運用法治促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

譚文濤

（湖南省寧遠(yuǎn)縣委黨校 湖南寧遠(yuǎn) 425600）

運用法治促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

譚文濤

（湖南省寧遠(yuǎn)縣委黨校 湖南寧遠(yuǎn) 425600）

新型城鎮(zhèn)化被視為未來中國長期增長和長期發(fā)展的主旋律和戰(zhàn)略抓手，在其高歌猛進的同時，也面臨著無法消弭的制度困惑。破解城鎮(zhèn)化難題，需要把城鎮(zhèn)化納入法治軌道，從理念和制度兩個層面運用法治思維和法治方式來確保新型城鎮(zhèn)化建設(shè)積極、穩(wěn)妥、有序推進。

法治思維 法治方式 新型城鎮(zhèn)化

十八屆四中全會作出了全面推進依法治國的重大決定，法治作為國家治理的基本方略被提升到前所未有的高度。另一方面，新型城鎮(zhèn)化被視為未來中國長期增長和長期發(fā)展的主旋律和戰(zhàn)略抓手，從十六大“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，到十七大“積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化”，再到十八大“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進”，國家對于城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略定位愈來愈高。然而，“頂層設(shè)計的高歌猛進卻無法消弭基層實踐的制度困惑：土地制度改革與農(nóng)民權(quán)益保障的矛盾依然尖銳、戶籍制度改革面臨重重阻力、公共服務(wù)并軌與城鄉(xiāng)同權(quán)路漫漫其修遠(yuǎn)、城鎮(zhèn)化與環(huán)境承載力之間的張力日益膨脹......”。城鎮(zhèn)化進程面臨的諸多難題雖然通常被視作經(jīng)濟或行政管理問題，但其背后，法治實際上扮演著目標(biāo)指引與路徑保障的雙重角色。把城鎮(zhèn)化納入法治軌道，運用法治思維和法治方式推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，既是全面推進依法治國的必然要求，也是破解城鎮(zhèn)化困局、保障城鎮(zhèn)化各項改革順利進行的關(guān)鍵所在。

一、樹立法治理念，用法治思維指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

1.堅持人性尊嚴(yán)發(fā)展理念

新型城鎮(zhèn)化是政府踐行憲法尊重和保障人權(quán)規(guī)定的有力舉措。作為一項通行于世界各國的文明理念，國際社會普遍將人性尊嚴(yán)視為憲法秩序中的最高價值，是所有法律的最高目的價值規(guī)范。美國法學(xué)家德沃金曾這樣表述：“因為我們很珍視尊嚴(yán)，因此我們更強調(diào)自由的重要，于是我們將良心權(quán)置于自由的最核心，所以倘若政府否定了這個權(quán)利，無論這個政府在其他比較沒那么重要的事情上賦予了我們多大的自由選擇空間，它仍然是個極權(quán)政府”。作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)主導(dǎo)者，政府能否堅守人性尊嚴(yán)理念并依法行政事關(guān)本輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。

新型城鎮(zhèn)化是以人為本、公平正義的城鎮(zhèn)化。人性尊嚴(yán)是新型城鎮(zhèn)化以人為本核心觀的理論基石，新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點、落腳點以及最高目的就是人性尊嚴(yán)。在推進城鎮(zhèn)化的過程中，要認(rèn)真依照“國家尊重和保障人權(quán)”的憲法原則，樹立尊重人性尊嚴(yán)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，全面破除將城鎮(zhèn)化當(dāng)做經(jīng)營土地城市的陳舊觀念，通過構(gòu)建以人性尊嚴(yán)為價值基礎(chǔ)的法治秩序，推動形成全面完善的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)法制體系，致力于提升社會公共服務(wù)質(zhì)量，最大程度杜絕新型城鎮(zhèn)化推進過程中侵犯社會主體合法權(quán)益、社會公平正義缺失、國家政策異化現(xiàn)象的發(fā)生。

2.堅持依法改革創(chuàng)新

改革創(chuàng)新是經(jīng)濟社會發(fā)展的根本動力，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。長期以來，各地推行的城鎮(zhèn)化改革創(chuàng)新，在諸多方面走的是一條違法式改革創(chuàng)新的路子。隨著依法治國方略的提出和實施，違法式改革與建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會的內(nèi)在矛盾沖突日益突出，違法式改革的社會后遺癥愈來愈嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)及時轉(zhuǎn)變改革方式，走立法式改革之路。

違法式改革就是在先不修改現(xiàn)行法律制度的情況下，以解放思想和大膽創(chuàng)新為名，沖破舊的思想觀念和法律制度的束縛，開創(chuàng)發(fā)展的新路，在改革實踐取得實際成果并成為共識時，再啟動修法程序，修改廢除舊法律，將違法式改革的創(chuàng)新經(jīng)驗上升為新的法律制度。立法式改革就是先提出改革動議，并就改革議題進行廣泛的討論以取得共識，然后通過法定程序?qū)Ω母镒h題進行立法，在改革法案依照法定程序通過后，再依法進行改革。違法式改革是改革實踐在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革實踐在后。簡單地說，違法式改革是“先改革，再變法”。立法式改革是“先變法，再改革”。

在城鎮(zhèn)化進程中，各種違法式改革和創(chuàng)新現(xiàn)象舉不勝舉。例如，在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市上，現(xiàn)行土地管理法禁止農(nóng)村建設(shè)用地入市，而東部一些發(fā)達省份，早在上世紀(jì)80年代就出現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進入市場的現(xiàn)象。至于近年來各地在城市化進程中掀起的撤村并居、強迫農(nóng)民上樓等“違法式改革”，不但損害了法律的尊嚴(yán)，而且極大損害了農(nóng)民群眾的切身利益。

違法式改革還造成了中國式的選擇性執(zhí)法，即對有的違法實踐樹立為改革典型，對有的違法實踐進行嚴(yán)厲打擊，對有的違法實踐則聽之任之。城鎮(zhèn)化進程中所呈現(xiàn)的諸多混亂現(xiàn)象和無序化，對轉(zhuǎn)變改革方式提出了現(xiàn)實的緊迫要求。

在現(xiàn)代法治國家，改革模式均系立法式改革。經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)到了一個必須轉(zhuǎn)變改革方式的新時期。十八屆四中全會決定指出，要“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。”從而明確了將改革創(chuàng)新納入法治的框架之中，走依法改革創(chuàng)新之路，實現(xiàn)從違法式改革向立法式改革的重大轉(zhuǎn)變。

二、加強制度供給，用法治方式推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)行土地、戶籍、社會保障等法律保障因素存在著制度性的緊張關(guān)系。主要表現(xiàn)為：

土地物權(quán)制度。土地物權(quán)制度的合法性和合理性攸關(guān)新型城鎮(zhèn)化成敗。我國《憲法》規(guī)定：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。國家通過征收將集體土地征為國有，所有權(quán)主體由集體轉(zhuǎn)換為國有，再由國家向土地的使用者劃撥或出讓獲得土地收益。城市和農(nóng)村土地公有制結(jié)構(gòu)不同，造成土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)、監(jiān)管、收益的不同。更為嚴(yán)重的則是基于公共利益高度不確定性，土地物權(quán)權(quán)能的空心化、權(quán)能主體的虛置化、流轉(zhuǎn)途徑的恒定化，對農(nóng)民合法權(quán)益維護構(gòu)成挑戰(zhàn)。

戶籍管制制度。伴隨30多年的高速增長，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)突破50%。然而從全國統(tǒng)計情況來看，具有本地城市戶籍的城鎮(zhèn)化水平只有35%，其差距是由長期居住在城市卻沒有城市戶籍的流動人口所導(dǎo)致。這種不完全城鎮(zhèn)化造成了日益嚴(yán)重的經(jīng)濟社會問題，不符合社會公平正義。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)是“人”，而并非“城”，基于戶籍制度造成的歧視有悖科學(xué)發(fā)展觀的發(fā)展目標(biāo)。盡管各地先后在戶籍管理領(lǐng)域推行改革，但由于戶籍牽涉政府財政支出、社會保障水平、城市綜合治理等因素，現(xiàn)有改革從整體上仍未突破城市與農(nóng)村二元戶籍管理，而這也正成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進的制度壁壘。

社會保障制度。新型城鎮(zhèn)化對現(xiàn)行的社會保障制度提出挑戰(zhàn)。從宿遷來看，隨著社會保障能力的不斷提高，我市已初步實現(xiàn)了“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、百姓安居樂業(yè)”的目標(biāo)，但社會保障體系建設(shè)還面臨著城鎮(zhèn)化和人口老齡化帶來的巨大挑戰(zhàn)，還存在一些體制性、制度性的問題亟待解決。一是社會保障發(fā)展水平不夠平衡。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同社會群體之間社會保險待遇水平差距較大。農(nóng)村地區(qū)保障水平較為滯后，一些基本保障制度覆蓋面還比較窄。不同群體之間和群體內(nèi)部待遇相差較大，有的成為影響社會穩(wěn)定的因素。二是社會保障項目銜接有待加強。隨著城鎮(zhèn)化的推進，加強城鄉(xiāng)相關(guān)制度整合、銜接的要求日趨緊迫，難度不斷加大。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個綜合系統(tǒng)的巨大工程，需要在市場化和法治化的前提下穩(wěn)妥推進。政府作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)者、引導(dǎo)者和推動者，應(yīng)在新型城鎮(zhèn)化演進過程中履行好引導(dǎo)和規(guī)制的角色，依循法治政府的要求，在嚴(yán)格遵照法定程序的前提下，依法使用各類規(guī)制工具，從而全面破解并超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展困局。

1.依法規(guī)范土地權(quán)益。工業(yè)化進程的推進、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，需要為之提供必要的土地作為空間載體。伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)圍繞土地資源利用與保障的矛盾將會更加突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2014年我國城鎮(zhèn)化率達到54.77%，若要達到80%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，則意味著從還有近3.36億的農(nóng)村人口要進城。而在此過程中因土地制度引發(fā)的維權(quán)案例則向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國社會科學(xué)院發(fā)布的2014年《社會藍皮書》為此指出，近年來每年因征地拆遷引發(fā)的群體性事件占所有糾紛的50%左右。因此，必須從法治政府高度關(guān)注土地資源供應(yīng)、土地資源利用、土地資源權(quán)益保障等問題。

一是依法嚴(yán)防農(nóng)民土地權(quán)益受損。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要破除通過征地和賣地增加財政收入的落后發(fā)展觀念，堅持科學(xué)發(fā)展觀，依法監(jiān)督檢查大拆大建過程中侵犯農(nóng)民土地合法權(quán)益行為。認(rèn)真做好集體土地確權(quán)工作，從所有權(quán)和用益物權(quán)兩方面保障農(nóng)民物權(quán)和征收權(quán)益。建立科學(xué)合理的征地和拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)，在堅持同地同價原則上合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立土地級差收益反哺機制，將土地收益中的資金以一定比例向被征地農(nóng)民社會保障領(lǐng)域傾斜。在向被征地農(nóng)民發(fā)放一次性補償款的同時，及時將失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系。建立健全征地拆遷領(lǐng)域法律救濟機制，建立公檢法和信訪機關(guān)信息交流共享機制，進一步拓寬群眾法律訴求渠道，從而降低社會維穩(wěn)成本。

二是依法控制農(nóng)地非農(nóng)化規(guī)模。嚴(yán)格按照國土管理法律的要求，嚴(yán)控耕地資源使用規(guī)模和面積。通過推行農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，依法保護現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)專利，依賴“科技+法律”的模式拓展提升現(xiàn)有耕地資源保護空間，有效緩解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護的沖突。

三是依法構(gòu)建土地管理體系。要進一步加快土地管理法修正案工作，迅速開展《農(nóng)村集體土地征收補償條例》的制定調(diào)研，填補農(nóng)村土地改革立法空白，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供法律依據(jù)。

2.依法破除戶籍管制。戶籍制度是政府職能部門對所轄人口的出生、死亡、遷徙、婚姻等基本狀況進行登記并進行管理的法律制度。長期以來，在計劃經(jīng)濟體制下，戶籍制度不僅造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，同時還對社會分層、城市等級造成了直接影響。推進新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)徹底破除戶籍管制，還原戶籍的地理標(biāo)識和信息記錄功能。

首先，要在憲法中明確公民有居住和遷徙的自由，把居住和遷徙自由作為公民的一項基本人權(quán)，從憲法高度保障勞動力要素自由流動，從而破解戶籍制度給新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的制度壁壘。

其次，要改變戶籍與身份、福利掛鉤的做法。要破除將戶籍作為社會資源分配的依據(jù)，實行全國統(tǒng)一的居住證制度，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇。

最后，政府應(yīng)進一步增大公共服務(wù)的投入，擴大公共服務(wù)的范圍，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，切實承擔(dān)起提供社會公共產(chǎn)品的義務(wù)，并確保群眾實現(xiàn)普惠共享，不能因戶籍身份的不同而區(qū)別對待。

3.依法統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會保障制度。改變長期形成的城鄉(xiāng)二元社會保障結(jié)構(gòu)，需要在法律制度設(shè)計上把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民作為一個整體來謀劃，通過住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面的配套改革，逐步消滅城鄉(xiāng)社會保障之間的基本差別。結(jié)合宿遷實際，當(dāng)前可從以下幾點著手：

修訂廉租房管理辦法和經(jīng)濟適用房管理辦法。明確對于在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民工，在保障性住房上應(yīng)給予市民待遇，比照城鎮(zhèn)居民收入標(biāo)準(zhǔn)，提供廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房。對于購買城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房的農(nóng)民工，降低其首付款比例，延長還款期限，給予契稅優(yōu)惠。鼓勵建設(shè)適合農(nóng)民工租賃的社會化公寓，培育小戶型房屋租賃市場。明確公積金制度覆蓋到城鎮(zhèn)中有固定工作的農(nóng)民工群體。

制定城鄉(xiāng)社保體系對接具體辦法。在養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療和社會救助等社會保障城鄉(xiāng)對接并軌上求突破。一是建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障制度。將勞動年齡段的被征地農(nóng)民和農(nóng)村勞動力、在城鄉(xiāng)各類企業(yè)務(wù)工并與之建立勞動關(guān)系的農(nóng)村居民納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。推進農(nóng)村養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系轉(zhuǎn)移，將原參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民逐步納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險。對已享受農(nóng)村老年居民社會養(yǎng)老補貼待遇的，采用增加養(yǎng)老補貼金額等形式，進一步提高保障待遇，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保障制度的一元化。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會基本醫(yī)療保險制度。統(tǒng)一城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，實現(xiàn)覆蓋范圍、保障項目、待遇標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療救助和管理制度在城鄉(xiāng)的統(tǒng)一。全面實施城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快完成新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度向社會基本醫(yī)療保險制度的銜接。三是建立城鄉(xiāng)一體的社會救助體系。不斷完善城鄉(xiāng)最低生活保障政策，認(rèn)真落實農(nóng)村低保、五保供養(yǎng)待遇的自然增長機制。加快統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)。完善社會醫(yī)療救助辦法，提高城鄉(xiāng)醫(yī)療救助水平，實行城鄉(xiāng)社會醫(yī)療救助統(tǒng)一管理。

制定進城務(wù)工人員權(quán)益保護辦法。明確要把促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移、保障進城務(wù)工人員的合法權(quán)益，納入經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和就業(yè)管理制度，明確農(nóng)民工基本生活條件、崗前培訓(xùn)、再就業(yè)資助等具體規(guī)定。