經濟新常態下地方政府投融資體制改革與創新

莫福文

經濟新常態下地方政府投融資體制改革與創新

莫福文

隨著我國經濟發展步入新常態，地方政府投融資發展也進入了新的階段。結合經濟新常態對地方政府投融資的影響，深入分析當前地方政府投融資發展的現狀，客觀剖析地方投融資存在的投資范圍界定不夠明晰、投資結構不夠合理、融資模式缺乏創新、投融資平臺監管體系不完善和投融資體制改革滯后等問題，通過建立新常態下適應政府投資的審批體制、促進經濟結構優化轉型、推進融資模式創新、建立政府投資失敗追責機制和改革地方政府投融資體制等措施，推動地方政府投融資體制不斷完善發展。

經濟新常態；地方政府；投融資體制；改革創新

政府投融資活動是政府實現其職能的重要方式，也是政府對國民經濟實施宏觀調控的有效手段。近年來，我國經濟發展日益走向新常態，經濟正處于“增長速度換擋期”“結構調整陣痛期”和“前期刺激政策消化期”的“三期疊加”階段。經濟新常態下中國不再盲目地追求GDP的擴張，而是提出了一個GDP的合理增長區間的政策目標[1]。在這樣的時代背景下,深化地方政府投融資體制改革,對于轉變地方政府職能、實現資源優化配置、促進國民經濟又好又快發展具有十分重要的意義[2]。

一、地方政府投融資體制的理論觀照

地方政府投融資體制是地方政府在進行投融資活動的過程中綜合運用運行機制和管理制度的整體體現。它涉及到地方政府在投融資項目的立項、融資、建設、使用時進行決策、管理和運行的制度依據，通過明確相應的組織機構具體實施，以實現地方政府投資目的的制度安排。據中國知網查閱結果顯示，2003-2015年，以地方政府投融資為主題的相關文獻有709篇，涉及到地方政府投融資體制的僅有34篇。近年來，國內專家學者從不同的視角對地方政府投融資體制進行探索研究，主要體現在以下方面：一是在地方政府投融資平臺方面，國內學者主要研究探討了地方政府投融資平臺的定義、特征、存在問題等。王曉曦（2010）[3]、郭勵弘（2009）[4]等提出地方投融資平臺是地方政府發起設立并授權進行城市基礎設施建設或土地開發的投資公司；吳曉霞等（2010）[5]從投融資公司作為地方政府投融資平臺在運行過程中出現的問題進行了研究，揭示了投融資缺乏理性導致的諸多問題并提出相應對策。二是在地方政府投融資模式方面，對具體模式、運作機制、實施路徑等方面進行了深入研究和探索。張偉（2010）[6]針對我國PPP模式、BOT模式、TOT模式、PFI模式、BT模式等主要的投融資模式的優勢和劣勢進行了比較分析；溫峰華（2013）[7]提出了以市場化、多元化和金融創新的城市融資模式和路徑；喻強（2013）[8]提出要按照宏觀—中觀—微觀的主體思路，設計政府投融資模式的目標體系，并bong承載主體、運行過程、價格發現三個方面設計具體的運行機制；徐國貞（2015）[9]則是針對新型城鎮化建設發展需要，探索更有針對性的投融資思路和市區聯動的投融資新模式。三是在地方政府投融資體制改革方面，專家普遍認為我國地方政府投融資體制仍有較大的改革空間。安洪海等（2011）[10]、曹桂全（2014）[11]對不同時期我國地方政府投融資體制改革進行了深入研究，梳理了我國地方政府投融資體制的改革脈絡；錢龍等（2012）[12]從復式預算的視角觀察中國地方政府投融資體制改革，同時提出了地方政府在管控投融資風險方面的措施；蔡世鋒（2013）[13]從我國各地方政府債務角度入手闡述地方政府投融資體制存在的問題，并提出相應的改革方案；王治等（2014）[14]在深入分析地方政府投融資體制發展沿革的基礎上，比較了國內外地方政府投融資體制的差異，并結合具體案例進行剖析，對存在的問題提出了有效的政策建議。

綜上所述，國內眾多專家學者關于地方政府投融資體制的研究是多方面的，體現了研究的差異性和多元性。然而，隨著經濟的不斷發展，經濟形勢發生重大變化，尤其是當前及今后一段時期，我國經濟發展步入新常態，勢必對現有地方投融資體制產生重要影響。為此，結合我國經濟發展新常態的新形勢和新情況，深入研究和探索地方政府在投融資體制的改革與創新舉措，將對促進地方經濟持續平衡較快發展具有重要意義，也開拓了這一領域研究的獨特視角。

二、我國經濟新常態的內涵及其對投融資領域的影響

（一）正確理解我國經濟新常態的科學內涵

當前我國經濟正處于增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期，“三期”疊加是當前中國經濟的階段性特征，也是新常態下最主要的特征。前期過度的投資刺激尚需要消化一段時間，投資的領域和重點正逐步轉移，投資的決策權更多地交由市場決定，新的經濟形勢對投資已經產生明顯影響，也對投資提出了新的機遇和要求。在經濟新常態下，經濟增速由高趨緩是經濟發展的客觀規律，優化經濟結構是提升經濟質量的必經之路，由以投資驅動為主轉向以創新驅動為主是保持經濟持續發展的必然選擇。

（二）經濟新常態對投融資領域的影響

當前及今后一段時期，我國經濟發展仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，我國經濟發展總體向好的基本面未發生改變，新常態下增速放緩帶來的是經濟的增長質量，將對投融資領域產生新的重要影響。

1.投資增長仍有巨大空間。新常態下投資已經不是最主要的經濟驅動力，但并不是說不需要投資拉動經濟了。根據需求理論，經濟體發展到一定程度后，資本存量和總產出的比例基本穩定。這意味著隨中國經濟向發達經濟體邁進，資本產出也必將穩定到一個大致水平。如果以人均GDP衡量總產出，比較美國和我國的資本存量與總產出的關系可以看出，2013年美國人均GDP為5.1萬美元，而同期我國人均GDP為4.2萬元人民幣，按當年名義匯率約6764美元計算，美國人均GDP是我國的7.6倍，也就是說，要達到美國2013年的產出水平，我國人均資本存量還要增加約6.6倍。由此可見，中國的資本不是太多，而是太少了，我們未來仍有許多領域要擴大投資，投資增長仍有巨大空間。

2.投資領域更趨多元化。隨著我國經濟發展進入新常態，經濟總量達到新水平，在某些傳統行業產能過剩的同時，水利、交通、生態環保、城市地鐵、新一代信息技術等基礎設施建設仍顯滯后，農業、現代服務業發展水平不高，一些新能源、新技術、新產品、新業態、新商業模式不斷涌現。除了新一代信息技術外，在以創新驅動為主的經濟新常態下，新能源、生物醫藥、高端裝備制造、新能源汽車等新興產業必將迅速崛起，在經濟總量中的份額不斷上升。要讓這些在未來可能大有希望的產業真正落地，要補齊基礎設施、社會事業服務短板，就必須使投資領域多元化。

3.投資主體更趨多元化。2010年我國民間投資第一次超過50%，真正成為投資的主體，改寫了此前我國投資主要靠政府靠國企的歷史。未來我國經濟投資的主體仍然是民間資本。然而，我國民間投資玻璃門現象還較為突出。為此，2011年以來，國家發改委、中國銀監會、民政部、國家旅游局等部門都先后出臺了鼓勵和引導民間資本投資的政策文件，特別是黨的十八大以來，黨中央進一步加大了鼓勵創新創業的政策支持力度，進一步加大了對中小企業的支持力度，政策的措施更為具體更具有可操作性，特別是經濟新常態下中央深化改革的決心和力度進一步加大，啃硬骨頭和涉深水區的意志更堅定，民間資本投資的玻璃門現象必將會逐步打破，民間資本將可投向更為廣闊的領域。與此同時，國家正逐步推進自由貿易試驗區試點的范圍，推廣自貿區中可復制的實踐經驗，隨著我國加入世貿組織的有關承諾逐步到期，境外資本投資我國的領域也將會更寬廣。

三、新常態下地方政府投融資發展現狀及存在的主要問題

（一）新常態下地方政府投資發展現狀

截至2015年8月，從投資資金的來源上看，我國全社會固定資產投資總額（不含農戶）已累計達到338977.36億元，其中，國家預算內資金18627.48億元，國內貸款39815.1億元，利用外資1937.17億元，自籌資金257722.59億元，企事業單位自有資金64448.12億元，其他資金45038.29億元。國家預算內資金僅占全社會固定資產投資總額的5.49%，國內銀行貸款資金占投資總額的11.75%，自籌資金占投資總額的76.03%。可見，在財政收支矛盾依然很突出的背景下，各級地方政府的預算內投資相對非常有限。

（二）新常態下地方政府融資發展現狀

在相對有限的地方政府財力支撐條件下，舉債進行地方建設成為各級地方政府普遍采取的措施，致使地方政府融資規模不斷擴大，融資資金來源結構也逐步出現多樣化。1997年以來，我國地方政府性債務規模隨著經濟社會的發展呈現逐年擴大趨勢。其中，1998年和2009年增加速度最快，分別比上年增加48.2%和61.92%(主要是我國為應對亞洲金融危機和世界金融危機的影響，采取了寬松型的宏觀調控政策)。《全國地方政府性債務審計結果》(2011年第35號)顯示：截至2010年年底，全國地方政府性債務余額10.72萬億元。從政府層級看，截至2010年年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為3.21萬億元、4.66萬億元和2.84萬億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。從區域分布看，截至2010年年底，東部11個省(直轄市)和5個計劃單列市政府性債務余額5.32萬億元，占49.65%；中部8個省政府性債務余額為2.47萬億元，占23.06%；西部12個省(自治區、直轄市)政府性債務余額2.93萬億元，占27.29%。從舉借主體看，2010年年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借分別為4.97萬億元和2.5萬億元，占比合計為69.69%。從借款來源看，2010年年底地方政府性債務余額中，銀行貸款為8.47萬億元，占79%。從審計署發布的第32號公告可知，截至2013年6月，全國各級政府負有償還責任的債務達到206988.65億元，其中地方政府負有償還責任的債務達到108859.17億元。從層級看，省級、市級、縣級、鄉鎮政府負有償還責任的債務分別達到17780.84億元、48434.61億元、39573.60億元和3070.12億元，分別占地方政府債務總額的16.33%、44.49%、36.35%和2.82%。

（三）新常態下地方政府投融資存在的主要問題

通過對地方政府投融資發展的現狀進行分析和梳理，可以發現在新常態下地方政府投融資仍然存在以下主要問題：

1.地方政府投資范圍界定不夠明晰，缺越位現象并存。市場和政府在投資領域范圍上并沒有足夠明晰的界定，正因如此，導致本該由政府主導的公益事業、公共服務、基礎設施建設等方面的投資嚴重滯后。而在收益豐厚的投資領域則出現大量投資。模糊的地方政府投資范圍界定導致了地方政府投資在本應出現并體現其作用的領域出現“缺位”現象，卻在本不應該或少出現的投資領域頻頻“越位”。

2.地方政府投資結構不夠合理，投資產出效益較低。地方政府投資在結構上存在一定的不合理性，例如在基礎建設投資方面安排使用的資金過多，而在技術改造等方面的投資則相對偏少。在投資目標的選取上往往都偏向于價格高利潤大的產業，往往導致不同地區產業趨同以及同一地區的重復建設。與此同時，在一些大型項目的投資上，較多采取承包或采購的方式，失去了投資的主體地位和通過大型項目提升當地勞動力水平的機會，錯過了借助大型項目通過乘數作用推動地方經濟發展的機遇。

3.地方政府融資模式缺乏創新，融資渠道較為單一。受特殊歷史條件影響，我國地方政府在項目融資時主要是采用銀行貸款和財政性資金兩種方式。其中，通過銀行貸款進行融資的方式容易對信貸資金產生依賴性，阻礙了融資渠道的拓展，也增大了投資風險。通過財政性資金進行融資則會增大財政負擔。

4.地方政府投融資平臺監管體系不完善，忽視風險管理。地方政府投融資平臺監管體系不夠完善，不僅法律監督機制存在著較大的滯后，而且社會公眾無法參與監督。缺乏法律監督將使地方政府投融資平臺在運行的過程中產生諸多問題，如暗箱操作、尋租等，不能夠有效起到震懾和打擊違法犯罪的作用。而缺乏社會公眾監督則使得公眾在面對地方政府的投融資決策時一直都是被動接受者，毫無知情權和參與權。

5.地方政府投融資體制改革滯后，制約投融資發展。從地方政府投融資體制來看，長期缺乏規范和統一的管理，在不同層級不同地區的政府之間，并無協調一致的投融資體制，這就導致在地方政府進行投融資時往往缺乏整體性、規范性和系統性，各自為政，臨時性投融資機構層出不窮。這種地方政府投融資體制明顯滯后于不斷變化的投融資建設發展要求。同時，很多投融資機構的高層管理人員仍由政府官員擔任，缺乏必要的市場把握能力和風險防范意識，十分容易造成較大的決策失誤，從而制約投融資發展。

四、新常態下地方政府投融資體制改革創新的對策建議

針對地方政府投融資體制存在的問題，筆者提出如下對策建議：

（一）加快推進投資審批體制改革，著力提升行政效能

目前，投資審批核準涉及的部門多、手續繁雜、周期長，不同程度存在人為因素，極大地影響項目推進。要解決這個問題，必須嚴格按照中央的部署，采取有力舉措簡政放權，減少審批環節，必須要審批的則需要優化審批流程以提高效率。首先，各省應針對本地實際，全面清理審批事項，進一步規范行政審批事項“接、放、管”工作。進一步充實和完善政府核準的投資項目目錄，將國務院關于取消和下放核準權限的要求落實到位。其次，優化項目審批流程。建立省（區）層面重大項目審核“快速通道”，定期舉辦省區重大項目多部門聯合審批活動，并在此基礎上拓展行業性專項審批活動，加強審批的針對性。再次，推進審批權下放落到實處。一方面要加強對基層相關行政人員進行培訓，增強業務能力，不斷完善辦公條件；另一方面，加快推進部門之間項目審批前置條件的同步下放，尤其是項目用地（用海）審批、項目規劃選址、陸地海洋環境評審、節能審查等審批權限下放。最后，充分利用現代信息技術提高審批效率。建立投資項目在線審批監管平臺，實現網上多部門并聯審批。加快推進信息資源開放共享，促進相關部門的橫向聯通，促進中央與地方縱向貫通，實現“制度+技術”的有效監管。

（二）拓展投資領域多元化，促進經濟結構優化轉型

適應經濟新常態，加快推進經濟結構轉型，不僅需要繼續擴大投資規模，更重要的是努力提升投資的質量和效率。首先，采取針對性措施加快推進本地區已列入國家信息電網油氣網絡、生態環保、清潔能源、糧食水利、交通運輸、健康養老服務、能源礦產資源保障等“7+4+3”個重大工程包的項目投資建設。其次，以省（區）層面統籌推進重大項目為基礎，研究提出各省（區）本地的投資工程包。最后，科學謀劃“十三五”重大工程項目，建立健全動態管理的重大工程項目庫。尤其需要注意的是，要嚴控高污染、高能耗、產能過剩的項目，重點支持和鼓勵推進符合國家產業政策的投資項目，包括列入國家和省（區）工程包的項目，以及諸如文化旅游、現代物流、現代軌道交通等產業的項目。

（三）探索創新融資模式，建立多層次融資渠道

當前，由于以政府融資平臺為主的傳統融資模式過度消耗政府信用，風險過度集中，有可能釀成隱性的金融危機，致使中央政府加快收緊地方政府融資平臺的融資渠道。同時，依靠土地出讓金作為主要財源的融資模式也因土地資源的有限性而呈現難以為繼的狀況。因此，在現有融資模式的基礎上，應充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，積極探索更多市場化融資模式。

1.產業投資基金模式。一是充分發揮產業投資基金的引導作用，以市場化的原則運行管理，政府則主要負責審定總體投資方案，把握投資方向。鼓勵和支持國內外具有聲譽和專業的職業投資經理人團隊參與產業投資基金的運作。二是引導民間資本進入股權投資基金這一長期實業投資領域，通過多種方式加大宣傳股權投資基金的相關知識、相關政策以及成功案例，逐步優化商業股權投資基金審批注冊程序，完善相關的法律法規。三是建立健全產業投資基金的退出機制。當前，我國的產業投資基金主要有滬深主板、中小板、創業板、新三板等退出渠道。其中，前三個退出渠道都面臨實質上的審批制，具有時間長、手續繁、不確定因素多的缺點，難以滿足產業投資基金的退出要求。而新三板在很大程度上避免了這些缺點，未來新三板將成為產業投資基金的主要退出渠道。根據發達國家的經驗，投資基金的退出是通過股權并購市場實現的，因此，我國應加大發展股權并購市場，并在政策和法律法規方面作出相應的制度安排。

2.資產證券化融資（ABS模式）。這是以項目建設所形成的資產為基礎，以項目資產未來的預期現金流為保證，在資本市場上發售債券以籌集資金的一種融資方式。與其他融資方式相比，ABS模式具有獨特的優勢，主要體現在：它可以有效地避免借用國外貸款或直接吸納國外資金帶來的外債壓力和對國內產業的沖擊；通過信用增級，在大規模對項目進行融資時，可以有效降低融資成本；適用范圍較廣，對已建成和正在建設的政府投資項目均適用，在融資過程中還能保持政府對項目的經營權。因此，ABS模式是收費的政府投資項目建設融資的理想選擇。

3.政府和社會資本合作（PPP）模式。這是政府為了提高向社會供給公共產品和服務的效率，采用授予特許經營權、公開購買服務以及股權合作等形式，與社會資本建立起共享利益、共擔風險的長期合作關系。PPP模式有利于拓寬民間資本的投資領域，為過剩的民間資本尋找出路；有利于不同性質的資本優勢互補，優化項目的資本結構；有利于加快轉變政府職能和加強市場在配置資源上的決定性作用。尤其是在我國新型城鎮化過程中，采用PPP模式可以充分發揮城鎮化的經濟社會效應，實現城鎮化發展的融資需求和資金供給的有效結合，有力促進城鎮化發展。各地應加快落實《關于開展政府和社會資本合作的實施意見》(發改投資[2014]2724號)等系列文件，加快在公共交通、煤氣管網、供水、垃圾處理等公共基礎設施領域展開特許經營，吸引廣大社會資本共同參與投資。

（四）健全政府投資決策機制，建立項目責任追究制度

加強投資項目的前期研究論證，依托相關領域的專家和第三方專業咨詢機構參與政府投資項目的決策咨詢，重點加強對重大投資項目建設的必要性、建設規模及標準的適度性、投資合理性等方面進行科學的評估和論證。建立重大投資項目社會穩定風險評估機制，重大項目決策前以適當方式公開征求社會公眾意見和建議。政府要加強對各類政府投資資金的統籌和監管，通過在設計、招標及結算審計等環節實行概算限額管理來強化項目投資控制。同時，還要逐步建立政府投資項目責任追究制度，對政府投資項目決策失誤、違規實施、監管不力等行為，追究相關單位和個人責任。

（五）改革地方政府投融資體制，推動投融資發展

1.適時啟動地方政府投融資平臺轉型。地方政府投融資平臺公司由各地政府組建，地方政府完全掌握了公司的人事、財務和投融資決策權，使得其缺乏完善的現代公司治理機制。同時，由于其公司性質，又不受公共財政監督體系的監督，致使盲目負債、投資效率低、違規擔保、違規挪用等問題泛濫，最終造成巨大的債務風險。要化解地方政府投融資平臺的風險，可以從以下路徑進行改制轉型：對于參與房地產開發及商業項目經營性的政府投融資平臺公司，政府應逐步退出或引入民間資本進行混合所有制改造；對于準公益型投融資平臺可轉型為地方公營機構，這類公營機構仍作為地方基礎設施和公共服務建設部門，資金來源可通過地方政府發行債券解決；對于從事缺乏現金流的純公益項目的融資平臺應該予以撤銷，其原有業務由地方財政資金解決，其原有債務可由地方政府建立財政專項資金或發行地方債券解決，也可引入專業資產管理公司參與解決，甚至可以通過投融資平臺破產重組消化。

2.建立地方政府投融資平臺的監督機制。加快建立完善地方政府投融資平臺信息披露制度，定期公布地方政府投融資平臺的經營狀況。建立地方債務風險預警機制，按財政部設計的風險預警指標，定期評估地方政府投融資平臺的債務風險狀況，當風險指標達到預警值時，及時采取措施干預。積極探索建立社會監督機制，讓社會公眾能夠參與和了解地方政府投融資決策，有利于促進投融資決策的透明化，有效降低投融資風險。

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[責任編輯：劉烜顯]

莫福文，廣西工程咨詢中心主任，廣西南寧530000

F832.48

A

1004-4434(2015)10-0085-05