基于協(xié)商的城市治理邏輯和路徑研究

閔學(xué)勤

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院， 江蘇 南京 210023)

基于協(xié)商的城市治理邏輯和路徑研究

閔學(xué)勤

(南京大學(xué) 社會(huì)學(xué)院， 江蘇 南京 210023)

如果說(shuō)城市治理泛指來(lái)自政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多組織協(xié)同合作及利益共進(jìn)的過(guò)程，那么協(xié)商即為達(dá)成治理目標(biāo)的常規(guī)手段及行動(dòng)模式。西方自20世紀(jì)八九十年代起明顯呈現(xiàn)民主的協(xié)商轉(zhuǎn)向，與此同時(shí)，基本完成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的中國(guó)在剛剛開(kāi)啟的社會(huì)治理中也急于尋找協(xié)商的出口。中國(guó)城市治理中的服務(wù)轉(zhuǎn)型、權(quán)力下放和多元共治理念，與協(xié)商中的各方參與、平等尊重和兼收并蓄等行動(dòng)準(zhǔn)則不謀而合，同時(shí)協(xié)商為城市治理的合法性、操作性、平民化以及提升其效用方面提供了邏輯支持。關(guān)鍵在于如何從政治協(xié)商走向社會(huì)協(xié)商、從頂層協(xié)商走向基層協(xié)商，特別以城市建設(shè)規(guī)劃、城市環(huán)境保護(hù)、城市文化創(chuàng)新和城市社區(qū)治理等為協(xié)商的突破口，探索中國(guó)語(yǔ)境下基于協(xié)商的城市治理路徑，為全球的協(xié)商民主實(shí)踐提供中國(guó)模板。

城市治理；協(xié)商；協(xié)商民主

城市研究開(kāi)啟它的協(xié)商轉(zhuǎn)向基于這樣一些背景：三十多年的高速城市化實(shí)現(xiàn)了中國(guó)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)向現(xiàn)代城市國(guó)家的基礎(chǔ)轉(zhuǎn)型，但時(shí)間之短、效率之高使其僅僅在器物層面上完成了過(guò)半城市化，而在人的層面、社會(huì)的層面離真正的城市精神還相去甚遠(yuǎn)，來(lái)自不同地域、不同階層的人聚集在城市如何相處，如何通過(guò)社會(huì)發(fā)聲，如何被賦權(quán)和盡義務(wù)；在單位制消減的后期，社會(huì)中各類(lèi)組織萌發(fā)、壯大，他們與國(guó)家、市場(chǎng)一起共同致力于城市化的深層推進(jìn)和社會(huì)各群體福祉的共同增進(jìn)，雖遠(yuǎn)未形成三足鼎立之勢(shì)，但群策群力需要常態(tài)的、平臺(tái)化的協(xié)商機(jī)制；特別在近年來(lái)從城市管理到城市治理的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，政府正在通過(guò)權(quán)力下放、政府購(gòu)買(mǎi)以及成立各類(lèi)咨詢(xún)委員會(huì)、智庫(kù)的方式來(lái)改變其既掌舵又劃船的形象，此時(shí)唯有通過(guò)多輪次、多方位的協(xié)商才能踐行城市治理的目標(biāo)，而頂層在2015年年初關(guān)于協(xié)商民主建設(shè)意見(jiàn)①2015年2月9日中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》。的出臺(tái)，標(biāo)志著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了嶄新的協(xié)商周期，作為吸引2/3甚至更多人口的城市應(yīng)當(dāng)是首當(dāng)其沖的實(shí)驗(yàn)區(qū)、先行者。

無(wú)論在中國(guó)的本土實(shí)踐還是在西方的民主理論體系中，協(xié)商都是近現(xiàn)代以來(lái)的新興事物，探索基于協(xié)商的城市治理需厘清其歷史和文化的邏輯淵源，并從中尋找全球化背景下中國(guó)城市治理可能的協(xié)商路徑，才能在實(shí)踐中深耕細(xì)作，摸索前行。

一、城市治理中的協(xié)商邏輯

城市治理以治理理論體系為背景，自1995年聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)在《天涯成比鄰》的研究報(bào)告中首次正式提出“治理”理念之后，聯(lián)合國(guó)人居署在全球范圍內(nèi)選取若干城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，經(jīng)討論和研究確定了城市治理的5個(gè)核心原則：有效、平等性、參與、責(zé)任和安全，國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平在此基礎(chǔ)上認(rèn)為就中國(guó)的地方治理而言，合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效性等是治理的基本原則。[1]按照這些原則，相比以往的城市管理，城市治理至少在四個(gè)方面發(fā)生了變化：第一，以往城市管理中單一的政府主導(dǎo)格局，將在政府讓渡部分權(quán)力之后，逐漸向政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同治理的格局過(guò)渡，各自有角色分工，有資源整合及利益共享；第二，城市治理需要更廣泛的公眾參與，無(wú)論來(lái)自個(gè)人或團(tuán)體，他們都有權(quán)力、有義務(wù)對(duì)城市的建設(shè)和發(fā)展提出異議，并且這樣的參與具有互動(dòng)性和回應(yīng)性，無(wú)論是否采納意見(jiàn)，政府都需對(duì)公眾參與作出及時(shí)回應(yīng)；第三，城市治理比城市管理更注重過(guò)程的合法性和有效性，由政府單方面決定的城市發(fā)展方案即便再合理，它也將因?yàn)槠溥^(guò)程中沒(méi)有傾聽(tīng)多方意見(jiàn)、沒(méi)有采取多方合作而導(dǎo)致其合法性存疑；最后，城市治理的終極目標(biāo)是善治，而不是善政，即讓城市公民更大程度地享受治理的福利是治理唯一需要追求的目標(biāo)。

以此為基礎(chǔ)，城市治理是指在城市范圍內(nèi)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織作為三種主要的組織形態(tài)形成相互依賴(lài)的多主體治理網(wǎng)絡(luò)，在平等的基礎(chǔ)上按照參與、溝通、協(xié)商、合作的治理機(jī)制，在解決城市公共問(wèn)題、提供城市公共服務(wù)、增進(jìn)城市公共利益的過(guò)程中相互合作的利益整合過(guò)程。良好城市治理的標(biāo)準(zhǔn)包括城市發(fā)展的可持續(xù)性、政府下放權(quán)力和資源、公平參與決策過(guò)程、提供公共服務(wù)和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率以及決策者和所有利益有關(guān)者的透明度和責(zé)任制等。[2]

協(xié)商理念比發(fā)端于上世紀(jì)90年代的治理理念更早些，1978年，畢塞特的博士論文《國(guó)會(huì)中的協(xié)商：一項(xiàng)初步的研究》開(kāi)啟了協(xié)商的理論與實(shí)踐探索。之后羅爾斯的“公共理性”、哈貝馬斯的“溝通理性”和杜維明的“對(duì)話(huà)文明”等都一波又一波地助推廣泛的社會(huì)協(xié)商。羅爾斯關(guān)于“公共理性是民主制下民眾具有的特征:它是擁有平等地位的公民的理性”[3]的論斷支持人們?cè)诠采钪姓宫F(xiàn)自治品質(zhì)，即通過(guò)對(duì)公共事務(wù)的不斷協(xié)商和參與，完成公共利益的最大化來(lái)達(dá)成人們內(nèi)發(fā)的自治愿景。而哈貝馬斯更強(qiáng)調(diào)建構(gòu)的理性與自治，他認(rèn)為溝通理性是一種對(duì)話(huà)式、反復(fù)辯證的理性，理想的溝通情境保證溝通是自由的，而自由討論的關(guān)鍵是公開(kāi)性，必須進(jìn)行公開(kāi)的溝通討論，不斷持續(xù)進(jìn)行直到達(dá)成非強(qiáng)迫的一致認(rèn)識(shí)[4](如鐵路、民航調(diào)價(jià)聽(tīng)證會(huì)，圓明園整治工程環(huán)境影響聽(tīng)證會(huì)，個(gè)稅起征點(diǎn)聽(tīng)證會(huì)等),并由此推演至以溝通理性為基礎(chǔ)的協(xié)商式民主。新世紀(jì)以來(lái)，杜維明反復(fù)強(qiáng)調(diào)從軸心文明到對(duì)話(huà)文明是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的要義，也即通過(guò)多層次、多維度和多元化的對(duì)話(huà)和協(xié)商，開(kāi)啟傳統(tǒng)和現(xiàn)代、科學(xué)和宗教、中國(guó)和西方，乃至族群、性別、語(yǔ)言、代際、階層、國(guó)家、區(qū)域和信仰之間的對(duì)話(huà)之門(mén)。[5]協(xié)商看似是解決公共問(wèn)題、推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的一種方法、一個(gè)過(guò)程，但事實(shí)上治理理念落地應(yīng)用都需要協(xié)商來(lái)完成，諸多研究治理學(xué)者就認(rèn)為治理的要點(diǎn)在于談判和反思[6]，但不僅限于一般的對(duì)話(huà)或談判，有時(shí)好的治理需要國(guó)家嵌入式的協(xié)商，即為確保治理的有效性，國(guó)家需制定相關(guān)的協(xié)商政策，讓協(xié)商基于透明、合作的原則，同時(shí)多方能維系合法的、持續(xù)的治理互動(dòng)，如此培育的國(guó)家、社會(huì)和城市治理能力，也將提升政府的社會(huì)信任度和全球化程度[7]。

在全球仍處于上升趨勢(shì)的治理框架下回望國(guó)內(nèi)剛剛起步的城市治理本土實(shí)踐及理論研究，其間對(duì)于公共協(xié)商的行動(dòng)需求和邏輯回歸已經(jīng)初顯(詳見(jiàn)圖1)：

圖1 城市治理的協(xié)商邏輯

(一)城市治理的主體即為公共協(xié)商的主體

與城市管理單一的政府主體不同，治理的多元參與屬性決定城市治理的主體必須通過(guò)共同的行動(dòng)機(jī)制進(jìn)行黏合，在城市治理主體不夠明確甚至缺位[8]的情形下，通過(guò)協(xié)商先應(yīng)對(duì)城市治理中的臨時(shí)性、突發(fā)性公共事務(wù)，在多主體協(xié)商中不斷尋求共識(shí)，并逐漸建構(gòu)常效的協(xié)商平臺(tái)。那些協(xié)商時(shí)經(jīng)常能貢獻(xiàn)不同意見(jiàn)，同時(shí)也能回應(yīng)對(duì)方，最終能選擇不同而和的多元主體其實(shí)就進(jìn)入了城市治理的日常主體序列。

(二)城市治理的理念在根本上依賴(lài)協(xié)商去踐行

城市治理在推進(jìn)城市硬件和軟件的建設(shè)過(guò)程中，追求公平、參與、回應(yīng)、有效及透明性等理念，而這些與去精英式、去貴族式協(xié)商的理念如出一轍。圍繞城市公共事務(wù)，來(lái)自不同階層的代表圍坐一桌各抒己見(jiàn)，已經(jīng)在一定程度上彰顯了平等、公開(kāi)和參與，若還能互相尊重、互相反饋，共同擔(dān)負(fù)公共事務(wù)的推進(jìn)責(zé)任，就在踐行城市治理的回應(yīng)性和有效性上又邁進(jìn)了一大步。

(三)城市治理和協(xié)商在培育公民性和促進(jìn)社會(huì)成長(zhǎng)方面共進(jìn)退

現(xiàn)代社會(huì)組織體系三大部門(mén)——國(guó)家、市場(chǎng)，社會(huì)，也是參與城市治理的三大主體，雖還沒(méi)有形成三足鼎立之勢(shì)，但其架構(gòu)越來(lái)越清晰[9]，逐漸興起的社會(huì)組織均需要借助合理合法的協(xié)商機(jī)制和協(xié)商平臺(tái)來(lái)參與治理。同時(shí)，若社會(huì)組織有足夠的機(jī)會(huì)參與城市治理，那么公民就有機(jī)會(huì)嵌入單位和社區(qū)之外的社會(huì)組織，學(xué)著參與協(xié)商、學(xué)著參與自治，學(xué)著與城市共榮辱、共進(jìn)退，這也正是共享責(zé)任和義務(wù)的公民所應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

(四)城市治理的合法化路徑繞不開(kāi)協(xié)商機(jī)制

城市一旦進(jìn)入治理的軌道，那么它修一條路，拆一處房，建一座城，無(wú)論難易繁簡(jiǎn)，都不能由政府單獨(dú)做決定，都需要經(jīng)過(guò)各方協(xié)商，權(quán)衡利弊，贏得大多數(shù)人的同意。曾經(jīng)繞開(kāi)協(xié)商所進(jìn)行的野蠻的城市擴(kuò)張，不僅讓老百姓利益受損，城市的歷史、人文肌理遭到破壞，政府的信用也跌入谷底。從城市發(fā)展角度推進(jìn)的城市治理，在實(shí)施過(guò)程中履行從社會(huì)發(fā)展角度提出的協(xié)商機(jī)制，不僅獲得和增進(jìn)了合法性，協(xié)商的有效性也通過(guò)城市治理來(lái)展現(xiàn)，兩者得以互相印證，共享成果。

(五)經(jīng)由協(xié)商的城市治理可有效提升執(zhí)行力

城市治理面向城市經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和政治的發(fā)展，如果是自上而下地頒布政策來(lái)讓民眾執(zhí)行，因缺少協(xié)商環(huán)節(jié)，民眾對(duì)其治理的初衷、操作的方法和要達(dá)成的目標(biāo)均知之甚少。如這些公共政策的出臺(tái)經(jīng)由協(xié)商，民眾可充分聽(tīng)取政府的善意，也可充分表達(dá)自己的不同見(jiàn)解，協(xié)商過(guò)程本身就是發(fā)布、解讀和傳導(dǎo)信息的過(guò)程，未來(lái)一旦政策落地，其執(zhí)行的阻礙就小。例如許多基層政府每年都會(huì)出臺(tái)各類(lèi)惠民政策，多半沒(méi)有經(jīng)過(guò)協(xié)商環(huán)節(jié)，政府一廂情愿做好事，其效果往往不盡如人意。

(六)城市治理的多元目標(biāo)可通過(guò)協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)

城市治理由于卷入多組織，其公共理性或多方利益最大化的目標(biāo)不一定能順利實(shí)現(xiàn)，但如果其治理過(guò)程中隨時(shí)伴隨協(xié)商，它將潤(rùn)滑多方關(guān)系，特別是有機(jī)會(huì)增進(jìn)公民對(duì)政府的信任度，重塑政府與公民之間的合作關(guān)系。同時(shí)公民在傾聽(tīng)、分享或讓步的過(guò)程中也將習(xí)得自治能力。而參與協(xié)商的各方因共同面對(duì)復(fù)雜的公共事務(wù)，關(guān)注城市共同的未來(lái)，彼此的諒解和互信程度也都將隨之提升。所以協(xié)商表面上增加了城市治理的程序和環(huán)節(jié)，拉長(zhǎng)了其進(jìn)程，但整個(gè)治理的過(guò)程就是互相尊重理解，建構(gòu)社會(huì)共同體的過(guò)程。

二、城市治理的協(xié)商路徑探索

從三十多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向，以及快速城市化驅(qū)動(dòng)下的城市管理，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并重的城市治理，無(wú)論在主體上、機(jī)制上和行動(dòng)路徑上都有顯著的差異，從哪里著手，先試驗(yàn)?zāi)囊黄鋵?shí)有規(guī)律可循，筆者從城市規(guī)劃治理、城市環(huán)境治理、城市文化治理和城市社區(qū)治理這四個(gè)方向著手分析基于協(xié)商的城市治理路徑(圖2)，前兩個(gè)方向是西方后工業(yè)時(shí)代最普遍遭遇的治理困局，積累了大量的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)；后兩個(gè)方向是中國(guó)城市化后期相對(duì)容易突圍、容易達(dá)成共識(shí)的治理版塊，從中習(xí)得的治理方略可供更大范圍、更多方向的城市治理作參考。

圖2 基于協(xié)商的城市治理路徑

(一)城市規(guī)劃治理

早于中國(guó)百年開(kāi)啟的西方城市化進(jìn)程中，城市規(guī)劃有經(jīng)驗(yàn)、也有教訓(xùn)，但基本的軌跡是不斷遵循治理要義，即讓更多的公眾參與規(guī)劃，無(wú)論你身處被規(guī)劃的中心，還是身處同一個(gè)城市，或者僅僅是對(duì)城市規(guī)劃需尊重民意的聲援。例如法國(guó)在現(xiàn)有的城市規(guī)劃體制中不斷融入公眾參與和公眾協(xié)商程序，這三個(gè)作用于城市規(guī)劃不同階段的、有松有緊的、各有側(cè)重的參與程序包括：公共調(diào)查程序、公眾協(xié)商程序和公共辯論程序。這三大程序都是為了增強(qiáng)城市規(guī)劃決策的民主性和科學(xué)性而采取的必須進(jìn)行的公眾參與程序，其中公共調(diào)查程序和公共辯論程序?yàn)榉ǘǔ绦颍妳f(xié)商程序雖為非法定程序，但由于其應(yīng)用范圍最為廣泛，且形式靈活、最具多樣性，所以在法國(guó)的城市規(guī)劃公眾參與中具有不弱于兩法定程序的十分重要的地位。[10]又如20世紀(jì)60年代紐約蘇荷區(qū)的城市更新規(guī)劃中，《美國(guó)大城市的死與生》作者簡(jiǎn)·雅各布斯和建筑師拉普肯領(lǐng)導(dǎo)了大規(guī)模的反對(duì)城市更新運(yùn)動(dòng)，他們要求城市發(fā)展應(yīng)有多樣性、人們工作應(yīng)更便利、傳統(tǒng)的鄰里價(jià)值不能丟失等作為最重要要素，而不是一律的快速通道及鋼筋水泥，在他們和大規(guī)模參與者的共同參與及與官方協(xié)商下，免于城市更新運(yùn)動(dòng)的蘇荷區(qū)給予藝術(shù)家們大規(guī)模入住的機(jī)會(huì)，進(jìn)而促使蘇荷區(qū)成為一個(gè)高收入階層和紳士化的社區(qū)。[11]

城市規(guī)劃對(duì)城市版圖的更新，有可能是一場(chǎng)變革，侵入城市成千上萬(wàn)民眾的生活和工作，更有利于激發(fā)公眾參與，而參與的過(guò)程就是表達(dá)不同意見(jiàn)、提出自己觀點(diǎn)、與規(guī)劃方進(jìn)行多輪協(xié)商的過(guò)程。當(dāng)然參與多方如意見(jiàn)難以統(tǒng)一，也可能引發(fā)沖突，沖突更需調(diào)用城市應(yīng)急治理體系，在考驗(yàn)政府治理能力的同時(shí)也將更多的公眾卷入其中，掀起更大范圍的參與，有利于普遍習(xí)得治理理念和協(xié)商能力。

(二)城市環(huán)境治理

城市環(huán)境保護(hù)通常是工業(yè)化和城市化中后期最顯性的公共事務(wù)之一，全球和本土都不例外。一方面快速工業(yè)化、城市化對(duì)自然環(huán)境及歷史遺存的損毀超出公眾承受范圍，另一方面公眾長(zhǎng)期被由工業(yè)化和城市化引發(fā)的現(xiàn)代化進(jìn)程所驅(qū)動(dòng)，對(duì)自然人文有回歸的集體情結(jié)，加之可能因周邊被污染、被破壞、被拆遷或陽(yáng)光權(quán)被剝奪等，臨時(shí)集結(jié)的群體行動(dòng)幾乎在任何地方都時(shí)有發(fā)生，公眾也不斷因環(huán)境問(wèn)題而加入到參與行列，或集體抗議，或與政府、企業(yè)談判。表面上，這造成了社會(huì)沖突，有不穩(wěn)定因素存在，但公眾在參與環(huán)境事件的過(guò)程中，不僅因此有可能獲益、達(dá)成目標(biāo)，而且有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)如何談判、如何迂回、如何體悟集體的力量，在行動(dòng)中的成長(zhǎng)是環(huán)境參與中不可忽視的附加價(jià)值。當(dāng)然已納入法律程序的環(huán)境評(píng)審一定程度上彌補(bǔ)了環(huán)境參與滯后的缺憾，在各類(lèi)規(guī)劃建設(shè)開(kāi)工之前，周邊的居民和單位有機(jī)會(huì)對(duì)其可能帶來(lái)的環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)審，這既是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的尊重，也是城市理性發(fā)展的必備基礎(chǔ)，公民也因環(huán)評(píng)參與獲得了實(shí)際的利益回報(bào)，并因此懂得參與的價(jià)值。[12]

但比較遺憾的是，由于政府承受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力和對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的考量，目前還沒(méi)有尋找到一條常規(guī)的基于協(xié)商的環(huán)境參與路徑。通常都是環(huán)境已經(jīng)遭受破壞，比如水已經(jīng)不能喝，要建的垃圾場(chǎng)、變電站、加油站或餐飲一條街等已經(jīng)在家門(mén)口開(kāi)工，公眾才知曉并不得已選擇上訪(fǎng)。而真正的環(huán)保治理，從可能對(duì)環(huán)境有影響的各類(lèi)建設(shè)規(guī)劃初期，到運(yùn)行中期及結(jié)尾，每個(gè)階段都應(yīng)有與周邊居民協(xié)商的安排。環(huán)境無(wú)小事，并且是關(guān)系子子孫孫的大事，從西方20世紀(jì)中期大規(guī)模的各類(lèi)環(huán)境抗?fàn)帲街袊?guó)國(guó)內(nèi)近期關(guān)于霧霾、水污染和農(nóng)產(chǎn)品污染等不斷涌現(xiàn)的新聞報(bào)道和公眾參與，基于協(xié)商的多組織聯(lián)動(dòng)已經(jīng)刻不容緩，包括政府、企業(yè)在內(nèi)的各利益主體在傾聽(tīng)、回應(yīng)、談判中共同形成環(huán)境治理的協(xié)商平臺(tái)，既是保護(hù)環(huán)境、造福世人，也是給其他城市治理方向提供可借鑒的模板。

(三)城市文化治理

城市歷來(lái)都是文化的載體，一個(gè)城市無(wú)論從器物層面，包括山川河流、建筑風(fēng)格、歷史遺存和公共空間等，還是從精神層面，包括大眾文化、先鋒藝術(shù)、草根文化以及市民價(jià)值觀等，無(wú)不滲透著文化的積淀，而這些雖有傳承，但更多的是靠一個(gè)城市的文化治理。治理意味著解決問(wèn)題、提出方案并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。相比其他城市治理方向，城市文化的廣泛性、公共性決定了政府只是多邊權(quán)力的一隅，特別在西方，除了文化政策，推進(jìn)文化治理的多半來(lái)自于文化基金、行業(yè)協(xié)會(huì)和民間組織等其他公共機(jī)構(gòu)。而本土文化參與公共治理目前還處于萌芽期或者覺(jué)醒期，需要多方對(duì)此達(dá)成共識(shí)、進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)、共同培育文化氛圍，并逐漸形成公共性導(dǎo)向下的文化治理場(chǎng)域。[13]

如何從協(xié)商視角參與城市的公共文化治理？首先，城市文化在它的展示、分享和建構(gòu)層面都有其獨(dú)到的公共性，公眾只要生活在城市就能感知，參與其治理有其天然的責(zé)任和義務(wù)；其次，城市文化作為城市的軟實(shí)力之一，它沒(méi)有經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展的剛性成分，與協(xié)商的柔性管理意涵不謀而合，擁有主導(dǎo)權(quán)的政府更易放下身段，通過(guò)引導(dǎo)和傾聽(tīng)民意來(lái)推進(jìn)文化發(fā)展；再者，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不僅讓城市文化近乎免費(fèi)地走進(jìn)、貼近每個(gè)個(gè)體，而且多種互動(dòng)平臺(tái)對(duì)文化的推波助瀾直接影響人們的城市交往方式及公共性認(rèn)知，同時(shí)每個(gè)個(gè)體的文化覺(jué)知比以往任何時(shí)候都容易獲得快速提升，如遇文化公共事件，多方更有基礎(chǔ)互信互達(dá)、有商有量地推進(jìn)城市文化治理；最后，各類(lèi)文化民間組織及公共團(tuán)體的勃興，為規(guī)模化、自組織地參與生產(chǎn)城市文化提供了多種可能，如果再配以相應(yīng)的文化政策，建構(gòu)適當(dāng)?shù)奈幕瘏f(xié)商平臺(tái)，城市文化的多元治理即可期。

(四)城市社區(qū)治理

與其他城市治理的方向不同，中國(guó)城市社區(qū)自1978年以來(lái)受到多方青睞，中央政府在社區(qū)的多輪動(dòng)員，包括“社區(qū)建設(shè)”、“社區(qū)發(fā)展”、“和諧社區(qū)”和“社區(qū)治理”等，每一輪驅(qū)動(dòng)都能及時(shí)應(yīng)對(duì)社區(qū)所面臨的問(wèn)題，從最初對(duì)社區(qū)的統(tǒng)一認(rèn)知、社區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和體制改革中的作用、社區(qū)如何與社會(huì)轉(zhuǎn)型相匹配，到社區(qū)治理結(jié)構(gòu)多元化的困境等，看似僅僅是自上而下的頂層設(shè)計(jì)，其實(shí)在快速城市化大背景下，中國(guó)城市社區(qū)超常規(guī)的發(fā)展，讓各區(qū)域各基層不得不時(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)新格局、新問(wèn)題，逐漸孕育出一種自我發(fā)現(xiàn)、自我協(xié)調(diào)和自我創(chuàng)新的社區(qū)演化模式。

目前城市社區(qū)發(fā)展進(jìn)入新一輪治理周期，除了各種政府資源繼續(xù)一如既往地向社區(qū)集聚之外，市場(chǎng)化的進(jìn)一步侵入和社會(huì)化的逐步滲透，使各方對(duì)社區(qū)治理有了更高標(biāo)準(zhǔn)的期待。

城市社區(qū)正面臨許多舊常態(tài)遺留下來(lái)的問(wèn)題，包括多元組織協(xié)同問(wèn)題、社區(qū)弱參與問(wèn)題、社區(qū)沖突問(wèn)題和社區(qū)自治問(wèn)題等，如果按照以往整齊劃一的行政管理模式，在社區(qū)治理新常態(tài)下沒(méi)有各方意見(jiàn)發(fā)聲的機(jī)會(huì)，缺少互相讓步、共同進(jìn)退的協(xié)作理念，城市社區(qū)治理將不可避免地陷入混沌或僵局。因而在多維度上啟動(dòng)社區(qū)協(xié)商，從傾聽(tīng)各方聲音開(kāi)始，圍爐商議、共謀發(fā)展應(yīng)是必經(jīng)之路。只是基層治理在缺少常態(tài)化協(xié)商機(jī)制的大背景下，要勾勒出一幅社區(qū)協(xié)商的完整圖景還為時(shí)過(guò)早[14]，有關(guān)社區(qū)協(xié)商的合法化問(wèn)題、社區(qū)協(xié)商的公平與效率問(wèn)題、社區(qū)協(xié)商平臺(tái)的設(shè)計(jì)問(wèn)題以及社區(qū)協(xié)商的全員參與可能性問(wèn)題等等接踵而來(lái)，全球就公共議題如何協(xié)商、協(xié)商決策如何采信、協(xié)商如何提升效率等都處在實(shí)驗(yàn)階段，中國(guó)本土從鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)走向城市的陌生人社會(huì)，人們即便在社區(qū)仍然是沉默的大多數(shù)，從居家日常到走出家門(mén)共同商議社區(qū)公共事務(wù)，還有很長(zhǎng)的一段路要走。

三、從協(xié)商到?jīng)Q策的城市治理

經(jīng)由協(xié)商來(lái)應(yīng)對(duì)公共事務(wù)中的常規(guī)問(wèn)題、熱點(diǎn)問(wèn)題和沖突問(wèn)題，在尋求解決方案的同時(shí)給了公眾一個(gè)平等參與、共同學(xué)習(xí)和互動(dòng)交往的機(jī)會(huì)，不僅有利于提升公眾對(duì)公共事務(wù)的認(rèn)知程度，也極大地促進(jìn)了社會(huì)各階層的互敬、互諒及和諧程度。但是協(xié)商的目標(biāo)是達(dá)成共識(shí)、形成決策，這也是全球協(xié)商民主推進(jìn)過(guò)程中共同需要面對(duì)的難題：協(xié)商的最終定論由誰(shuí)作出？這些經(jīng)由協(xié)商做出的決策合法性如何？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督實(shí)施？從協(xié)商到?jīng)Q策，城市治理才真正走完從引導(dǎo)到參與、從發(fā)散到收斂的全過(guò)程，為了確保協(xié)商的有效性，需在協(xié)商主體的代表性、協(xié)商程序的合法性、協(xié)商表決的必要性和協(xié)商執(zhí)行的可能性四個(gè)方面做足文章。

(一)協(xié)商主體的代表性

針對(duì)任何公共議題，協(xié)商的主體首先是相關(guān)利益群體，但不能僅限于利益群體，與協(xié)商議題有關(guān)的政府部門(mén)、專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)、公正機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、居民代表，甚至包括新聞媒體等，根據(jù)協(xié)商的波及范圍、事件重要程度和影響力等，必要時(shí)都應(yīng)有代表在場(chǎng)，除了讓利益主體、非利益主體代表各自立場(chǎng)充分闡明意見(jiàn)外，共同在場(chǎng)的最大好處就是為協(xié)商決策的合法性、有效性奠定了基礎(chǔ)。

(二)協(xié)商程序的合法性

城市治理是多方介入的綜合而復(fù)雜的公共事務(wù)，通過(guò)協(xié)商來(lái)解決城市治理問(wèn)題從來(lái)都不是一蹴而就，多輪次、跨年度的協(xié)商并不鮮見(jiàn)，在協(xié)商主體完備且富有代表性的前提下，程序合法性就是接下來(lái)的重點(diǎn)要?jiǎng)?wù)，包括協(xié)商信息的公開(kāi)、各協(xié)商主體有公正和充分的表達(dá)機(jī)會(huì)、為爭(zhēng)議話(huà)題開(kāi)辟辯論環(huán)節(jié)、多次協(xié)商無(wú)果時(shí)給予時(shí)間分群場(chǎng)外協(xié)商、線(xiàn)上線(xiàn)下協(xié)商共同取證、有沖突時(shí)專(zhuān)家或律師能出面調(diào)停等等，程序合法為協(xié)商表決提供了契機(jī)。

(三)協(xié)商表決的必要性

如遇城市治理中的重大公共議題，各方意見(jiàn)爭(zhēng)執(zhí)不下，協(xié)商到最后有必要通過(guò)表決來(lái)達(dá)成一致。這其實(shí)是民主和集中的問(wèn)題，也有學(xué)者稱(chēng)之為“決策性公民協(xié)商”，此類(lèi)協(xié)商有直接民主性質(zhì)，而且協(xié)商所形成的決定往往具有直接的社會(huì)效應(yīng)。[15]當(dāng)然通常要在各方已多輪熟議，均同意表決的前提下再進(jìn)行投票，并應(yīng)有公正機(jī)構(gòu)和媒體在場(chǎng)來(lái)確保表決的公正公開(kāi)。

(四)協(xié)商執(zhí)行的可能性

協(xié)商與司法一樣最終都繞不開(kāi)執(zhí)行的難題，它基于公眾的素質(zhì)、對(duì)協(xié)商機(jī)制的認(rèn)同、對(duì)城市共同的熱愛(ài)等，甚至也表明公眾對(duì)共同建構(gòu)契約社會(huì)的決心，好在有代表性的協(xié)商、程序合法的協(xié)商、共同表決的協(xié)商在行進(jìn)過(guò)程中已充分吸納了民意，匯聚了公眾的智慧，為協(xié)商決議的執(zhí)行開(kāi)辟了綠色通道。當(dāng)然，協(xié)商本身是否充分展示了公共理性，是否最大限度滿(mǎn)足和提升了公眾福祉，才是協(xié)商圓滿(mǎn)走完全過(guò)程的重要法寶。

[1]俞可平.治理和善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1999.9-11.

[2]張?jiān)娪?發(fā)達(dá)國(guó)家城市治理的標(biāo)準(zhǔn)與模式——國(guó)外城市治理經(jīng)驗(yàn)研究之一[J].中國(guó)發(fā)展觀察，2015，(2).

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[10]譚靜斌.法國(guó)城市規(guī)劃公眾參與程序之公眾協(xié)商[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2014，(4).

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[13]閔學(xué)勤，鄭麗勇.當(dāng)代視覺(jué)文化的公共性及其治理[J].文藝?yán)碚撗芯?2015，(2).

[14]閔學(xué)勤.社區(qū)協(xié)商:讓基層治理運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)[J].南京社會(huì)科學(xué),2015，(6).

[15]林尚立.協(xié)商民主:中國(guó)的創(chuàng)造與實(shí)踐[M].重慶:重慶出版社,2014.144.

(責(zé)任編輯：沈松華)

A Study on the Logic and Path of Urban Governance Based on Negotiation

MIN Xue-qin

(School of Social and Behavioral Sciences, Nanjing University, Nanjing 210023, China)

Generally speaking, urban governance refers to the process of collaboration and benefit gains between multi-organizations from government, market and society. Thus negotiation can be regarded as the normal means and action model to achieve the goal of governance. Ever since the 80s and 90s of the last century, there appeared the trend of deliberative democracy, which becomes the possible access to the negotiation in the social governance of China with its completion of market economy transformation. In this way, the concept of service transformation, devolution of power and multiple governance in Chinese cities fits quite well with the operative principle on multi-participation, equal respect, all-inclusiveness in the negotiation. Meanwhile, negotiation offers a logic support for legitimacy, feasibility and civilianization, as well as efficiency promotion. The key to the problem lies in how to move from political consultation to social negotiation, from top-layer negotiation to grassroots negotiation, especially taking negotiations on urban construction planning, environmental protection, cultural innovation and community governance as the breakthrough. Indeed, it will become the model for the global practice of deliberative democracy on the basis of the exploration of urban governance in China’s context.

Urban governance; negotiation; deliberative democracy

2015-06-21

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究基金規(guī)劃項(xiàng)目“公民導(dǎo)向的社區(qū)治理模式及其評(píng)估體系研究”(13YJA840017)的研究成果。

閔學(xué)勤(1967-)，女，江蘇宜興人，南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授，主要從事城市社會(huì)學(xué)和公共社會(huì)學(xué)研究。

城市學(xué)研究

C912.81

A

1674-2338(2015)05-0131-06

10.3969/j.issn.1674-2338.2015.05.018