漢代刺史制度的演變特點及歷史啟示

孫子堯

（中共浙江省委黨校2013級研究生院 浙江杭州 310000）

漢代刺史制度的演變特點及歷史啟示

孫子堯

（中共浙江省委黨校2013級研究生院 浙江杭州 310000）

刺史制度作為專制主義中央集權的產物，是中國古代官僚監察制度的一大創制，在歷史上具有獨特的地位。刺史制度是在秦以御史監郡（監御史）和漢初丞相史出刺的基礎上設計而成，這項制度的演變與兩漢政治發展密切相關，且在武帝、昭宣中興時期得到了較大發展，但東漢后期因時局混亂，刺史地方官化現象嚴重，其在一定程度上又催化了東漢政權的瓦解，造就了“天下合久必分”之勢，而這種演變現狀及其特點值得我們研究思考。故本文主要以介紹漢代刺史制度的演變過程為出發點，研究在這項制度演變過程中體現的特點，并在此基礎上總結其中的經驗、教訓，為我們研究現今中國監察制度及其權力運作提供一些歷史啟示。

漢代 刺史制度 特點 啟示

在研究漢代刺史制度之前，我們首先要明晰“刺史”的含義，“刺”即刺舉不法，“史”即皇帝所“使”的意思。刺史制度是在結合秦朝、漢代前期發展經驗的基礎上，因時提出的一項監察制度，其興起、發展與衰落都有著特定的社會背景和歷史原因。雖然刺史制度的存在不過三百多年，但其在歷史上及對后世產生的影響是不容小覷的。故本文主要采用文獻搜集法，并對刺史制度的演變和特點提出一些歷史性的思考。

一、刺史制度的演變

1.刺史制度的萌芽與興起

派遣官員監督地方官的所作所為，及時上報國君以加強對地方的領導和監督的監察模式早在戰國時期就已經出現了。當時，為了加強對縣的監督和控制，就有一些國君派遣官員監督縣令長。如在《韓非子·內儲說上》中就有記載，魏國的縣令卜皮狡猾聰慧，掌握御史“污穢而有愛妾”的秘密后，派遣年輕的侍仆假裝喜歡御史的寵妾，來探知御史的隱情，并靠這種辦法來擺脫御史對其的監督①《韓非子·內儲說上七術第三十》。。由此可以看出，當時就有御史監督地方縣令的行為。

（1）秦朝監御史監郡

秦朝在統一六國后，為維護統治，加強中央對地方的管理，便“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”②［漢］司馬遷.《史記·秦始皇本紀》，中華書局出版，北京，1982。。在《史記》卷五十三《蕭相國世家》，《集解》中亦有記載，“秦時無刺史，以御史監郡。”其中，“監”即監御史，是在吸收戰國時期御史監督縣令長經驗的基礎上設立的，由中央的御史大夫派出，且受其統治，不受郡守領導，主要負責監督郡的活動。此外，監御史還兼有領兵、治獄、推薦郡吏和開渠等權力。

（2）漢高祖時取消御史監郡

在西漢政權建立之初，漢高祖劉邦在面對秦暴政后，凋敝的經濟、疾苦的民生時，他意識到保證政權穩定的當務之急便是促進地方經濟的發展，調動地方積極性和自主性，故“省御史監郡”，以擴大地方發展的能動性。而與此同時，漢初政權根基不穩，漢高祖忙于解決與異性諸侯王、匈奴之間的矛盾與沖突，對郡國管理較少，注重與一同“打天下”的功臣們的感情，便不事監察。而這種放任地方監察的行為，使得郡國權力過大，為后世發展留下了弊病。

（3）惠帝時恢復監御史

惠帝三年，監御史得到恢復。“惠帝三年，相國奏遣御史監三輔，郡，察辭詔凡九條。監者二歲更，常以中月奏事也”③《漢舊儀》見《北堂書鈔·設官部》。。由此可以看出，惠帝時期的經濟有了較大程度的恢復，政府在發展生產留有余力之時，為了加強對地方的控制和聯系，重置監御史。但此次置監御史，其主要任務是“察辭詔凡九條”，這樣就使監御史的權力得到限制，成為單純的地方監察官，而不是像秦朝監御史那樣身兼數職。此外，監御史一般“常以十月奏事，十二月還監”④［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書局出版，北京，1988。，每年定期到中央匯報工作，且為了防止監御史與郡守關系過于密切，阻礙監察工作的有效開展，還實行兩年輪換一次監郡的制度。

（4）文帝派丞相史出刺——刺史制度的雛形

惠帝設監御史，但其在實際執行過程中卻不盡人意，出現了一些監御史與郡守相互勾結，玩忽職守的現象，這在一定程度上使監察制度變味，難以維持監察本意。故在派遣監御史之外，文帝時期又派遣丞相史出刺，監察郡守和監御史的行為。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，并督監察御史”⑤［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書局出版，北京，1988。，但是丞相史為臨時派遣，不常置，事情解決后便返還。

“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分東西曹，東曹九人出督州為刺史”⑥《漢舊儀》。。東曹的九位丞相史各自監察九州中的一州，這就奠定了武帝時期刺史制度的基礎，形成了刺史制度的雛形。文帝的這一改革，將郡國劃入了刺史部州，改變了漢初監御史只能對郡監察，不能察諸侯的制度，加強了中央與地方的聯系，保證了對郡的監察，同時擴大了對王國的控制，這為地方監察和削弱王國勢力奠定了基礎。

（5）漢武帝時期正式設刺史制度

由于丞相史出刺和監御史并行，致使監察權力不統一，職責重疊交叉，二者經常出現推諉扯皮的現象，而這種現象致使地方監察效率低、效果差。漢武帝為了改變這種低效的地方監察制度，以加強中央集權，促進西漢經濟、社會的發展，便于元豐元年（前110年）正式廢止了監御史監郡，“御史止，不復監”⑦［唐］杜佑.《通典·職官十四》，中華書局出版，北京，1988。。又于“元豐五年初置刺史部十三州”⑧［漢］班固.《漢書·武帝紀》，中華書局出版，北京，1962。。

漢武帝把全國除了三輔（京兆、馮翊、扶風）、三河（河南、河內、河東）和弘農以外的地區分成了13個州部，作為監察區，每州設刺史一人，秩祿為六百石，專職監察地方，上受御史中丞的直接統轄，對下直接監察郡的長官太守。刺史沒有固定的治所，每年八月巡視所轄區域，考察吏治、獎懲官吏、決斷冤獄⑨于海娣，黎娜 編著.中國通史：黑龍江科學技術出版社，2007。。因此，刺史制度可以較好地監察地方，利于維護專制主義中央集權。而刺史制度在西漢中后期得到進一步發展，對維護皇權，肅清吏治，促使昭宣中興局面的形成起著積極的作用。

2.漢代刺史制度的發展

（1）漢武帝時期正式設刺史

漢武帝時期，設刺史，以六條問事為標準，而六條問事所涉及的內容主要體現了刺史所監察掌管的六件事：①地方豪強大戶是否觸犯禮制、并田造宅、以強欺弱；②郡守是否遵守典制、以詔書行事，有沒有曲解詔書侵擾百姓、聚斂為奸的行為；③郡守是否肆意斷案、不秉公執法以及是否有懲治自然災害和流言蜚語的現象；④郡守是否為國家公正選拔人才；⑤郡守子弟是否橫行不法；⑥郡守是否勾結豪強、收受賄賂、損改正令。

從刺史的監察范圍看，刺史“秩六百石”，監察的卻是二千石的郡國守相，這種以輕御重，以小監大的方式，借顧炎武之語便是“夫職卑而命之尊，官小而權之重，此大小相制，內外相維之意也”⑩。由此可以看出刺史雖位卑但權重，在監察體系中起到一種平衡和制約的作用。同時，也可以看出漢武帝通過刺史監察十三州的主要目的是加強對地方郡國的領導和控制，防止守相專權坐大，同時又可以限制刺史職權，防止刺史越權干擾地方政務。

從考課和賞罰的角度看，漢武帝時期建立了較為嚴密的考課管理制度和賞罰制度。漢武帝對刺史的選用標準較為嚴格，一般是辟舉高第，或根據官吏任職期間的表現，選拔優秀忠誠的人擔任。而在賞罰方面，刺史在出巡期間，若不忠于職守，所察過詔條，便要受到舉奏和處分；反之，刺史在任職期間，若功勛顯著，則可受到獎勵而升遷。

（2）昭宣中興時期——刺史制度得到較大發展

昭宣時期，由于統治得力，政治清明、經濟繁榮，社會呈現出“吏稱其職，民安其業”的景象，且當時的中央十分重視整頓吏治、任用和勉勵有賢能的官吏，注重廢除嚴刑峻法、決疑案、平冤獄，因而對刺史制度也格外重視。這一時期的刺史仍然嚴格在六條問事的范圍內行使監察權。在選拔任用方面，對刺史的規定也較為嚴格，如，對那些忠于職守、糾察百官功效顯著的刺史實行獎勵升遷的政策。

此外，昭宣時期還十分重視發揮刺史督察諸侯王的作用。為了保證刺史在行使職權的過程中，可以有效地監督和打擊諸侯王勢力，昭宣時期還允許刺史在遇有緊急情況時有權收捕諸侯王和處理與之有關的罪犯。不過，刺史并不能超越其督察范圍，在收捕諸侯王時刺史仍須嚴格遵守規定，無權直接處理，而是需要上奏給中央由皇帝裁定。如，在宣帝時期，“廣川王國群輩不道”，“懸其頭王宮門外，因劾奏廣川王。天子不忍致法，削其戶”?，從這個例子中既可以看到刺史職權的擴大，也可以看出其仍受皇帝的限制。這一時期的刺史制度對維護皇權，打擊諸侯勢力，緩和階級矛盾，加強中央對地方政權的控制，穩定社會秩序仍起著至關重要的作用。

3.刺史制度的衰落與東漢的滅亡

（1）刺史制度逐漸衰落

西漢晚期，社會矛盾加劇，政局動蕩，皇權統治存在危機，刺史在這種動亂中也飄忽不定，深受影響。這主要體現在元帝、成帝和哀帝時期。

在元帝以后，皇權逐漸削弱，地方豪強勢力不斷擴大，土地兼并嚴重，外戚操持政權，階級矛盾也日益尖銳。政府為了加強對地方政權的控制，便賦予刺史更大的權力。如，刺史在創立之初，并無固定的椽屬和幕僚，但在元帝時，便正式為刺史設立了椽屬和幕僚，擴大了刺史在選官任用方面的權力。

而在成帝時期，刺史又有了罷免官吏的權力。同時也出現了在選用刺史時私人推舉的現象。如，一些操持政權的外戚宦官把親信強行塞入刺史行列，為己所用。等到哀帝時期，刺史的監察權限又有所擴大，其監察對象已從兩千石的守相擴大到六百石的郡吏和縣令。且刺史在執行公務時，又可以從事一些超出監察之外的事情。如，鎮壓諸侯和民眾的反抗、參與中央決策等。

這些變化均反映了刺史權力的擴大和地位的提高，不過這一時期刺史的性質并沒有發生根本的變化，仍是監察官，其職責也仍以監察二千石郡國守相為主，其考核也仍是以監察功績為標準。

（2）刺史逐步地方官化

在王莽統治的新朝時期，刺史權力得到擴充，刺史制度地方官化進程加快。新朝時期，社會階級矛盾突起、統治危機四伏，王莽派遣州牧（刺史）去鎮壓各地的農民起義軍和少數民族的反抗。在多次授權和鎮壓過程中，刺史、州牧的監察職能逐漸喪失，而行政、領兵權卻日漸擴大。如，從“置州牧、部監二十五人，見禮如三公”?中就可以看出，此時的州牧已經不是地方監察官，而是位等三公，擁有統兵權的地方行政官了。

在東漢建立之初，群雄割據，天下已有大亂趨勢，光武帝為削弱地方的割據勢力，實現統一領導和管理，便賦予州牧較大權力，如：東漢初的州牧已經擁有統兵權，可以平定地方割據勢力，還有參與地方政務的權力。而后，光武帝又罷州牧復刺史，但這也只是在形式上恢復了刺史制度，實際上此時的刺史地方官化的程度已進一步加深，他們有了自己固定的治所，擁有一定的政治經濟和軍事權力，雖然主要職能仍是監察地方，但其也擁有處理地方政務的權力，且有日益擴大的趨勢。

而在東漢靈帝時期及其以后的刺史，地方官化日趨嚴重，有的甚至發展為地方割據勢力。隨著外戚專權和皇權的削弱，階級矛盾、民族矛盾的激化，刺史地方監察職能逐漸喪失，而統兵，鎮壓起義和暴亂已經成為刺史的主要職能。如，這一階段的刺史（州牧）已擁有決獄權、推薦人才、率軍和少數民族作戰、鎮壓民眾暴動等權力，在譚顯為豫州刺史的時候，“天下饑荒，（民）競為盜賊，州界收捕且萬馀人”?。

（3）刺史地方官化完成及東漢的滅亡

東漢末年，漢代統治者日益腐朽，外戚宦官專政，社會矛盾日益尖銳。為鎮壓黃巾暴動，漢靈帝接受太常劉焉的建議，改刺史為州牧，賦予州牧更大的軍政權，州牧從而掌握重兵，招兵買馬，集行政權、軍權、財權于一身，在州內可以隨意發號施令、封官置吏，逐漸演變為地方割據勢力。此時東漢的政權已名存實亡，州由監察區演變為行政區。而東漢末年刺史制度的改變，不僅削弱了中央對地方的監察，同時也開啟了漢末割據的序幕，在一定程度上導致天下“天下合久必分”之勢的出現。

二、刺史制度演變過程中體現的特點

漢代刺史制度的興起、發展與衰落貫穿于兩漢政治發展的始終。作為中國古代國家監察制度的一大創制，它的存在有一定的合理性。在漢代刺史制度的發展時期，其具有平衡和穩定政局，維護皇權統治，加強對地方領導和控制的作用。但在后期發展中，刺史權力的異化與擴大，使得刺史制度在一定程度上又成為加速東漢統治滅亡的罪魁禍首。而當我們沿著刺史制度演變的這條主線，觀察兩漢政治的始末，可以發現在刺史制度和政治發展興衰的歷程中，與之始終相伴的一個因素便是皇權對其的影響和干預，而由于皇權的強弱和控制程度不同，便衍生出兩個重要的特點，即皇權的強弱變化對刺史制度演變有較大影響和刺史監察權逐步異化擴大為行政權。

1.皇權的強弱變化對刺史制度演變有較大影響

刺史制度作為漢代中央政府對地方政府所實行的一項較為完備、系統的監察制度，對兩漢政治的發展起到了至關重要的作用。而在其中發揮重要功效的便是皇權對其的控制。觀察兩漢政治的興衰，我們可以發現，在政局相對穩定，皇權統治較強，社會經濟較快恢復和發展時期，刺史制度也相應地取得了較大成效。在這一時期，皇帝會十分重視對刺史監察職能的賦予，利用刺史加強對地方政府的領導和控制。且這一時期的刺史也多能秉公執法，整飭吏治，肅清貪官。如，在漢武帝、昭宣中興時期，皇權統治較強，中央對地方政權的控制力也較高，刺史多能夠以“六條問事”為準，在職責范圍內發揮監察作用，對穩固國家的發展，政權的正常運轉有較大作用。

而與之相應的是，在西漢后期，尤其是在元帝以后，隨著皇權的削弱，中央對地方的控制能力也減弱，政局動亂，民生凋敝，發展疲軟。而為了加強對地方的控制，皇帝便擴大刺史的權力，而在王莽新政和東漢時期，為了鎮壓接二連三的起義和暴亂，中央政府便頻繁重用刺史，賦予其領兵權和行政權，刺史開始由監察官演變為地方行政長官，權力異化和擴大現象嚴重，而至黃巾起義爆發，東漢統治已名存實亡，刺史借鎮壓之名，不斷擴充各自的勢力，發展實力，脫離中央，最終各霸一方，爭雄稱霸。

2.刺史監察權逐步異化擴大為行政權

監察權的日益擴充，以致最終侵奪行政權在中國古代是一種并不罕見的現象。漢代的刺史制度亦是如此。刺史制度的演變貫穿兩漢政治的始終，其最初的主要職能是督察諸侯王、郡守和地方豪強，是皇帝監視諸侯王動靜的耳目，但后來受皇權的影響和命令，便擴大職權，不再僅僅桎梏于監察地方，而是逐步擁有統兵權、行政權和財政權，漸漸控制地方的發展命脈，致使監察權逐步異化為行政權，最終完全地方官化，成為地方割據勢力，獨霸一方。

這主要表現在從以往的以“六條問事”為標準，聽命于皇帝到后來的刺史坐大，地方割據勢力紛爭；從初期的位卑權重、以小制大到后期的位高權重、勢力混亂等，這些無一不彰顯著刺史地方官化的進程，是刺史監察權異化，行政權擴充的有力證據。而思考這種監察權到行政權的異化與轉變，歸根到底還是受到皇權的影響和控制。刺史，顧名思義是皇帝所“使”以“刺舉不法”的官員，其背后的勢力代表是國家的最高統治者，即皇帝，因此刺史作為皇帝的代言人自然就“權威顯赫”，而皇帝對其的重用使得刺史的地位和權威得以進一步擴充，刺史的監督權異化，地方官化現象嚴重，以致于在皇權旁落時，刺史又可以肆意瓜分行政權，割據地方勢力。

三、漢代刺史制度的演變及特點帶來的歷史啟示

漢代刺史制度是一種較為完備的監察制度，是維護皇權的有力手段和重要武器，作為皇帝的耳目在加強中央對地方的監督和控制時，發揮了重要的作用。它的形成、發展和衰落與兩漢政治休戚與共。而其在演變過程中彰顯的兩個特點，都有一定的局限性，而正是這種局限性催使東漢統治走向滅亡。為此，我們必須要以史為鑒，尋找其中的經驗和教訓，正確認識漢代的刺史制度，為當今監察制度和監察體系的建構提供一些意見。

1.協調中央集權與地方分權

如何合理有效的分配中央與地方的權力一直以來都是為政者較為關注的，透過兩漢政治發展的始末我們可以看到中央與地方、集權與分權間的較量與平衡。我們知道過度的集權與分權都不利于國家的發展和政局的穩定。如，東漢外戚、宦官交替專權，刺史權力的擴大，都較大程度地導致了國家政權的動蕩不安，而只有保持中央集權與地方分權的合理，才能減少因權力引發的紛爭。我國是一個單一制國家，中央和地方的關系是一對矛盾，因此在尋求中央與地方權力與利益的最佳結合點時也顯得較為困難和緊迫。我國的這種單一制與中國古代兩千多年的中央集權的歷史傳統有關，是歷史發展的一種必然選擇。因此，如何正確處理中央與地方的關系，如何正確平衡集權與分權的關系已經成為關鍵。

而筆者認為我們在分配權力時既要保證中央與地方的權力分之有“度”，協調中央集權與地方分權間的關系，又要在分配中保持政權的穩定運行和政局的平穩運作，使中央與地方的權力始終控制在一個合理的范圍，以期達到最佳平衡。我們知道，適度集權與分權的確切比例很難精確的計算，但其間的“度”卻是我們可以總結和控制的，因此一定要把握好權力分配和運行的“度”。

2.注重監察權與行政權的分離，保持制度的有效運轉

我國歷代封建王朝都十分重視吏治廉潔，建立了一些專職的監察機構和官吏，漢代的刺史制度便是其中頗有成效的一項制度。我們要肯定刺史制度的優勢和歷史地位，它在武帝和昭宣中興時期以“六條問事”為問責標準、合理選任官員、獎懲分明，對監察和領導地方起到了較大的作用，而這對于我國現今對巡視人員的考核和培養有較大的指導意義，如，巡視人員要注重法制化培養，可以設類似“六條問事”的規章為管理標準，注重對當今巡視人員的考察，使他們履職有法可依；同時在選拔人員時也應慎重，要加強對巡視人員的監督與考核，注重培養巡視人員的權威性，而這些措施都有利于“彰顯彈惡，激濁揚清”。

但不可否認的是，漢代刺史制度的演變和異化是對制度制定原則的否定與拋棄，其違背了制度制定的初衷，即應以監察為目的，而不是擴大監察官的權力，使得地方官化現象嚴重，最終刺史坐大，地方割據分裂猖獗。故注重“監察權與行政權的分離”這一點是值得我們注意和深思的，我們在制定一項政策時必須要明晰制度制定的初衷，對于監察制度，我們就必須要注重監察權與行政權的分離，保持監察權的獨立運作，維護監督者的權威。

社會在不斷的發展進步，制度的設計、運轉與完善也要與時俱進，而不是簡單地僵化與拋棄。我們須站在歷史的角度，以史為鑒，并始終銘記要保持一個穩定的政局，就必須要合理分配中央與地方的權力，注重問責與改革。同時，國家的良好運轉也離不開制度的合理運作。而只有注重結合與完善，才能適應社會的發展與需要，才能為我國現今的監察工作提供一些經驗與幫助。（作者系中共浙江省委黨校2013研究生 孫子堯）

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