集體土地增值收益分配正和博弈的實現機制探究
——基于“小產權房”后遺癥的反思

鄭 和 園

(安徽大學 農村改革與經濟社會發展研究院,安徽 合肥 230601)

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集體土地增值收益分配正和博弈的實現機制探究
——基于“小產權房”后遺癥的反思

鄭 和 園

(安徽大學 農村改革與經濟社會發展研究院,安徽 合肥 230601)

“小產權房”后遺癥困境折射出了我國農民在集體土地增值收益分配中的權利貧困，土地增值收益作為“小產權房”隱射下土地發展權益的主要利益形態，必然成為各利益主體爭奪的焦點。面對實踐中眾多的“小產權房”后遺癥問題，集體土地增值收益分配應當盡快實現利益博弈下的利益均衡，在堅持社會公平和市場效率的基礎上，以處理現有“小產權房”利益關系為契機，實現制度改革,提高農民土地及其增值收益。

集體土地；增值收益分配；正和博弈；小產權房

“小產權房”風波在中央多部門及地方政府的聯合“打壓”之下趨于平靜，但政治層面的平靜并沒有掩蓋司法層面的波瀾。解決“小產權房”合同或宅基地私下交易糾紛已成為當前司法訴訟的難題，在法律規制不明確的情況下，法院并不能回避案件的審理，但審判實踐中卻出現了“同案不同判”現象。當然，政治層面上的農村土地資源浪費與日益增長的住房需求之間的矛盾在司法層面并沒有體現出解決土地制度困境的緊迫性，但司法層面所體現的復雜性與混亂性愈加明顯。理論和實踐表明，權益的流動是通過博弈完成的，博弈結果就是無干預下的權益趨向，而博弈結果可能并不都是利益均衡，通過市場自身調節實現利益均勻也無異于緣木求魚。因此，本文無意于采取歷史文獻或實證分析等方法進行原因探究，而是在土地增值收益分配一般理論的基礎上，圍繞利益主體間的利益博弈，闡述集體土地增值收益分配實現正和博弈的一些啟示。

一、問題提出：“小產權房”后遺癥問題折射出的集體土地增值收益分配矛盾

隨著國土部、住房城鄉建設部連續幾年發布緊急通知并采取積極措施，以地方政府或集體牽頭的“小產權房”建設得到了有效遏制，叫停、清理、拆除等補救措施緊隨其后。人們基于了解的深入及對自身利益的關注，意識到“小產權房”所可能存在的法律、政治、個人財產的保值增值風險之后，“小產權房”買賣很大程度減少了。但“小產權房”后遺癥問題卻日漸凸顯，“小產權房”或拆或退的同時，呈現出以下幾方面后遺癥：第一，合同難以定性，司法機關處理難?！靶‘a權房”買賣合同的定性是司法階段處理爭議的前提之一，包括集體“小產權房”私下交易所引發的糾紛，以及集體或者地方政府已建或在建“小產權房”被叫?；蛘卟榉鈱е乱呀涃徺I或者支付其他款項而沒有得到房屋的購買者所提起的訴訟。學界有關該合同效力的認定已形成肯定說和否定說兩種，而且司法實踐中各地方處理方式各異。第二，面臨產權風險，交易受限，拆遷補償難。 “小產權房”處理后期，該種產權的合法性并沒有得到法律的認定，購房者、投資者、開發者均面臨著較大的產權利益風險，難以在交易時得到法律的及時保護，甚至在決定拆遷后難以索回已投入資金，而該種房屋是否可以繼承也難以得到保障。此外，“小產權房”與國家規劃相沖突，性質上屬于違章建筑，難以同一般房屋一樣在拆遷時得到補償。第三，房屋質量難以得到保障，影響生活居住。 “小產權房”的開發商常常缺乏資質，也沒有得到政府機構監管，房屋質量和房屋售后保修難以保證，因此在入伙后發生房屋質量問題、公共設施維護問題和物業管理問題，其救濟途徑非常有限。[1]

“小產權房”建設猝然終止及后遺癥問題頻發是制度的尷尬，亦是對現狀的諷刺。從表面上看，因行為本身違法而引發的糾紛是我國禁止“小產權房”現象的導火索，究其深層原因，各利益主體對農村土地增值收益的窺視所引發的利益博弈才是制度根源。一方面，作為始作俑者的地方政府無視法律規定，攫取農村土地潛在利益，混淆各級權力界限，規避稅費等獲得土地增值收益，使國家及本地農民利益受損；另一方面，當前土地制度和土地利用方式剝奪了農民的土地發展權益及獲得更多土地增值收益的機會或條件。正如住房和城鄉建設部政策研究中心課題組調研后所得出的結論：“小產權房”的出現，暴露出當前政府征地制度、土地流轉制度存在一些不合時宜的部分和矛盾，是農民追求自身利益的自發性制度創新。[2]因此，“小產權房”后遺癥問題只是我國農村土地增值收益分配不均衡的制度縮影，國家出臺的“小產權房”處理措施也沒有真正解決當前農村土地制度中權利主體與權力主體間的利益分配難題。

二、追根溯源：多元主體間集體土地增值收益配置矛盾及現狀——非正和博弈

利益分配是人類合作過程所不可避免的問題，而長期以來，利益分配參與者們就試圖通過某種近乎合理的手段來避免沖突所導致的利益受損或者綜合利益減少，從而產生了經濟學上的博弈規則。一般而言，博弈的結果分為正和博弈、零和博弈和負和博弈，而零和博弈和負和博弈統稱為非正和博弈，非正和博弈表現在利益相關者之間雙方皆輸，社會資源減少或者是一輸一贏，社會資源總量不變。從量的角度考察，無疑人們所追求的多半是正和博弈。分析“小產權房”事件的原因，可以發現該事件的源頭就是地方政府、集體及農民之間有關農村土地增值收益的利益尋求過程，但是因違背我國法律有關產權的規定而趨于消亡。從該事件的前后發展到最終國家出臺的處理辦法可以發現，“小產權房”事件后的利益分配是非正和博弈。要么是農民損失了本來屬于自己的土地，要么是地方政府或集體融資進行“小產權房”開發造成的財政及信用損失，要么是房地產商盲目的投資行為造成的投資損失。究其根源，造成該種非正和博弈現狀的是我國當前政治、經濟、文化體制下的農村集體制度缺陷。

(一)農村土地產權缺陷是土地增值收益分配非正和博弈的制度基礎

農地產權的不公正處置以及農民土地憲政權利的虛置化，是“小產權房”市場規制陷入困局的重要體制根源。[3]自20世紀90年代以來我國農村土地便形成了“一地兩權”的產權模式，即土地使用權和所有權分離，改革后的土地產權制度雖然是為了穩定農村社會形態，但是其背后所隱含的所有權矛盾及使用權局限性與當今社會主義市場經濟所強調的效率性及價值性相沖突，即市場經濟強調所有權的明確及價值的流通，以價值最大化為最終目標。因而我國集體產權制度具有以下缺陷及危害：第一，農民雖具有占有、使用、收益處分的權能，但所有權為全體集體成員所共有，利益分配規則的設計難以界定農民和集體的利益關系；第二，《土地管理法》將農民集體劃分為三級所有，而實踐中鄉(鎮)政府與鄉(鎮)集體的混淆，村民小組缺乏組織形式，而村委會并非法律上的村集體經濟組織的適格所有人，主體模糊導致了利益博弈的主體缺失；第三，《土地管理法》、《物權法》等規定的土地征收權力實質上是賦予了國家對農村土地的最終處分權，征收的強制性是對集體土地，包括宅基地處分權的一種制度性的“正當損害”，而低額的補償標準更是對農民生活保障及土地發展權的實質性壓抑。以上產權缺陷為行政機構謀求集體土地增值收益提供了制度空間，基層政府必然會利用該制度漏洞尋求利益最大化契機。這種權利、權力混淆下的土地產權制度引發了“小產權房”事件的爆發。

(二)基層政府的體制性約束和機會主義是非正和博弈的現實誘因

地方政府作為“小產權房”的主導者，策劃了從“小產權房”建設始末的一系列行為，如搬遷、房屋建設、房屋買賣及頒發“房產證”等。地方政府的趨利性是現實存在的，是理性經濟人的一種必然的利益取向，然而“小產權房”被叫停、拆除之后，該種趨利性并沒有得到扼制，究其深層原因，基層政府的體制性約束是政府行為邏輯的基本出發點之一，并誘發了類似于買賣“小產權房”等的機會主義行為。首先，我國當前大量土地整治措施的制定和實施者皆為基層政府?；鶎诱畵沃覈鴮崿F城鄉一體化的重任，土地整治的實施是基層政府官員政績考核的重要影響因素，基層政府出于政績壓力做出趨利選擇，“小產權房”建設是其通過謀求土地增值收益以緩解政績壓力的重要渠道。其次，分稅制的財稅管理體制使得地方財權和建設資金不匹配，一直以來，土地收入是地方政府的主要財政來源?！靶‘a權房”背后存在的，是基層政府財力和政績追求之間的反差，使土地政策缺乏地方支持。[4]“小產權房”成了地方政府期望獲得更高土地財稅收入的體現。再次，基于體制性約束所面臨的困境，地方政府往往會急功近利，機會主義行為應運而生。正是行政權的強勢性及基層官員謀取短期利益以換取職務升遷的思維強化了該種投機行為?！靶‘a權房”為地方政府所帶來的巨額土地增值收益成為了地方利益集團的“香饃饃”。體制性約束下的機會主義行為蒙蔽了基層政府對“小產權房”后遺癥的認知能力。

(三)政府管制缺失及農民權益分配不均是非正和博弈的政治結構條件

“小產權房”后遺癥是我國城市化發展的必然結果，是房價居高不下背景下機會主義誘發的利益分配問題，但是對基層政府的管制缺失及農民的權益分配不均強化了博弈的低效及不公平境況。無論是小產權房建設，還是廣泛的土地整治，我國政府所掌握的土地資源、實施的土地壟斷行為、掌管的土地財政都體現的是政府在土地交易中的強勢地位，如土地征收中政府以“公共利益”的名義變相占取被征收土地的大部分土地增值收益，而我國卻沒有一部《土地征收法》來實質性約束該種行政行為。諸多深層涉及基層群眾自身利益的行政行為往往缺乏法律上的管制措施，無疑加大了土地增值收益分配的失衡。農民土地權益的缺失及嚴格限制使其能尋求的利益相當有限，相對于強勢的行政權力，農民的權利相當薄弱，法律上體現為權利分配不均，在一方權利缺失的情況下追求平衡無異于緣木求魚。而在醫療、養老等其他社會保障領域，農民權利和其他群體也沒有趨同的跡象，如“小產權房”土地增值收益的分配很少將農民作為真正的利益主體，即使集體參與分配，往往農民得到的僅僅只是對該土地的基本補償，而沒有考慮農民搬遷后的養老、就業等后續問題。整個體制性的權益分配不均是對農民及其后代生存發展權的直接威脅。在我國當前沒有很好落實城鄉一體化建設的情況下，政府管制缺失及農民權利分配不均是非正和博弈的政治結構條件。

(四)農民利益表達渠道的缺失強化了非正和博弈的利益格局

農民利益表達渠道是利益博弈的重要一環，但是當前我國農民利益表達渠道很大程度上掌握在各級政府的手中，跟利益資源一樣被嚴格控制或限制。如我國《土地管理法》、《物權法》等法律對集體建設用地使用權及宅基地使用權流轉的約束，實際上是對農民及集體通過流轉建設用地使用權渠道尋求利益增值的不正當限制，從而導致的后果是農民既沒有足夠的社會資源來自行拓展自己的社會財富，又難以承受追究受損利益的高成本，以至于徘徊在正當救濟途徑之外。因為從農民的數量邏輯來看，在希望渺茫的情況下，減少利益損失的更直接的辦法就是放棄對該種土地增值收益的追逐。此外，救濟機關的弱勢及缺失也強化了該種非正和博弈，地方人大及政協、司法機關、信訪部門等都會在一定程度上受到行政機關及國家政策的影響，而社會救濟中介組織一定程度上依附于政府某個機構，村委會也難以擺脫其行政附屬性特征。因此，法律上對農民利益渠道的不合理限制，加上農民利益渠道維護機構的缺失，強化了集體土地增值收益分配的非正和博弈，現實中的釘子戶、聚眾鬧事等行為也就成了農民制度壓迫下的不合理釋放。在博弈論視角下，非正和博弈的結局實際上是農民在土地增值收益分配中向外界傳達利益訴求的一種“正當”渠道。

三、利益均衡：集體土地增值收益配置正和博弈的保障路徑

正和博弈通過一種合作機制的構建來實現利益主體間的利益分配，該種機制的建設、發展及完善是一個不斷妥協而實現雙贏的過程。集體土地增值收益分配只有在各利益主體間協調、溝通并通過建立共同認可的機制才能減少非正和博弈的結果。市場分配社會財富在根本上是自愿、平等、互惠下的有限范圍內的財富交換過程，這個有限交換內容當然可以希望主體基于自身美德精神的自律，然而，作為一種社會基本結構安排，則必須由社會基本結構及其規則所明確、嚴格限制。[5]因而，該種機制還必須將其提升到法律層面，以法律的形式穩固該種利益關系并使其長效化，方能實現利益均衡。

(一)以處理現有“小產權房”利益關系為契機

一系列“小產權房”后遺癥問題在行政及司法處理階段顯得混亂而無序，我國在是否應當通過立法或司法解釋來明確其利益關系上一再拖延或回避?！靶‘a權房”后遺癥背后的集體土地增值收益分配博弈應當在充分權衡其效益、成本、弊端等情況下，在順應我國當前土地制度變遷路徑的基礎上，做出更優化的評估選擇。應當將解決好以下兩點問題作為契機：第一，合理界定“小產權房”買賣合同效力。現有法律政策禁止“小產權房”買賣的規定出現在國務院制定的文件之中，但是從法律上講并非意味著“小產權房”買賣行為本身的無效。[6]學界有關該合同效力的觀點有有效說和無效說之分，且都具有一定的合理性，但是立法及司法實踐應當考慮的還應該是在集體土地利益中的公平與效率的利益分配關系。在明確我國土地制度供需關系、成本與收益關系的前提下，穩定利益主體，引入合法的競爭機制，再由立法部門出臺相關法律或者司法部門出臺相關司法解釋予以規范。第二，妥善處理現有“小產權房”。當前我國采取的小產權房處理模式是一種激進的應對模式，或拆或還的同時，沒有有效利用已建房屋的價值，實質上加劇了已經失衡的利益分配局面。因而，變激進模式為激勵模式更為適宜。在經濟學領域，激勵機制是企業將遠大理想轉化為具體實施的連接手段，這同樣適用于我國處理“小產權房”后遺癥問題。城市房屋的剛性需求及農村建設用地“人減房增”的逆向發展趨勢相吻合，而城鄉一體化建設用地市場也是未來的走向，故在處理當前已建“小產權房”問題上，應當做出適當取舍，而非一味否定。如城郊地區已建小產權房可嘗試在補辦土地出讓金、城市配套費用等之后，在主管部門的監督下補辦相關手續。對以上兩點的制度及法律取舍是對已分配集體土地增值收益進行再分配的一種均衡處理，既是公平與效率的取舍，也是利益博弈價值方向的選擇。

(二)以共同認可的制度規則為依托

任何社會關系都是建立在一定的規則之上的，否則這個社會便缺乏基本的秩序，規則與社會合作之間是相輔相成的關系，合作過程中產生規則，規則又是對合作關系的概括和總結。[7]規則最主要的作用就在于它的強制性、認可度及導向性，雖然規則并不能完全預先設定農村集體土地增值收益分配博弈的整個過程，但是規則能夠使博弈過程不偏離正和博弈的方向，使強勢主體的權利得到抑制，如政府雖掌握著土地征收權力，但征收的前提“公共利益”已經預先予以設定?？傊?，共同認可的制度規則能夠改變各利益主體之間的關系，重構利益關系，實現正和博弈。

第一，完善我國土地法律體系，改革農村土地產權制度。明智的立法者不先從制定良好的法律本身入手，而要想研究他要為之立法的人民是否能接受他指定的法律。[8]49可以說，我國農村集體土地管理法規的立法缺失是直接導致小產權房問題的法治根源。完善的立法又是合法合理行政及司法行為的基礎，能夠在一定程度遏制基層政府的機會主義，形成法律上的管制。完善我國土地法律體系應當以我國社會主義市場經濟為基礎，盡快修改我國《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律，以建立城鄉建設用地一體化統籌規范為目標。產權是所有制的核心，現代產權制度應當歸屬清晰、權責明確，農村土地所有權主體虛化是我國改革土地產權制度所要解決的首要問題，主體不明確既給予了基層政府過多參與土地增值收益分配的“正當借口”，也導致了農村集體在利益博弈中處于弱勢地位。我國應當在明確農村集體土地所有權的同時，創新集體經濟組織形式，使其能夠真正代表農民處理集體土地、謀取更多正當利益。值得注意的，在改革和完善理念上，應當以如何釋放農村內部活力、從其內部變革來促進農民增收、農村發展和農業興旺，而不至于以犧牲農村土地資源的可持續發展和農民的未來福利為代價換取暫時的收益增加。

第二，改革土地征收制度，促進農村土地流轉。隨著社會的發展，階級差別和階級斗爭范圍逐漸縮小，而社會管理職能則適應國民經濟與社會發展和經濟體制改革的要求日益擴展、深化。[9]45要平衡當前土地增值收益分配關系，必須改革我國土地征收制度。首先應當對土地征收中“公共利益”范圍進行法律界定；其次是提高被征收土地的補償標準，做到與城市土地同權同價、同等入市，以競爭的市場作為價格決定機制；再次，稅收法定及依法納稅是對我國政府及納稅人利益關系的合理界定，對于改革后的農村土地交易行為，政府應當以稅收的方式參與土地增值收益分配，而納稅人也應當依照法律規定繳納稅費，此外，政府所得稅費應當用于該地區的公共基礎設施建設及公共服務保障。以上三點既是改革土地征收制度的核心問題，也是實現對政府行政行為管制的關鍵。實踐中，除土地承包經營權之外，集體建設用地使用權流轉尚在試點進行，而農村宅基地使用權流轉尚未開放。但是，科學合理的土地流轉制度可以提高土地利用率，并減少農民盲目流轉、私下流轉所可能導致的社會保障風險。因此，以土地產權改革為契機，實現集體建設用地使用權及宅基地使用權流轉是緊隨土地產權改革之后的適應社會發展的制度改革措施。當然，流轉應當以集體土地所有權為基礎，所有權的流轉嚴格禁止；針對流轉還應當設置嚴格的界限，如宅基地使用權流轉需要通過公平公開的集體經濟組織內部討論，報鄉鎮人民政府批轉，流轉的宅基地使用權人在他處擁有住宅等。再者流轉的前提之一就是我國政府放開對土地一級市場的壟斷，改變我國法律有關土地流轉的不合理限定，如此方能實現農村土地在市場利益博弈中的價值提升。此外，通過設定一定的救濟措施來監督和強化管理土地流轉極其必要，如通過設立土地流轉年審制度實行流轉考核等。以上制度和措施的實行是農民權益得以長期穩定實現的必然要求，是在原有土地利益之上農民因土地增值而使利益增加的渠道，是使農民有機會真正接觸土地發展權益的較為穩妥的改革措施。

[1] 秦興梅.買小產權房后遺癥一大堆，沒有物業管理資質[N].深圳商報，2014-11-03(4).

[2] 住房和城鄉建設部政策研究中心課題組.論小產權房與農民利益之間的關系[N].中國建設報，2009-10-27(5).

[3] 程浩.小產權房市場規制的憲政分析[J].深圳大學學報(人文社會科學版)，2013，(5)：87-92.

[4] 丁蕊.國務院重申城里人禁買小產權房[N].北京商報，2008-01-09(2).

[5] 高兆明.分配正義的兩個考察維度[J].南京師大學報(社會科學版)，2010，(1)：5-15.

[6] 李佳穗.試論小產權房的法律癥結與改革路徑[J].河北法學，2009，(8)：130-133.

[7] 王郅強.從零和博弈到正和博弈 轉型期群體性事件治理的理念轉變[J].吉林大學社會科學學報，2010，(6)：5-13.

[8] 盧梭.社會契約論[M].北京：商務印書館，2014.

[9] 王惠巖.政治學原理[M].北京：高等教育出版社，1999.

責任編輯：師連枝

An Inquiry into the Achievement Mechanism of a Positive-sum Game in the
Distribution of Value-added Income of Collective Land
——Reflections on Sequel Created by “Houses with Limited Property Rights”

ZHENG He-yuan

(Institute of Rural Reform and Development, Anhui University, Hefei 230601, China)

The dilemma of sequel created by houses with limited property rights reflects the rights poverty of the Chinese farmers in the value-added income distribution of the collective land. Value-added land income as a main benefit form of land development rights and interests under houses with limited property rights will become the focus of competition for all stakeholders. Faced with many sequel problems in the practice, the income distribution of value-added collective land should achieve the balance of interests under the game of the interests as soon as possible. On the basis of social equity and market efficiency and with handling the interests of the existing houses with limited property rights as an opportunity, the system is to be reformed and the farmers’ land income is to be improved.

collective land; value-added income distribution; positive-sum game; house with limited property rights

2015-02-27

安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院課業創新項目：“我國農村土地制度改革法律問題研究”(KYCX201417)。

鄭和園(1991-)，男，安徽安慶人，碩士研究生，研究方向：經濟法、土地法。

F321.1

A

1671-9824(2015)03-0126-05