論環境貿易措施的合目的性審查
——以巴西翻新輪胎案、歐盟海豹制品案為視角

何秋

論環境貿易措施的合目的性審查
——以巴西翻新輪胎案、歐盟海豹制品案為視角

何秋

合目的性審查要求措施的執行與措施的目的相協調或存在理性關聯。國際貿易組織爭端解決機構在審查措施執行時選擇這一標準，需要從紛繁復雜的環境貿易措施中篩選出真正實現環境保護目的的措施。上訴機構在巴西輪胎翻新案中將措施執行的審查重點由措施效果徹底轉向措施目的，而歐盟海豹制品案從措辭明確性和程序正當性入手，豐富了合目的性審查的路徑。合目的性審查對我國環境貿易措施提出了更高要求，必須在規范立法目的、強化正當程序和提升措辭準確性方面有所突破。

合目的性審查；巴西輪胎翻新案；歐盟海豹制品案；環境貿易措施

在當今世界的全球化進程中，貿易和環境的關系錯綜復雜，引起國際社會的關注。越來越多的國家運用貿易措施實現環境保護的目標，環境保護和貿易壁壘之間的邊界正變得越來越模糊[1]（P252）。國際貿易組織試圖以更嚴格的標準審查有環境保護傾向的貿易限制措施，將審查的重點從措施的內容向措施的執行轉變。因此，分析這種合目的性審查的現實需求、司法實踐，對中國應對環境與貿易議題有重要啟示。

一、合目的性審查的形成

1994年版的《關稅與貿易總協定》（以下簡稱GATT1994）為世界貿易組織成員國進行貨物貿易時規定了非歧視性原則。具有環境保護目的的貿易限制措施因為與非歧視性原則相抵觸，需援引GATT第20條一般例外條款尋求正當性。這種正當性由“不得在相同條件國家間構成武斷的或不合理的歧視”以及“不得對國際貿易造成偽裝的限制”兩個方面構成。合目的性審查反映出國際貿易組織在處理環境與貿易議題中的新動向。

（一）立法中的防止濫用主義

上訴機構在美國汽油標準案的報告中透露，GATT1947的制定者將一般例外條款的序言定位為防止對第20條例外情況的濫用。“序言的用語表明第20條（a）項至（j）項的例外情況是對于包含在GATT1994其他條款中的義務的有限的和附條件的例外”①Appellate Body Report,US-Gasoline,p.22。美國在1946年提出的例外條款序言表明援引例外情況是無條件且無限度的。英國在1946年11月提出為了防止第32條（最終是第20條）例外情況被濫用，本條的序言應當是有限度的。談判歷程確認了第20條的各項是對GATT其他實質條款義務的有限的和附條件的例外。任何措施想要援引一般例外條款獲得正當性就必須滿足序言的要求，即不得造成對例外情形的濫用[2]。

（二）司法中的平衡性要求

專家組和上訴機構“將防止濫用主義視為‘善意原則’在國際貿易中的另一種表達”，各國應當‘善意地行使權利’，即合理地行使權利”①Panel Report,US-Steel Safeguards,paras.10.97-10.100.。上訴機構將這種“合理”闡釋為平衡性要求，即“維持成員國援引第20條的權利和該成員國尊重其它成員國享有條約權利的義務之間的平衡”；“解釋和適用序言的任務在于確定和標識出成員國援引第20條的權利和其他成員國根據其他實質條款獲得的權利（例如GATT1994第11條）之間的平衡線”[3]（P125）。上訴機構更多從措施的效果反推措施的執行，確保成員國在適用某項措施時不會打破成員國之間權利義務平衡的格局，“使兩種權利不會取消另一方，并且不會扭曲、廢除或損害成員國自身就協議所獲得的權利和應履行的義務之間的平衡”②Appellate Body Report,US-Shrimp,paras.158-159.。如上訴機構在美國汽油標準案中認為，美國將較嚴格的“法定標準”強加于合作的委內瑞拉和巴西的煉油廠，美國煉油廠卻適用“企業單獨標準”。美國在運用貿易限制措施保護環境時無視巴西和委內瑞拉享有國民待遇的權利，因而違反了序言的要求[4]。平衡性要求在司法實踐中得到貫徹，只是會隨著措施的種類和外形以及不同案件中各異的事實而稍有不同。

（三）合目的性審查的現實需求

平等性要求在司法實踐中廣泛適用，但平衡性要求存在兩個缺陷：一是成員國所享有的權利和應當承擔的義務的衡量，以及對不同成員國所享有的權利之間的比較，由于缺乏量化標準，受到裁判者主觀因素的影響；二是平衡性要求從措施的效果反推措施的執行是事后審查，不利于事前排除隱藏在環境保護下的貿易壁壘。因而，上訴機構需要更嚴格的標準，只有當措施的執行與措施所追求的政策目標相協調或者具有理性的關聯時，這項措施的執行才能被認為符合序言的要求[5]。

貿易活動是當今各個國家最頻繁、最廣泛的交往方式，國際貿易組織必須堅守貿易自由的宗旨，在環境保護和貿易自由的雙重挑戰中選出能夠真正實現環境保護目的的貿易措施。巴西翻新輪胎案和歐盟海豹案是國際貿易組織運用和目的性審查的典型案例，這兩個案例使序言中“武斷的和不合理的歧視”以及“偽裝的限制”更具體化。

二、合目的性審查的運用

（一）巴西翻新輪胎案

巴西翻新輪胎案③全稱為“巴西影響翻新輪胎進口的措施案”，WT/DS332.的意義在于上訴機構在措施執行的監管上徹底轉向合目的性審查。2000年巴西以保護環境和公眾健康為由取締翻新輪胎進口。這一進口禁令違反了GATT1994第11條“取消一般數量限制”的要求，因此，巴西通過援引GATT1994第20條（g）項（為保障人民、動植物的生命和健康所必需的措施）尋求正當性。從巴西的觀點看，“輪胎廢物的產生和積累已經成為巴西乃至世界上最嚴重的環境問題之一”[6]。歐盟作為這類輪胎重要的出口地，認為巴西的進口禁令意圖不在保護環境而是保護巴西國內輪胎翻新行業。因此，歐盟將這一事件提交世界貿易組織的爭端解決機構，專家組裁決巴西進口禁令符合GATT第20條（g）項的要求，因而專家組轉向對措施執行的審查。

由于南美共同市場仲裁庭裁決巴西必須允許從烏拉圭進口翻新輪胎，巴西為了執行仲裁庭的裁決，將南美共同市場國家排除在翻新輪胎進口禁令之外。同時，巴西國內的翻新輪胎生產廠商認為禁止廢舊輪胎進口對國內翻新輪胎產業產生巨大沖擊，因而向法院提起訴訟。經裁決處理，巴西允許國內翻新輪胎廠商進口廢舊輪胎在本國翻新。然而歐盟認為，巴西給予南美共同市場成員國以及國內翻新輪胎廠商的例外構成對歐盟“武斷的或不合理的歧視”或“偽裝的限制”。

專家組秉承平衡性要求，從措施的效果反推措施的執行，認為巴西并不構成“武斷的或不合理的歧視”是基于以下兩個理由：第一，巴西將南美共同市場國家排除在禁令之外是其作為南方共同市場的一員對其他成員國應盡的義務，是受GATT1994第24條許可的對成員國優惠待遇保護；第二，巴西從南美共同市場國家進口的翻新輪胎以及國內翻新輪胎廠商進口的廢舊輪胎的數量非常少，以至于其影響可以忽略不計，不足以達到破壞禁令的效果[7]。專家組在本案中“將‘武斷的或不合理的歧視’以及‘偽裝的限制’的條件設定為翻新輪胎或（用于翻新的）廢舊輪胎的大量進口，只有如此才會損害禁令目標的實現”④Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.239.316.。可以看出，專家組是從措施效果的角度切入的。

上訴機構反駁了專家組單純從數量角度進行認證的思路，認為“評價某項措施是否是‘武斷的或不合理的’，應當從措施的目的入手而不是從措施的效果入手”；“一個符合第20條某項規定的措施當其執行與實現這一目的毫無關聯或者干脆背離這一目標的實現時，該措施居然有可能被視為符合第20條序言的要求”①Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,paras.226-228.。從上述論斷中可以看出，專家組徹底轉向了合目的性審查。上訴機構認為，巴西并沒有為歐盟相對于南美共同市場成員國和巴西國內翻新輪胎廠商來說遭遇到的歧視性待遇提供合理的理由。翻新輪胎進口禁令所追求的目的是“最大限度減少由于廢舊輪胎聚集所導致的人類和動植物健康和生命風險的暴露”②Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.246.，但“南美共同市場仲裁庭所作的裁決以及國內法院所作的判決與這一目的并沒有理性的關聯”；“盡管巴西從南方共同市場進口的翻新輪胎的數目是當今這種低水平，但也構成了對禁令目標的損害”③Appellate Body Report,Brazil-Retreaded Tyres,para.251.。因此，上訴機構裁決巴西構成武斷的和不合理的歧視，認為巴西構成對國際貿易偽裝的限制。這一裁決表明，審查成員國執行措施時的合目的性已經成為了序言中的關鍵性因素。

（二）歐盟海豹制品案

歐盟海豹制品案④全稱為“歐盟禁止海豹制品進口和銷售措施案”，WT/DS400.的重要意義在于進一步強調合目的性審查，并從措施用語的明確性和措施執行的正當程序入手，為合目的性審查提供了新的手段。歐盟議會為保護海豹種群和提升公眾對海豹福利的道德關懷，于2009年9月頒布了第1007/2009號指令，禁止海豹制品的進口并限制其交易，并于2010年8月頒布第737/2010號指令為執行基本規則確立細則。加拿大和挪威認為歐盟海豹保護機制違反了GATT第1條最惠國待遇原則、第3條國民待遇原則，加拿大還認為這一機制違反了《技術性貿易壁壘規則》（以下簡稱TBT協議）第2條第1款，將這一事件提交國際組織爭端解決機構。歐盟通過援引GATT1994第20條（a）項（保護社會公德所必需的）和（b）項尋求正當性。專家組和上訴機構均認為歐盟海豹保護機制在措施內容上符合一般例外條款（a）項的要求，因而對措施的執行進行審查。

歐盟海豹保護機制在執行的過程中對某些海豹制品給予例外，包括：“1.允許從因紐特人或者其他土著居民捕獵中獲取的海豹制品進口；2.允許以管理海洋資源為目的的捕獵活動中獲取的海豹制品進口；3.允許進入歐盟的旅游者在有限的情形下攜帶海豹制品入境。”⑤Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.1.4.執行規則對這些例外進行了細化。

專家組在作出這一裁決時論證歐盟海豹保護機制是否違反TBT協議第2條第1款所作的分析，是基于TBT協議第2條第1款的三步檢驗法用于分析一般例外條款的序言，認為歐盟海豹保護機制沒有對IC例外進行更嚴格的制度設計和運用，不符合序言的要求⑥Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.307.。加拿大和挪威對論證過程提出不同意見，認為GATT1994第20條之序言和TBT協議第2條第1款雖然存在交叉重合之處，但是這兩個條文在范圍、內容和測試方法上并不相同，應當對每一個協議都作出獨立的分析⑦Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.308.。上訴機構認同加拿大和挪威的主張，認為專家組以三步檢驗法取代合目的性審查，顛覆了上訴機構確立的序言審查標準，無視上述兩個條款的重大區別。上訴機構認為，分析這種歧視是否存在“武斷性或不合理性”最關鍵的因素是“歧視性待遇與該成員國意欲實現的政策目標是否協調或存在理性的關聯”⑧Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.318.。歐盟海豹保護機制的目標是為了提升公眾對海豹福利的道德關懷，然而歐盟允許某些符合特定條件的海豹產品進口，這些條件“與捕獵者的身份、捕獵目的、捕獵副產品的使用狀況相關”⑨Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.319.，但與海豹所享有的福利無關。歐盟之所以設置IC例外，是“為了減輕歐盟海豹保護機制對土著居民社區帶來的不良影響，在提升公眾對海豹福利的道德關懷和保護土著居民生活之間進行協調”⑨。鑒于土著居民較為原始和血腥的海豹捕獵方式對關心海豹福利的公眾所帶來的痛苦和傷害，上訴機構認為IC例外的設置與歐盟海豹保護機制的目標缺乏理性關聯甚至背道而馳①Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.320.，因而裁決歐盟海豹保護機制不符合序言之規定，不能援引GATT1994第20條（a）項獲得正當性。

歐盟反對合目的性審查，認為“調查歧視性待遇是否存在‘武斷性和不合理性’并不局限于歧視性待遇與措施的目標之間是否存在理性的聯系，還有其他因素的考量”②Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.309.。上訴機構認為“一項措施是不是以特定的方式執行可以從‘該措施的設計、建構和表現出來的結構’中分辨出來”③Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.302.，因而在判斷某項措施的執行是否存在武斷或不合理的歧視時與該項措施的“設計、建構和表現出來的結構”十分相關，審查者需要考慮爭議措施的實體和程序性要求。從實體上來說，IC例外只有在因紐特人為了維持生計而捕獵海豹，并且將所捕獵的海豹“部分在社區內部使用”時才允許其海豹制品進口。歐盟自身也無法說明“部分使用”到底是對某一被捕海豹的部分使用，還是對某段時期某一地域所有被捕海豹的部分使用，而后者有可能導致未被使用的海豹流入交易市場。IC例外中至少兩個要素存在模糊之處以及由此帶來的執行機構寬泛的裁量權，使得IC例外的商業化一面無法被忽視。從程序方面，雖然上訴機構認為“迄今為止格陵蘭島上的因紐特人社區是IC例外的唯一受益者”④Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.336.，但這一事實不能直接歸因于歐盟海豹保護機制的程序設計。建立一個符合執行規則第6條要求的執行機構對于加拿大的因紐特人來說都是一個難以承受的負擔⑤Appellate Body Report,EU-Seal Products,para.5.337.；而缺乏執行機構就無力阻擋商業化因素對IC例外的侵蝕。無論從實體上還是從程序上，IC例外的“設計、建構和表現出來的結構”都無法防止商業化在土著居民海豹捕獵活動中的蔓延，因而減損和扭曲了措施目標的實現。因此，上訴機構仍然裁決歐盟海豹保護機制不能滿足序言的要求。

三、合目的性審查的啟示

中國處于環境與貿易漩渦的中心，學者已經認識到單純對“新貿易保護主義”進行有力的抵制和反擊已經不合時宜[8]。面對嚴峻的環境保護形勢，中國應當積極利用貿易措施守護我國的環境。從中國限制原材料出口案（WT/DS394）、中國稀土案（WT/DS431）來看，我國在這方面做得并不成功。專家組和上訴機構頻頻駁回中國援引例外條款尋求正當性的訴求，部分是因為例外條款無法為違反中國入世承諾的行為提供正當性；部分是因為措施與養護可用竭自然資源的實質關聯不足；部分是因為國內資源管理體制本身就存在不足而無法滿足例外條款的要求[6]。從這些裁決可以看出，我國環境貿易措施被否決幾乎都是因為措施內容不能符合例外條款各項的要求，未能進入到措施執行的爭辯階段。因此，探討如何依據合目的性審查規避措施執行的漏洞，對我國具有實際借鑒意義。

首先，立法目的直言環境保護意圖，避免表露產業保護意圖。我國的環境貿易措施往往是以規范性文件的形式出現，屬于廣義上的立法活動。在相關立法文件中開宗明義地闡明所要實現的環境目標，就成為合目的性審查之下的合理選擇。如對WTO規則缺乏了解，會顯露行業保護的目的。我國在這方面有沉痛的教訓。在中國汽車零部件案（WT/DS340）中，專家組發現中國相關政策立法中多處顯露要扶持國內汽車產業的意圖，構成了中國被裁決不符合GATT1994第20條（d）項的原因之一，導致最終敗訴[9]。因此，我國在環境措施立法的過程中必須在立法目的中明確體現環境保護的意圖。

其次，強化措施的正當程序。爭端解決機構對執行環境貿易措施的程序事項日益關注，因為不正當、不合理的程序難以防止不利于目標實現的情形發生，并更容易隱蔽貿易保護的意圖[10]。我們行政管理領域重實體輕程序的問題非常普遍，在缺乏完整的行政程序法和行政組織法的前提下，環境保護措施的相關立法應當更加注重正當程序的理念。不同領域的行政管理有不同的程序，筆者認為應當把握好以下三點。第一，選擇恰當的管理機構。管理機構應當具備充分的行政職權、行政資源和專業知識。第二，強化信息公開，增強透明度。措施制定后及時與可能受影響國展開溝通，準確傳達措施的目的和要求；執行措施進行規制時，應當設置正當的聽證程序；同意或駁回申請時，要發出正式的書面通知，并詳細說明理由；將同意或駁回申請的事項以易于查詢的方式公示，使爭端解決機構認為實現措施目的的過程是清晰可見的。第三，合理高效的救濟程序。救濟程序使國際貿易參與者有渠道挽回自身利益；合理的救濟程序要求遵循公平和公正的原則，而高效的救濟程序能夠使申訴者以最低的成本挽回自身損失。總之，要使爭端解決機構相信本國已經竭盡全力減少不必要的損失。

最后，增強措辭的明確性，減少措施的模糊性。如何在我國環境貿易措施中減少模糊性？從規范文件的文本入手，立法者應當選用國際通用的語詞和概念，在中文文本以外增加國際通用語言文本，并設立作準文本。從條文的解釋方面，規范文件中設立解釋條款，運用國際公認的《維也納公約》對條約的解釋規則，根據該條文的上下文以及該條約的目標和目的，以語詞的通常含義進行解釋，并以善意原則作為補充[11]。確立咨詢機構，該機構在受管制方提出申請的情況下，對規范文本作出權威性的解釋。從執行細則方面，在措施的相關文本中規定主管機關在措施生效之日起規定的時限內頒布執行細則，并在規定的時間內對執行細則進行審查和修訂，最終使文字的表達能最為中肯地體現措施目標的要旨。

四、結語

國際貿易組織為了從紛繁復雜的環境貿易措施中篩選出真正能實現環境保護目標的措施，必須選擇合目的性審查標準，保證成員國在保護環境時對自由貿易的限制降至最低水平。巴西翻新輪胎案和歐盟海豹制品案是這一標準的生動展現，從措施的設計、建構和表現出來的結構入手，將措施的執行納入到實現措施目的所必需的范圍中。中國已經意識到利用貿易措施保護環境的緊迫性，除了從措施內容方面完成合規性工作外，措施執行方面也應當完成合目的性的證明，將立法目的與環境保護緊密結合，強化措施的正當程序，增強措辭的明確性將成為必然的選擇。

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[責任編輯：邵川桂]

何秋，中南財經政法大學法學院環境與資源保護法律專業博士研究生，美國俄勒岡大學訪問學者，美國俄勒岡大學法學院美國法法律碩士，經濟師，湖北武漢430073

F74；D966.1

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1004-4434(2015)10-0134-05