工業開發區轉型動力機制的“三力模型”解釋*
——以龍游工業園區為例

王夢珂 何 丹 楊 犇

工業開發區轉型動力機制的“三力模型”解釋*
——以龍游工業園區為例

王夢珂 何 丹 楊 犇

國內一些開發區在發展初期只關注生產設施的配備，片面追求產值而忽略了生活服務配套。到一定階段“，有產無城”發展模式的弊端顯現，投資回報日趨下降，開發區被迫重新考慮產居平衡發展，產城融合便成為其轉型的重要途徑。許多國家級開發區從1990年代末就開始步入轉型，但目前省級開發區還處于轉型發展的探索階段。通過構建“三力模型”，以浙江省省級開發區——龍游工業園區為例，對工業開發區轉型的動力機制進行解釋，并對其向產業新城的轉型的路徑進行探討。

開發區 | 轉型 | 三力模型 | 龍游工業園區

王夢珂

上海復旦規劃建筑設計研究院工程師，碩士

何 丹

華東師范大學中國現代城市研究中心副教授，碩士生導師，通訊作者

楊 犇

上海同濟城市規劃設計研究院工程師，碩士

0 引言

中國的開發區是國家改革開放進一步發展的產物，國內于1984年成立了第一批的14個國家級開發區，作為對外開放的試驗區和先行區[1]。經過了近30年的發展，開發區的數量已經有一千多個，類型也不斷豐富，各個開發區在深化改革、擴大開放、吸引外資和促進區域經濟增長等方面發揮了重要作用。然而，從1990年代末期開始，開發區“孤島”式的發展使其暴露出諸多問題，如環境污染、基礎設施配套滯后、產業發展后勁不足等等，眾多開發區提出了轉型再開發的發展思路。從先期單純工業開發轉為產業與城市新城（區）建設相結合的發展模式，成為了許多開發區轉型的方向，這些開發區就此步入了工業化與城市化并進的道路。

2000年以來，“開發區轉型”成為眾多學者關注的熱點，主要集中在對轉型模式的研究和轉型實踐經驗的介紹及總結。朱新捷[2]認為開發區轉型主要有“產業能級提升”和“建設產業新城”兩種模式；景體華等[3]、沈宏婷[4]、俞紅政[5]、任海軍等[6]分別對北京亦莊開發區、揚州經濟技術開發區、嘉興開發區和青島經濟技術開發區等國家級開發區的轉型實踐進行了介紹，國家級開發區的發展和轉型都相對較早，通過加強城市生活服務功能，目前已經初步顯現新城的形態。另外，也有一些學者關注促進開發區轉型的動力因素，王雄昌[7]對開發區轉型的內外兩方面動力進行分析，認為外部動力主要來自經濟全球化和國家宏觀政策的調整，內部動力主要有產業集聚和升級、功能升級等方面；沈宏婷等[8]以蘇州工業園區為例，研究了其轉型的動力機制，有優惠政策的終結、土地調控力度的加強、金融危機爆發、勞動力成本上升等因素。

可以看出，目前學術界關于開發區轉型的研究多集中在國家級開發區層面，主要對其產業和空間形態的升級進行探討；對轉型背后的動力機制研究還比較少，已有的成果也主要是從經濟發展、宏觀政策等方面進行分析。然而，在研究的過程中，筆者發現有更實際的因素直接影響著開發區的發展：開發區內部各發展主體之間的博弈及出現的問題等，形成促進開發區轉型最為直接的推動力。博弈主體主要有開發區管委會、企業和職工3方面，尤其是職工的需求形成越來越強的推動力，在促使開發區轉型中作用日益顯著。本文以一手實地調研數據（包括對園區內部政府管理人員和企業主的訪談、對企業和員工問卷調查等）為基礎①，以省級開發區——浙江龍游工業園區的轉型發展為例，分析推動開發區轉型的深層次力量（“三力”：政府推動力、企業推動力和職工推動力），并對其向產業新城轉型的路徑進行探討。

1 “三力模型”的構建

美國著名政治哲學家羅爾斯認為，社會是各成員為了獲取共同利益而組成的協同事業體，彼此間存在一定的利害關系，不同的成員（利益相關者）在追逐各自利益時可能會發生相互沖突，從而導致社會問題的產生[9]。這里的“社會”可以是廣義的人們生存的社會，也可以指狹義的某一社區、開發區、企業等。新馬克思主義政治經濟學中的“利益理論”以及西方管理學中的“利益相關者理論”都有相關研究，后者最初大多應用于企業的管理研究中，之后逐步擴展到其他學科，如旅游、教育、食品安全以及城市規劃等領域[10]。城市規劃是社會實踐過程，需要在不同利益相關者之間進行交流與溝通以形成共識，采取合作行動[11]。這里的“利益相關者”主要涉及政府（公共機構）、市場（資本）和公眾（弱勢群體）這3個群體，他們之間的博弈關系在西方政體下基本處于勢均狀態。但是中國特色政體決定了相對于公眾來說，政府和市場擁有更多的博弈資源[12]。近年來，隨著政府逐步退出競爭性領域、互聯網絡等新媒體的發展、非政府組織的興起，公眾參與和影響城市與區域發展規劃（政策）制定的意愿在不斷增強，參與的渠道也在不斷拓寬。中國城市與區域發展的利益主體多元化，在這樣的背景之下，西方相關理論在中國不同尺度區域發展中的表達與應用已經成為可能，本文用“利益相關理論”構建模型對中國工業開發區轉型進行解釋就是一個應用實例。

龍游工業園區在發展過程中涉及的利益主體主要有園區管委會、企業和職工3者，來自這三方的推動力在促進工業園區轉型中起到至關重要的作用。在此，以“園區管委會”、“企業”、“職工”分別作為行為者沖突理論中的“政府”、“市場”和“公眾”的實際代表，來構建“三力模型”，進而探討促進工業園區轉型的動力機制（圖1）。

（1）政府（園區管委會）推動力

在向市場經濟體制轉型的過程中，政府和市場成為促進經濟發展的兩個輪子。政府的作用體現在：制定有效的規制以維護正常的市場秩序及提供相應的公共服務。在具有強烈政策導向的開發區發展過程中，政府是推動其發展的主體。主要作用體現在：建設初期的基礎設施建設；制定開發區發展的產業、資金、人才等相關政策；打造良好環境，進行招商引資；完善服務職能，維護市場秩序，促進經濟發展等方面。

強烈的政策導向又迫使政府需保證公共資本的收支平衡，進而需要協調地區產業結構和完善產業鏈。政府對開發區建設的投入和運營都需要公共資本進行維持，當發展出現停滯，使公共資本難以為繼甚至負債過多時，就開始尋求“轉變”來支撐開發區正常的運營，由此便形成了促進開發區轉型的“政府推動力”。

（2）市場（企業）推動力

市場的主體——企業，特別是園區的龍頭企業，對開發區發展有著重要的引領作用：帶來經濟利潤，維持開發區運營，促進地區經濟增長；吸引同類企業和上下游企業集聚，完善和拓展產業鏈，帶來規模經濟；提供就業崗位，為城市帶來巨大的社會利益；帶動地區城鎮化發展等。

圖1 “三力模型”示意圖

當經濟大環境發生波動或者開發區不能提供保障企業發展所需的政策環境時，企業難以維系自身發展，將從“正向（如企業的升級轉型）”或“逆向（如企業的停產搬遷）”進行調整。這種“正向”或“逆向”調整都會形成“市場推動力”，進而推動園區的轉型。

（3）公眾（職工）推動力

職工是開發區發展的活力。一方面，勞動力是關系著企業能否持續發展的重要因素，其質量和成本是許多企業發展的重要因素之一；另一方面，職工又是開發區生活的重要主體，為開發區帶來了活力和人氣，其生活需求也會帶動園區生活服務業的發展。

開發區在發展初期，政府和企業通過最大化地壓低職工的生活服務投入成本、最大化提高企業經濟效益的方式在短期內實現園區的發展。直接表象就是忽視了職工的生活和個人發展的需求，導致區內只見工業廠房不見生活氛圍，使職工缺乏歸屬感，加劇了人員流動性，進而影響了企業的穩定發展。職工個人的發展需求在這個意義上構成了促進開發區轉型的“公眾推動力”。

2 龍游工業園區的發展背景

龍游工業園區位于浙江省衢州市的龍游縣城以北，與城區隔衢江相望，相距約5km（圖2）。目前，園區內產業類型主要有特種紙業、紡織服裝業、飾品加工業、五金機械與電子產業等。區內企業以私營企業為主，占到90%以上，且多為母公司的下屬生產性單位。

園區創建于2003年初，前身為龍游龍北經濟開發區，2006年園區正式被確定為省級開發區，2007年進行了二期規劃，2011年開始制定三期發展規劃并向新城轉型（圖3）。

隨著一二期建設的不斷推進，園區的發展水平不斷提升，企業對生產及生活環境的要求也隨之提高，現有的園區環境和基礎設施無法滿足企業的需求，在一定程度上阻礙了園區的長遠發展。為了強化開發區發展動力機制，在更高的平臺上應對和解決快速發展中所面臨的種種問題，龍游工業園區于2011年提出了向綜合性產業新城轉型的發展方向，這比國內一些國家級開發區的轉型要晚了10多年。

一些國家級開發區于1990年代末就開始向產業新城轉型發展，到現在已經具備新城形態，如北京亦莊新城[3]、蘇州工業園區[8]、廣州蘿崗區[13]等，其轉型發展為其他開發區提供了寶貴的借鑒經驗。目前，對于“產業新城”的概念，一些學者雖有相關闡述[14-16]，但學術界尚未有統一界定。根據相關文獻及實踐研究，本文認為“產業新城”是指：最初以工業發展為主導的特定地域（如工業園區、經濟開發區等），在發展的過程中通過轉型升級，逐步加強完善城市服務功能，最終形成以產業發展為主的集工作、生產、生活、休閑娛樂等為一體的新城（區）。那么，作為一個省級開發區，龍游工業園區為什么要提出向產業新城轉型，又該如何轉型？本文將通過“三力模型”對其轉型進行解釋，研究轉型的動力機制和路徑。

3 對龍游工業園區轉型動力機制的解釋

近年來，龍游工業園區不斷發展壯大，為許多產業（如造紙、紡織、電子機械等）提供了集聚發展平臺，在很大程度上推動了縣域經濟的增長。然而，通過調研，發現園區面臨著諸多問題，嚴重困擾著園區內部的各個主體（包括園區管委會、企業和職工），由此形成三股強勁的力量，共同推動工業園區轉型。

圖2 龍游工業園區與主城區的位置關系

圖3 龍游工業園區分期發展圖

表1 2010年龍游工業園區各主導產業地均產值

圖4 2008年衢州市各開發區地均產值比較數據來源：衢州市統計局網站。

圖5 2010年龍游工業園區各類產業產值比重（左）與占地面積比重（右）數據來源：龍游工業園區管委會提供的各個企業經濟情況數據。

3.1 政府推動力: 園區管委會面臨公共財政

入不敷出的問題

龍游工業園區地均產值較低，2008年僅為64.5萬元/畝（衢州市各開發區平均值為108.8萬元/畝），在全市7個經濟開發區排名第6（圖4）。此外，園區產業類型過少，集中在特種紙業、五金電子及機械產業、紡織服裝業和飾品加工業等少數產業領域內，這大大降低了園區的競爭力和抵御風險能力。2010年，這4類產業的產值在整個工業園區產值中占到81%，占地比重更是達到了96%（圖5）。飾品加工業占園區產業用地的9%，但該產業呈日漸衰落的發展趨勢，急需改善產業政策，促使其另尋其他發展路徑；紡織服裝業用地占全區產業24%，但地均產值遠遠低于其他產業，這也是導致園區整體地均產值偏低的重要因素（表1）。這些問題關乎園區整體發展，是政府面臨的重要問題之一，加強了其對園區轉型需求的迫切性。

另外，政府為了招商引資往往都會將有限的公共資本運用到補貼開發和投資上去，包括提供寬松的稅收及土地等方面的政策優惠[17]。在很大程度上減少了政府的財政收入，同時政府還負擔著征地補償費和園區內基礎設施建設的任務，這導致其財政上長期的入不敷出。據調查，園區2003年—2010年出讓的平均土地價格為7.14萬元/畝，而征地費用與園區“七通一平”的建設費用至少9萬元/畝。目前出讓了1.3萬畝，占園區總地塊面積的62.2%，那么政府對每畝地要貼將近2萬元，對所有出讓土地的補貼超過2億元。

政府長期的財政赤字不利于園區的可持續發展，也給被征地的農戶帶來了負面的影響。一方面，財政收入的不足使得園區的基礎設施和公共服務建設方面的投入減少，園區的公共服務設施建設非常滯后，不能滿足職工的基本需求；另一方面，一定程度上會拖欠農戶的征地補償費，給農民的生活帶來困難。過于依靠“低價引商”的方式對開發區的長遠發展是不利的，應當在確定合理的優惠地價的同時，也要注重采取措施提高園區綜合競爭力。

3.2 市場推動力: 企業面臨“用工荒”問題

勞動力是維持企業成長的最關鍵要素之一，更是促進城市經濟發展的動力。2004年以來，中國東南沿海地區開始出現“用工荒”現象，大量勞動密集型企業招不到工人[18]。這個問題尤其在機械、輕工業、紡織等浙江傳統優勢行業中廣泛存在。龍游工業園區內的產業大都屬于勞動密集型產業，特別是造紙業和紡織服裝業需要大量的員工來支持其生產。根據對園區內各企業的問卷調查分析，在接受調查的112家企業中，78.6%的企業認為用工困難是其發展面臨的主要問題（圖6）。

引起龍游工業園區用工荒的主要原因有：（1）園區內部生活環境較差，餐飲設施不足、休閑娛樂設施缺乏，對勞動力沒有吸引力；（2）園區內部相同產業類型的企業之間存在著勞動力的惡性競爭現象，加劇了用工荒的問題。根據對部分造紙業企業負責人的調查訪談得知，為了從相似企業直接挖走技術熟練工，往往采取提高薪資的承諾。企業為避免員工跳槽也被迫提高薪資，嚴重阻礙了企業的正常合理發展。

3.3 公眾推動力: 職工對個人發展的訴求問題

（1） 職工需要身份的認同和歸屬感的建立

接受調查的員工中，有48%的員工居住于園區內部，較多員工住在單位集體宿舍，“單位制”居住模式的特點比較明顯，雖有利于企業對員工的管理，但狹小的住房空間，缺乏私密感的居住形式，使員工沒有歸屬感。另外，有較多的非戶籍員工常年遠離家人，孤身一人生活在龍游打工賺錢，大部分屬于比較典型的“候鳥式”農民工。園區對他們來說僅僅是工作的場所，缺乏“家”的認同感，從而造成員工流動性較大。

（2） 新生代農民工的業余生活急需豐富

目前學術界對新生代農民工的定義尚未統一，但對其在年齡階段的劃分上基本一致，都是指出生在1980年以后的，俗稱“80、90”后農民工[19]。他們外出打工并不僅僅為了掙錢，也希望能開闊眼界、融入城市、脫離農民身份、有豐富多彩的生活[20]。

在龍游工業園區內的員工中，29歲以下的占51%，30—49歲的占45%，可見新生代農民工是園區的主力軍。據調查，29歲以下的職工團體消費最多的前4項是飲食、衣物、給老家寄錢和娛樂健身，這說明他們更注重自身形象的塑造，也需要更多的業余生活（圖7）。但是，在娛樂健身活動方面的開支比例還比較小，這并不是因為他們沒有這方面消費的需要，而是“無處消費”，文體娛樂設施的缺乏是園區面臨的最大的問題之一（圖8）。

（3） 園區內基礎設施建設滯后

由于工業開發區長期注重工業廠區的建設，其社會發展、空間拓展以及管理體制等都是以支撐產業發展為目標。而園區在不斷擴張過程中，邊界多變，導致產業區與生活區交錯發展，人居環境有待優化[21]。從調查結果來看，職工普遍認為龍游工業園區內公共服務設施嚴重缺乏，醫療設施、文體娛樂設施、銀行郵局、職業培訓教育設施等的不足已成為影響園區整體形象和減弱園區吸引力的重要因素（圖8）。

3.4 循環困境的形成

圖6 企業面臨的主要問題圖片來源：筆者根據調查數據繪制。

圖7 不同年齡階段的職工每月最多的開支項目圖片來源：筆者根據調查數據繪制。

圖8 職工對園區內最缺乏的公共設施的選擇圖片來源：筆者根據調查數據繪制。

園區面臨上述的發展問題，不可避免地陷入了“管委會——企業——職工”的循環困境（圖9）：政府減免稅收吸引企業投資，財政收入相應減少，影響基礎設施建設；進而造成園區環境質量較低，缺乏生活氛圍，不能滿足職工的個人需求；導致園區對人才吸引力不足，給企業帶來用工荒問題，使得一些企業因發展困難而考慮搬遷；于是，政府為吸引和留住企業，又進一步給予政策優惠……可見，來自政府、企業和職工3方面的壓力，促使其進行轉型升級，這將是解決園區存在的問題和促進其整體跨越發展的必經之路。

4 轉型路徑討論

國內一些開發區在發展初期通過土地財政、企業稅收等方面的優惠政策成為地方經濟增長極，但往往采用的是“有產無城”的發展模式，只關注產業單一功能，忽視了人的需求，通過壓低生活服務的投入成本以獲取最高利潤。這種模式持續到一定階段，隨著國家土地政策改變、人口紅利消失，開發區的傳統優勢不復存在，轉型發展的時間節點已經到來。龍游工業園區面臨同樣的問題，由此形成的政府、市場和公眾的三股推動力的目標就是：共同推動園區向綜合性產業新城轉型。

其一，政府的訴求主要是園區健康持續發展和財政收支平衡兩方面，園區應從產業發展和用地功能拓展等方面進行轉型發展：（1）產業發展方面。對于龍游工業園區來說，主導產業集中于少數領域，抵御風險能力弱，需要延伸主導產業上下游產業鏈，增強外向型經濟的根植性[4]，一方面要拓展特色主導產業的產業鏈，加速產業集聚，增強產業抗風險能力與集群整體競爭力[22]。另一方面要淘汰趨向衰敗的產業，可對該類企業進行整合，鼓勵企業間的兼并整改；也可支持企業向產業鏈的上下游發展，促進產品的多樣性發展。（2）用地功能拓展方面。土地利用率低是導致龍游工業園區的土地產出效益低的原因之一，為了提高土地收入，必須充分合理利用土地[23]。優先處理已出讓但長期空置的土地（或廠房），提高土地的利用率，增加土地單位面積產出。另外，面對新城建設前期的高資金投入，工業用地出讓作為新城財政的唯一來源的路徑依賴將難以為繼，要將居住、商業及文化娛樂設施等類型的用地納入土地供給的范圍。增加居住用地和商業用地不僅有利于完善生活服務設施配套，這兩類用地較高的土地出讓價格和短期資金回報率高的優勢，還有利于減少新城建設前期政府的財政負擔。

其二，企業與職工的訴求是相通的，企業需要解決“用工荒”的問題，而引起該問題的主要原因是園區生活環境差難以留住人才；職工的訴求則是需要更加完善的生活服務，需要提升“歸屬感”。

目前，外來務工人員流動性強以及專業技能人才與管理人才的缺乏成為制約園區發展的瓶頸。因此，在園區構建現代綜合性產業新城的目標指引下，園區發展應由“增加就業人口”向“吸引人才長期居住”轉變，注重產業新城的城區功能建設。在保障員工合理的工資收入基礎上，應根據不同層次職工的生活需求（表2），優化園區生活環境，完善配套設施：提供城市化的消費休閑場所，提升園區生活氛圍；為員工提供安定有保障的住房條件；逐步完善科教文衛系統，解決員工的后顧之憂。由此來滿足龍游工業園區企業和職工的需求，改善人居環境，吸引人才長期居住。

5 結語

圖9 “管委會——企業——職工”的循環困境

表2 龍游工業園區內不同職工類型特征和服務需求

1990年代末以來，隨著政策優勢逐漸淡化，用地受到制約及生活功能缺乏，許多開發區內部出現的諸多問題阻礙著其進一步發展，紛紛開始思考轉型的問題。浙江省龍游工業園區也于2011年提出向產業新城轉型的發展思路。本文通過構建“三力模型”，以龍游工業園區為例來對工業開發區的轉型進行解釋。經研究發現，工業開發區向產業新城轉型的最根本的動力來源于園區管委會、企業和職工所面臨的問題，這些問題的形成促進園區向綜合性產業新城轉型的主要推動力，轉型的過程則表現為土地利用類型的多樣化以及基礎設施和公共服務設施的完善。

由于開發區在實際發展中受到政治、經濟、社會等多方面因素的共同影響，其轉型過程涉及政府、企業、職工、周邊居民和被征地的村民等各方的利益，本文并沒有對工業園區周邊居民和村民進行調查訪問，希望相關學者能在以后的研究中不斷完善。

（本文為同濟大學和華東師范大學合作項目《浙江省龍游縣龍北產業新城發展戰略研究》的部分研究成果。特別感謝該項目主持人——同濟大學建筑與城市規劃學院趙民教授在研究過程中給予的指導與幫助，同時感謝浙江龍游工業園區管委會對本項目研究工作的大力支持。）

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Transformation Mechanisms of Industrial Development Zone Based on 'Three Forces Model': A Case Study of Longyou Industrial Park

Some industrial development zones strives to increase profits by investing in production facilities at the beginning of their development, ignoring the living service facilities. Therefore the mode of 'only industry without living service' has proved to bring about a few problems, which forced the balance of production and living service to be reconsidered. As a result, industrial new towns have been building and some state-level development zones have been transforming since the late 1990s. But the provinciallevel ones are still exploring the transformation. By building the ‘three forces model’, this paper takes Longyou Industrial Park as a case to explain the transformation mechanisms of industrial development zones and puts forward some strategies to promote the transformation of the industrial new town.

Industrial development zone | Transformation | Three forces model | Longyou Industrial Park

1673-8985（2015）02-0106-06

TU981

A