產業園區轉型改造的經濟風險與收益評估*
——以上海市漕河涇開發區東區為例

蔣姣龍

產業園區轉型改造的經濟風險與收益評估*
——以上海市漕河涇開發區東區為例

蔣姣龍

產業園區轉型改造的過程是一項復雜、漫長的系統工程，改造過程中必然會涉及經濟風險與收益的變化。如何有效評估產業園區轉型改造項目的經濟風險與收益是實現產業轉型升級、保障城市可持續發展的關鍵技術之一。以上海市漕河涇開發區東區為例，從政府的視角出發，采用定性與定量相結合的方法對產業園區轉型改造過程中的經濟風險與收益做出評估，并結合燕式模型理論考慮相關不確定性因素的波動情況對轉型改造過程中的臨界狀態進行修正，指出風險與收益的臨界點可能后移至項目運行的遠期周期內，進而提出針對不同階段制定相應的規劃與建設對策，保障項目的可持續發展。

產業園區 | 轉型改造 | 風險與收益評估

蔣姣龍

上海市城市規劃設計研究院助理規劃師，碩士

0 引言

當前我國的城市發展已經進入全面轉型的新階段，在相關政策的推動下，近年來國內掀起了新一輪產業園區轉型改造的熱潮。然而，產業園區轉型改造的過程是一項復雜、漫長的系統工程，在此過程中政府需要投入成本和不斷回收成本，必然會涉及風險與收益的變化。筆者嘗試從政府的視角分析轉型改造過程中的風險與收益，并結合燕式模型探討風險與收益的不確定性范圍，從而對轉型改造過程中的臨界狀態進行修正，以期為日后類似的改造項目提供判斷依據。

1 產業園區轉型案例

臺灣新竹科學園區位于臺灣新竹市，自1980年起設立，經過了30多年的開發建設，逐步形成集成電路、電腦及周邊通訊、光電、精密機械、生物技術等6大產業，成為臺灣的高科技基地，也是世界同類科技園區發展最快園區之一，其發展歷程可以劃分為4大階段（表1）。

新竹科學園的成功轉型主要從產業結構、土地規劃、配套服務、高校合作、政策措施等多方面著手，形成巨大的綜合效應，吸引了大量的高新技術企業和專業人才。

（1）清晰的產業發展導向

當地政府將高科技產業發展戰略從過去強調“制造”導向轉變為倡導研發類產業的發展導向。目前園區主導產業結構以半導體產業為龍頭，發展重點突出，產業特色明顯，實現了由代工為主的產業價值鏈低端不斷向產業價值鏈高端的演進。

（2）合理的全面規劃

1994年新竹科學園區制定了《科學園區未來十年發展遠景規劃方案》，為園區的遠景發展指明了方向[1]。如今園區占地770hm2的用地功能復合，主要規劃為工業區、住宅休閑區及學校區，建有國際水平的標準廠房、高級公寓、娛樂中心、實驗學校、銀行和車站等設施，滿足了園區內生產和生活的雙重需求。

（3）完善的配套服務

新竹園區的管理工作由園區指導委員會和園區管理局承擔。園區的土地只租不賣的政策提供了彈性調整的空間，而標準廠房的設置可以鼓勵策略性產業的聚集[2]。此外，區內水電供應、網絡設備、污水凈化等基礎設施一應俱全，由于園區距離新竹市中心僅15min車程，市區完善的城市功能配套也為園區提供了極大的便利。

（4）與高校的密切合作

由于毗鄰眾多大學及研究所，如臺灣交通大學、清華大學和工業技術研究院等，園區加強與高校、科研院所的密切合作，對于園區的技術研發、人才引進及新公司的育成有很大的幫助。

（5）優惠的政策措施

政府直接參與園區建設，提供土地和基礎設施的同時還提供了眾多優惠的政策措施，如產業促進優惠政策、人才吸引優惠政策、租金優惠政策、稅收政策等等，為企業搭建了一個理想的創業平臺，為高科技人才提供了大量的工作崗位。

2 產業園區轉型改造過程中的經濟風險與收益評估思路

2.1 風險與收益的識別

政府對產業園區進行轉型改造，根據未來園區的發展方向將土地和房屋進行回購和改造利用，重新以出租或者出讓的方式引入符合產業標準的企業，存在收益與風險并存的局面。由于風險具有一定的可控性和可預測性，因此借由對于項目部分要素進行收益與風險評估的成果來監控項目本身的建設和運營，具有一定的必要性[3]。

一般城市規劃關注的經濟風險指的是由于項目投入產出等內部因素以及宏觀經濟政策等外部因素變動對項目本身和城市發展造成的經濟損失、成本增加等的風險[4]。本論文所述的經濟風險主要指的是基于城市規劃視角下、以政府為主體的分析研究，指在產業園區轉型改造過程中政府承擔的經濟損失的不確定性；論述的經濟收益，主要是指政府在產業園區轉型改造過程中可能獲得的實際經濟收益。

2.2 基于燕式模型的風險與收益評估

近年來學者們充分認識到城市規劃應當成為應對和控制城市開發風險的有力工具，紛紛積極投身對大規模城市開發項目風險研究的行列中，做出了有益的探索和嘗試。同濟大學夏南凱教授是國內較早提出將風險管理思想融入城市規劃領域的專家，他認為進行城市開發前必須組織必要的風險評估，確定風險消減和控制的優先等級后制定合理的風險消減對策[5]，并提出在分析收益與風險平均值變化的基礎上加入對其不確定性的預測，構建了以“燕式模型”為核心的城市開發收益與風險評估體系，并提出在近似研究中平均收益函數R'（t）與平均風險函數B'（t）的交點T1（損益點）無法反應實際收益函數R（t）與風險函數B（t）的臨界狀態；實際收益函數與風險函數的波動范圍存在一個交集范圍，收益波動范圍與風險波動范圍第一次相交的時刻T2成為收益函數R（t）與風險函數B（t）相等的預警臨界點，即B min（t）- R max（t）=0（圖1）。

同理在產業園區轉型改造項目中，政府的收益與風險的波動范圍存在一個交集范圍，而其中最小收益與最大風險的交點很有可能在損益點T1之后的T2點，在T2點之前，風險都可能大于收益；在T2點收益存在與項目風險相等或超過風險的可能性（圖2）。

表1 新竹科學園發展階段

3 漕河涇開發區東區轉型改造的經濟風險與收益評估

圖1 燕式模型表達圖

圖2 產業園區轉型改造過程中的政府收益與風險的波動范圍疊加圖

3.1 現狀概況及轉型需求

上海市漕河涇新興技術開發區位于中心城區，緊鄰中環線，交通優勢明顯（圖3）。園區以電子信息為支柱產業，以新材料、生物醫藥、航天航空、環保新能源等為重點產業。其中東區是由桂林路—漕寶路—蓮花路—田林路—古美路—宜山路—蓮花路—高門涇—虹梅路—蒲匯塘所圍合而成，總用地面積196.68hm2，具體邊界如圖4所示。東區的前身為儀電工業園區，開發時間較早，在現在91.61hm2的工業用地中，入駐的產業為信息技術、新材料新能源、創意產業、汽配物流、儀電儀表以及航空航天。

從外部需求來看，目前產業園區正在成為城市經濟發展的重要載體，完善城市的綜合功能，區域產業結構調整對城市產業園區的轉型改造提出了新的要求。隨著知識經濟時代的到來，企業的研發中心在企業的總體運營中的地位日益重要，特別是一些高科技企業，往往選擇那些適合企業技術創新的高新技術園區作為其企業總部的所在地。上海需要將發展較為成熟的高科技園區轉型成為高科技企業總部集聚地，作為城市綜合服務功能提升的重要空間載體，漕河涇開發區東區的轉型是上海城市產業結構調整與城市功能調整的時代要求。

從內部發展來看，東區的區位交通條件優越，土地資源稀缺，未來如果繼續按照現有的產業功能發展下去，土地資源、土地價格的限制也將大大制約企業的入駐，使漕河涇開發區東區的既有優勢難以充分發揮，不利于園區的長遠發展。此外，既有規劃中對于工業用地容積率上限2.0的規定以及相關公共設施的配比也遠遠不能滿足開發區產業的需求，由此出現了企業自主改造而導致的土地使用性質與建筑實際功能不符合的現象。改造后的新功能主要分為以研發、辦公為主的生產性服務業園區，以商務辦公為主的商務園和以商業為主的配套商業區3類[6]，一定程度上也反映了園區轉型的迫切需求。

因此，根據城市需求及漕河涇開發區東區自身發展需求，依托區位交通優勢，政策支持以及現有的科技、人才資源，未來東區的功能定位、產業結構等急需進一步整合與優化，園區的轉型改造迫在眉睫。

值得一提的是，雖然工業用地出現的自發性用地功能調整在一定程度上彌補了政府效率不足的問題[7]，但就已完成的項目來看，企業自主改造存在引進項目規模小、種類雜、產業定位相對低端、配套相對缺乏等問題[8]。從長遠來看，企業往往立足自身的利益按市場法則來運作，可能會做出威脅公共利益或城市長遠發展的行為和決策，這種風險外部性的成本無法經由市場機制有效消化；而政府的責任在于促使每個項目都在城市的整體發展戰略中承擔應有的職能，以期為城市的可持續發展做出項目自身的貢獻[9]。因此政府更加關注的問題在于外部效應以及園區、城市的長遠收益，從可持續發展的角度引導土地資源優化配置，加強城市整體發展戰略的延續性，實現近期目標與遠期目標的合理過渡。因此，筆者嘗試探討政府改造模式下轉型改造過程中政府的風險與收益的變化，增強對轉型改造項目的評價、決策選擇的科學性與合理性，為政府的策略選擇提供研究基礎。

3.2 轉型改造過程中的風險與收益評估

3.2.1 風險C

考慮到資源的最大化利用，改造將符合未來產業引入標準的企業給與保留，對不符合產業引入標準的企業用地和建筑采取回購措施，并結合建筑環境質量的類別采取保留、改造和拆除的處理措施，得出保留建筑（保留企業廠房和一類建筑）的建筑面積s1，改造建筑（二類建筑）的建筑面積s2，拆除建筑（三類建筑）的建筑面積s3。因此，具體的經濟風險C主要考

慮回購成本G和拆除、改造、新建的總成本M，

（1）回購成本G

回購成本包括回購的土地使用權補償，相關房屋補償，因拆遷造成停產的補償，有時甚至涉及對被回購企業職工的安置費用等，其具體補償由當事人協商確定。由于上海市回購土地的價格一般參照當前土地市場相應價的平均價來估算，因此，土地出讓價格的變化也可以從一定程度上反映回購成本的變化情況。由于數據搜集受限，本文暫時參考2007年漕河涇開發區回購新芝電子有限公司的相關數據①，其中單位建筑面積的回購費用6 620.83元/m2，同時用2007—2012年每半年上海市工業用地出讓價格的變化情況來模擬回購單價g的變化趨勢；結合政府的相關規劃意向，可得政府回購的產業建筑面積。假設東區產業用地的回購補償總費用為G，則有代入

圖3 漕河涇開發區東區宏觀區位圖資料來源：上海市漕河涇開發區控制性詳細規劃（2008—2020）。

圖4 漕河涇開發區東區微觀區位圖

（2）拆除、改造、新建總成本M

結合上海市漕河涇新興技術開發區控制性詳細規劃（2008—2020）可求出新建的建筑面積s4。假設政府改造、拆除和新建的總成本為M，改造廠房、建造研發辦公樓、拆除廠房的成本分別為M1，M2，M3，相應的單位建筑面積成本為m1，m2，m3，其中m1、m2、m3參照相關指標取值。則有政府改造建筑的總成本M1=1.28億元，新建建筑的總成本M2=31.09億元，拆除總成本M3=28 800元，政府前期的總投入M累積達到32.37億元。

考慮政府成本投入的方式按照回購、改造、新建這3大步驟分批投入，假設回購土地和房屋需要時間4年②，政府改造廠房需要耗時半年③，新建科研辦公樓參考現狀東區新建辦公樓的工程周期為一年半④，可得經濟風險

圖5 政府風險C的變化走勢圖

圖6 政府模式下政府收益B政的變化走勢圖

圖7 2007年上半年至2012年下半年上海市工業用地出讓價格的殘差分析圖

圖8 2007年上半年至2012年下半年上海市工業用地出讓價格波動邊界預測圖數據來源：上海工業房地產測評研究中心 http:// www.4008208040.com/article/HyReport。

圖9 2007年上半年至2012年下半年上海市工業地產空置率的波動邊界預測圖數據來源：戴德梁行 http://www.dtz.com.tw。

用excel軟件對其進行圖像模擬，如圖5。

3.2.2 收益B

通過實地調研和訪談后，假定回購土地基本不再出讓，而用作物業出租使用，因此政府的收益B主要包括在考慮入駐率E（0

假設政府改造下政府的總收益為B政，時間為t（半年）。累計總稅收中保留企業的年稅收為T留，新入駐企業的稅收為T新；累計租金收益中改造廠房的租金為R改，新建科研辦公樓的租金為R新，則有：（1）稅收T

通過實地調研和訪談后，參照中、西區信息產業產出占園區總產出的比重，可以粗略估計未來政府改造下東區各主導產業的用地比重，結合未來主導產業的地均產出效率，可以求得保留企業稅收T留和新入駐企業稅收T新。

（2）租金R

參考漕河涇開發區現有廠房單位面積的出租價格2.64元/m2/d，附近、區位相似的科研辦公樓的單位面積出租均價3.28/m2/d[10]，同時結合1999年至2012年每半年上海市工業地產的租金變化情況來模擬廠房、科研樓租金變化的趨勢，可以得到東區改造后改造廠房的年租金收益R改和科研辦公樓的年租金收益為R新。最終得到政府收益用excel軟件對其進行圖像模擬，如圖6所示。

4 基于燕式模型的風險與收益評估

4.1 不確定性因素的波動范圍探討

由于實際的產業園區轉型改造項目運作過程不可能一直處在完全相同的環境下，而是隨著政府改造項目的運行和發展，產生各種預估不到的變化情況使得政府的收益、風險會隨著時間的變化分別圍繞平均收益、平均風險波動，此類波動性可稱為收益的不確定性和風險的不確定性。將導致收益、風險的波動變化的這些因素稱為不確定性因素，可總體劃分為內在要素和外部環境兩大類。內在要素指的是項目內部的異常問題，例如產業集群問題、企業發展問題、融資問題等；外部環境因素則包括政策環境、市場環境等。

不難想象，未來的政府風險與收益的波動邊界與不確定性因素的波動邊界密切相關。限于篇幅，接下來主要通過針對計算過程中涉及的回購價格、空置率、工業地產出租價格3大市場環境因素進行波動邊界的探討。

（1）前期回購價格的波動邊界

參考2007年上半年至2012年下半年上海市工業用地出讓價格的變化趨勢，未來政府改造的前期回購成本也將隨著時間的推移而呈現波動性上漲的趨勢，其波動性特征可以用殘差（residual）來反映（圖7），其殘差存在較大的波動性，因此，工業用地出讓價格的波動邊界可以由殘差較大的若干數據擬合求得。考慮到整組數據的特性，采用四分位間距（quartile）的邊界值——上四分位數⑤和下四分位數作為衡量數據離散程度的標準。由此分別篩選出小于上四分位數和大于下四分位數的數據，再用excel軟件對原數據、小于上四分位數的數據和大于下四分位數的數據分別作回歸擬合，得出工業用地出讓價格的平均趨勢、最小波動邊界和最大波動邊界（圖8）。

（2）空置率的波動邊界

用同樣的方法可求出2007年至2012年上海市工業地產空置率的波動邊界（圖9）。

（3）工業地產出租價格的波動邊界

用同樣的方法可以求出2007年至2012年工業地產出租價格的波動邊界（圖10）。

4.2 基于燕式模型的風險與收益評估

前文得出的風險與收益的變化情況可以近似看作為風險和收益的平均波動邊界，而在考慮上述不確定性因素的波動情況之后，則可以對之前計算得出的風險與收益的變化情況做出進一步修正。收益受到空置率以及工業地產租金價格的影響，其最小波動邊界為

最大波動邊界為

對收益的平均波動邊界、最大波動邊界和最小波動邊界進行圖像模擬，如圖11所示。

風險受到回購成本的影響，其最大波動邊界為

最小波動邊界為

圖10 1999年至2012年上海市工業地產租金的波動邊界預測圖數據來源：戴德梁行 http://www.dtz.com.tw。

圖11 政府模式下政府收益B政的波動邊界預測圖

圖12 政府模式下政府風險C的波動邊界預測圖

圖13 政府模式下政府風險和收益的波動范圍疊加圖

對風險的平均波動邊界、最大波動邊界和最小波動邊界進行圖像模擬，如圖12所示。

用excel軟件將收益波動范圍和風險波動范圍在同一個坐標軸反映（圖13）。前文已經求出政府改造模式下政府收益在t=17（2021年）時與風險相交，在這一損益點之后收益將大于風險而出現凈收益；從圖中不難發現在考慮不確定性因素的情況下，政府改造模式下的收益波動范圍和風險波動范圍存在一個交集范圍，收益的最大波動邊界與風險的最小波動邊界在t=14（2020年）時相交，其交點相比不考慮不確定性因素的損益點前移一年；而收益的最小波動邊界與風險的最大波動邊界在t=21（2023年）時相交，說明收益在2023年之前將一直小于風險，其交點相比不考慮不確定性因素的情況后移兩年，這一時刻點成為收益與風險的臨界點。

5 結語

由于本論文篇幅有限且數據收集方面的局限性，僅選取3個不確定性因素（工業用地回購價格、企業入駐率、工業地產出租價格）嘗試對收益以及風險的波動范圍做出探討。在實際項目中，政府改造模式下的產業園區轉型過程中可能面臨更多不確定性因素的影響導致一種極端情況，即收益與風險的臨界點后移至項目運行的遠期周期內，甚至是永不相交，即政府的收益始終低于政府的風險。

一方面看，產業園區的轉型改造過程一般較長，確實存在較大的不確定性，而且項目對大部分不確定性因素的波動情況的易控性較差，只能消極應對；另一方面看，政府在對轉型改造項目的前期策劃階段，充分考慮影響收益和風險的不確定性因素，從收益與風險角度對項目的開發規模、投資規模、產業引導、開發時序、市場需求等等進行評估和方案比對，篩選風險可控性更高或者總體風險更小的方案；在實施建設階段中，通過定期的評估分析對可能出現的風險臨界狀態進行預警并制定相應的規劃與建設對策。通過多個階段的謹慎決策與合理控制，從而盡可能將項目的臨界點前移，降低風險發生的概率和程度，增加收益，保障項目的可持續發展。

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The Assessment of Risk and Benefit during the Process of Industrial Park Transformation: A Case Study of the East Part of Shanghai Caohejing Development Zone

The transformation of industrial park is a complicated and long-term project. It is inevitable that economic risk and benefit will change. Therefore, how to assess economic risk and benefit during the process of the transformation of industrial park is one of the key technologies to realize industrial upgrading and warrant the sustainable development of city. The paper takes the east part of Shanghai Caohejing Development Zone as an example ,makes an assessment of economic risk and benefit by using the qualitative and quantitative methods, then makes corrections to the critical condition according to the fluctuation of relative uncertain factors. It finds out that the critical point of risk and benefit may move backward to further cycle of the project, and finally makes strategies according to different periods to warrant the sustainable development of the project.

Industrial park | Transformation | Assessment of risk and benefit

1673-8985（2015）02-0112-06

TU981

A