且寫進了2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，承包期間不能動地，不能調(diào)地，農(nóng)戶永遠享受農(nóng)村土地的使用、經(jīng)營權(quán)。但是我們國家還有另外的法律，比如說憲法中關(guān)于村民自治內(nèi)容，在一些地方，承包土地多數(shù)農(nóng)民說要調(diào)還得調(diào)。從全國看，兩法并用，一是湄潭法，增人不增地，減人不減地；二是人口多了，用這樣那樣的辦法調(diào)地。

現(xiàn)在分析，土地經(jīng)常調(diào)整以后怎么樣？搞規(guī)模經(jīng)濟，社會資本過來簽約，而土地過兩天要調(diào)整，這怎么簽約。土地邊界不清楚，約束就靠不住，資本就不敢來。

第二個大問題，我們的土地流轉(zhuǎn)滯后，土地轉(zhuǎn)讓更加滯后。為什么？鄧小平南巡以后，工業(yè)化、城市化高歌猛進，農(nóng)村勞動力流失，兩億多人出去了。現(xiàn)在的問題是，人走了，其他的資源沒有相應(yīng)的動起來。這決定了農(nóng)村的勞動力走不遠、走不長。農(nóng)民人在城里住地下室，家里房子空著，地空著，兩頭資源都沒有好好利用。很多農(nóng)民他家里有房有地，這個房子和地能不能轉(zhuǎn)？按市場配置資源，農(nóng)村的房在法律上沒有允許進市場。我們還有一些文件規(guī)定，城里人不準購買農(nóng)村的物業(yè)。在我看來，這個道理說不清楚。你讓他買，農(nóng)民就有錢了，可以幫助農(nóng)民進城，帶孩子上學，可以租好的房子。

現(xiàn)在我們的農(nóng)業(yè)GDP占比約10%，江蘇不到8%，上海郊區(qū)農(nóng)業(yè)GDP占0.5%，跟英國一個水平。未來趨勢是農(nóng)業(yè)份額會越來越少，大量勞動力出不去，大量勞動力粘在那塊土地上，將來的城鄉(xiāng)收入是平衡不了的。一定要讓農(nóng)業(yè)勞動力流轉(zhuǎn)更加流暢，要流暢，那農(nóng)村其他的資源也要流轉(zhuǎn)起來，沒有這個力量，光靠財政去補農(nóng)民和農(nóng)業(yè)是補不長的。現(xiàn)在財政上已經(jīng)有困難了，農(nóng)村補貼難以持久，最后還是要靠市場原則讓農(nóng)民富起來。其中一個重要的方向，就是讓農(nóng)民轉(zhuǎn)向收入更高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、地塊和城市。

確權(quán)+流轉(zhuǎn)才能讓市場起作用

讓市場起作用，確權(quán)要放到前面去，確權(quán)完成以后包括流轉(zhuǎn)權(quán)。你看中國古人的詞：契約，先得有一個契，這個就是房產(chǎn)證、土地證。我在成都調(diào)查的時候，農(nóng)民提出問題，城里人都有房產(chǎn)證，農(nóng)村這么多房為什么沒有證？這個證是干什么的？這個證是保護你的財產(chǎn)權(quán)利邊界，按照你的意志，市場價格信號配置資源。先有契，后面再有約，這就是市場經(jīng)濟。

普遍確權(quán)，每一個農(nóng)戶家庭，森林、耕地、宅基地、房屋都頒了證。確權(quán)頒證本身不是經(jīng)濟學上有意義，而是在社會、政治、民主方面都有重要的意義。

有了權(quán)以后找合作方，城里人有很多人到農(nóng)村蓋房子，你出錢我出地。市委市政府就做一件事，外面的錢進去，先把農(nóng)民的抗震房子建好以后再建休閑的房子。最后不是一兩個村，而是一大片。我認為這是中國底層這些年創(chuàng)造的非常可貴的經(jīng)驗，光靠財政建新農(nóng)村，建不了多少，普遍起作用非常難。

今天在座的所有出過國的同志都會知道，現(xiàn)在外國的城市已經(jīng)不讓我們羨慕了，中國城市修的比很多外國城市都漂亮。但是，外國的農(nóng)村讓我們臉紅。2020年，我們做不到中國的農(nóng)村和外國農(nóng)村達到一個水平。城市周圍的農(nóng)村建好可以做到，路徑就是城鄉(xiāng)之間資源的分享。規(guī)劃師、服務(wù)員下去了，工程師、設(shè)計師也下去了，這些力量不到農(nóng)村去，農(nóng)村怎么漂亮起來。光靠農(nóng)民的物理學和農(nóng)民的審美觀是不夠的，一定要城鄉(xiāng)打通利用。我看了成都的實踐以后，對農(nóng)村的未來增加了信心。

改變征地制度的確很難，今天一下子把它完全改過來，我認為也做不到。但漸進改革是可能的，是做得到的。