縣域內教師輪崗制的難為與可為

張 靈 李松濤

(1.上饒師范學院教育科學學院，江西 上饒 334001；2.渤海大學教育與體育學院，遼寧 錦州 121000)

教育管理與評價

縣域內教師輪崗制的難為與可為

張 靈1李松濤2

(1.上饒師范學院教育科學學院，江西 上饒 334001；
2.渤海大學教育與體育學院，遼寧 錦州 121000)

教師輪崗制作為一種制度性安排，在實施過程中會遇到制度本身困擾和實踐操作中的困難，但國家義務教育均衡發展的政策以及地方政府所進行的實踐探索等為教師輪崗制奠定了基礎。在推進縣域內城鄉義務教育階段教師輪崗制過程中，應提倡實行整體有序流動，合理配置城鄉教育資源；建立城鄉教師統一考核評價體系，規范教師教育教學行為；構建高素質教師的培養和補充機制，促進城鄉師資高位均衡；關注教師的合理訴求，培育學校文化認同感。

城鄉教師；教師輪崗制；教育均衡；城鄉教師輪崗

中國教育在歷經30多年改革發展后，取得了令人矚目的成就，但伴隨改革進程所出現的教育公平問題越來越引起人們的關注。2003年9月20日《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》明確指出省級政府要切實均衡本行政區域內各縣財力，逐縣核定并加大對財政困難縣的轉移支付力度；[1]2005年5月25日《教育部關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》正式將“教育均衡發展”上升到國家政策層面；2006年6月29日新修訂的《中華人民共和國義務教育法》將“教育均衡”這一概念提升到了法律的層面；[2]國務院關于實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》工作情況的報告堅持促進公平，切實保障人民群眾接受良好教育的機會；黨的十八大明確提出“大力促進教育公平、合理配置教育資源”，“均衡發展九年義務教育”，“辦人民滿意的教育”部署等，從“有學上”到“上好學”，從“教育失衡”到“教育均衡”。這既是新時期公眾對義務教育的新期盼，也是實現教育公共性的必然要求。

本文所講的教師輪崗不包括按照教師自己意愿的流動，而是屬于“人事流動”的范疇，即在地方政府主導下針對公立中小學校教師實施的行政命令式流動。輪崗不是“拉平式”的“平均主義”舉措，而是通過優化教育資源使教育均衡走向城鄉教育一體化，最終實現教育的高位均衡，即優質均衡。

一、城鄉教師輪崗制的難為

當前，我國優質中小學校大多位于城市，農村學校質量不高，這主要表現在生源嚴重不足、教學手段滯后、師資配備不齊、教師待遇不高、教學效率較低、社會評價不良等方面。由于教師是學校教學質量的核心要素，所以優化教師資源配置成為推進縣域內義務教育均衡發展的關鍵。然而，針對教師輪崗相關法律并沒有加以確認，只提到教師交流，比如《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》中提到城鎮中小學教師在評聘高級職務(職稱)時，原則上要有一年以上在農村學校或薄弱學校任教經歷。教師流動的人事關系不變，一年后還將返回原學校，這屬于支教式流動，并不能真正解決農村師資力量薄弱問題，也無益于教師資源配置的優化。城鄉中小學教師輪崗則不同，它是一種全新制度，原則上公立學校教師在一所學校工作一定年限后必須流動到區域內的其他學校，從而縮小學校間的質量差距，促進教育的均衡發展。因此，相關立法機構應該加快教師輪崗制度的立法進程。

2.教師與學校法律關系的制約

發達國家都把師資配置作為實現教育公平的準備保障，以日本為例，日本的中小學教師屬于公務員隊伍的一部分，中小學教師與學校的法律關系是行政法律關系。日本《國家公務員》和《教育公務員特立法》明確規定，中小學教師的定期流動屬于公務員的人事流動范疇(日本中小學教師人事流動實質上是本文所講的輪崗)，這就為日本公立中小學教師流動提供法律上的支持。日本的教育法規定：教師在同一所學校連續工作不得超過5年，校長的任期也只有2年，如果連任，也必須在校際間輪換。在我國中小學教師的身份并不明確，在學術界也存在爭議，有的學者主張中小學教師應獲得公務員身份，有的學者則認為教師是專業技術人員。《中華人民共和國教師法》第十七條規定：“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。”實際上，“學校和教師簽訂聘任合同”不利于教師的校際流動，這成為教師輪崗的制度障礙，導致某些偏遠地區中小學校沒有公辦教師，只能使用大量代課教師，這進一步導致了教育發展的失衡。

3.既得利益者的阻礙

羅爾斯認為：“正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式。”[3]他同時又認為：“一個社會體系的正義，本質上依賴于如何分配基本的權利義務，依賴于社會不同階層中存在著的經濟機會和社會條件。”[3]長期以來，我國實行城鄉二元體制，城市和鄉村在經濟、文化等方面的差異很大，鄉村處于明顯的弱勢地位。在教育領域，重點校或示范校大多集中在中心城區，而農村尤其是偏遠鄉村的學校幾乎沒有什么優質教育資源，這種不平等的工作環境影響了師范院校畢業生的就業去向。優秀的師范畢業生一般被城市學校選中，農村學校只能接受剩下的畢業生，并且那些農村教師隊伍中的優秀者往往想盡辦法到城市學校工作，這不利于農村學校教師的成長與穩定。實行教師輪崗制度后，教師的人事關系不再屬于學校，優質學校的教師很可能會流動到薄弱學校，從而使這些教師的利益(有時是隱性利益)受損，因此教師輪崗制度會遭到一些現實阻力。為了能夠合理分配權利和義務，實現教育中的正義，法律政策層面的調整勢在必行，從而保證農村學生受教育權的平等實現。

4.教師輪崗的社會支持不完善

教師輪崗的順利實施需要社會支持體系的完善，即政府應該動員多種力量為輪崗教師提供工作和生活的基本保障。“從總體上看，為教師輪崗提供的社會支持主要包括輿論支持、專業支持和物質支持”[4]，然而，目前社會支持并不完善，這成為制約教師輪崗的外部條件。比如，城鎮教師到農村學校輪崗任教，但農村學校周轉房不足，也沒有食堂，生活條件十分艱苦，造成輪崗教師的“候鳥式”生活，導致他們工作不安心。另外，我國中小學校女教師比例偏高，在新入職的教師中，女性比例仍然較高，從性別平衡角度看這不利于優化教師群體。農村學校本鄉本土教師占大多數，女教師比例高，她們在家庭中往往承擔更多的家務勞動，如果輪崗到城里任教，不利于她們的家庭生活穩定，很難有效平衡家庭與工作的矛盾。要清除教師輪崗過程中的障礙，政府應該與其他社會力量一道共同構建完善的社會支持體系。

二、城鄉教師輪崗制的可為

1.義務教育均衡發展的政策為教師輪崗奠定了基礎

2.消費環境改變，營銷能力不足。汽車經銷商獲客成本、銷售費用是占營銷成本70%以上。在移動互聯網的大背景下，消費者的信息來源多元化、去中心化，碎片化的傳播媒介和社會生活導致營銷推送低效，無法精準觸達目標客戶，不斷增加經銷商線索成本。同時，消費形態升級，客戶需要更優質服務，但經銷商對于客戶需求的洞察把握能力沒有相應提升。這導致營銷與服務效果也越來越乏力，客戶流失加劇。因此，與用戶的深度溝通及精準營銷對汽車經銷商而言變得前所未有的重要。

2006年新修訂的《義務教育法》明確了推進區域內義務教育均衡發展的理念，從而邁出了教育立法的成功一步。同時《中華人民共和國義務教育法》第七條規定義務教育實行國務院領導，省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施，縣級人民政府為主的管理體制。第二十二條規定縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發展、縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校，學校不得分設重點班和非重點班。2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》正式提出“構建城鄉一體化的教育發展機制”[5]。上述政策法規的表述為教師輪崗的順利實施奠定了堅實的基礎。

2.地方政府為城鄉師資的均衡配置進行了有益的探索

建立了以縣為主的農村義務教育管理體制和相應的教師工資財政發放、中小學危房改造和公用經費保障機制，加大財政調配力度，向農村和偏遠地區傾斜。以江西省為例，江西省是農業大省，為切實加強農村義務教育、促進教育公平，江西省把建立邊遠地區農村中小學教師特殊津貼制度作為促進教育均衡發展的一項重要措施。2013年7月19日江西省人力資源和社會保障廳、江西省教育廳、江西省財政廳共同出臺了《關于調整江西省艱苦邊遠地區農村中小學教師特殊津貼標準的通知》(贛人社字[2013]260號)規定邊遠地區農村中小學教師特殊津貼標準由每人每月105元提高到每人每月210元，最邊遠地區農村中小學教師特殊津貼標準由每人每月180元提高到每人每月360元。調整后的標準，從2013年1月1日開始執行。這項政策的出臺，惠及全省農村中小學教師87 719人，占農村教師總數的33%[6]，這極大地激勵了農村教師堅守邊遠地區教書育人，避免了學校聘用大量的“代課教師”，為農村教育發展注入了新的活力。

3.教師職業從身份走向契約

以前師范類大中專畢業生到學校任教，自動獲取國家干部身份。公辦中小學校作為事業單位的一個重要的組成部分，人力資源和社會保障部事業單位人事管理司綜合處處長郭紅怡處長對《事業單位人事管理條例》的重要條款進行了講解，尤其對“聘用合同”、“工資福利和社會保險”等章節進行了詳細解釋。她指出，聘用合同實質上系“勞動合同”在公職人員的特殊體現，但是此處的“勞動合同”屬于廣義的范疇，而《勞動合同法》規范的是企業的勞動合同，后者屬于狹義的概念。正是由于聘用合同的特殊性，所以事業單位的公職人員應符合聘用合同相關規定，而不適用勞動合同規定。目前大多數省、市、自治區招聘教師基本采用“省考、縣聘、校用”的教師錄用、使用方式，教師績效工資，定編、定崗，崗位工資制，對縣域內城鄉義務教育階段教師來說是相同的，不存在城鄉差別。這推動了義務教育階段教師的合理流動，打破縣域內學校之間的用人界限，實行教師的“無校籍管理”，促進區域內教育人才資源共享，統一教師編制標準，統一教師考核辦法，統一學校崗位結構比例，統一教師工資待遇制度等，為實行區域教育均衡奠定了基礎。今年將探索建立“縣管編制、校管崗位”的義務教育教師管理制度，以學區制、走教制、辦學聯合體等為突破，推進義務教育學校教師交流工作。

4.法律明確政府在師資均衡中的職責

教師資源是所有教育資源中最重要的資源，要實現教育質量的均衡，師資水平的均衡是關鍵。《義務教育法》第三十二條第二款規定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置行政區域內學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動，加強對薄弱學校的建設。”對這一條款的關鍵詞的基本解讀為：“均衡”是指縣域范圍內的師資均衡；“師資力量”是指教師的數量、質量和教師隊伍結構；“配置”是指運用行政手段對不同學校之間的師資進行調配。為此《義務教育法》確定了縣級教育行政部門均衡配置義務教育階段教育師資既是權利又是義務，使履行職責的主體明確，為實現義務教育均衡發展提供了重要的法律保障。

三、城鄉教師輪崗制應該注意的事項

1.實行整體有序流動，合理配置城鄉教育資源

教師輪崗周期要合理，實施農村教育城市化策略，從柔性的流動政策(如鼓勵、號召等)向剛性政策(如不輪崗即解聘等)轉化，最終實現城鄉教育一體化。推行輪崗還需配套細則，先進行人事改革，引入淘汰制，將不稱職和不適應教師崗位的人員清理出教師隊伍，保證輪崗是全員輪崗，而不是把城中富余教師甚至不合格教師下派到農村。但對于2000年以后招聘的教師必須采用輪崗制，輪崗劃分區域，如一類地區、二類地區、三類地區，每個教師必須輪一場次，每類地區5年，只有輪崗一次才有資格晉升高一級教師職稱，而且只有三類地區輪過一回，才有資格擔任學校中層以上的干部。有些教師如臨近退休、身體問題等可不進行剛性的顯性輪崗，宜采取自愿流動、巡回走教、支教式等過渡方式進行柔性的隱性輪崗等。武漢市為了緩解上好學校難，遏止擇校風，在淡化中小學教師校籍基礎上，對中小學教師在區域內輪崗進行了有益嘗試，2012年4月武漢市教育局規定中小學教師在同一學校任教不得超過6年，推進區域內教師“輪崗”。義務教育學校50周歲以下男教師、45周歲以下女教師，在同一所學校任教滿6年的，原則上要在區內進行交流。各區每年參加區內交流的教師人數要達到符合交流條件教師總數的7%以上。[7]

2.建立城鄉教師統一考核評價體系，規范教師教育教學行為

相比城區學校大班超額現象比較普遍，目前農村生源日益嚴重不足，導致這種情況的原因是多方面，但這和農村學校教學手段滯后、師資配備不齊等，尤其與部分農村教師敬業精神缺乏相關聯。偏遠農村小學校分布散、規模小、生源少、成班率低，較多存在一師一校、一師多班的現象。少數教師出工不出力，認為在農村學校，教好教壞一個樣，只要學生不出事就行，家長不會找上門。而教學質量低下，又是造成部分學生流失的一個重要因素。筆者在一次調查中了解到M市的一個區內農村初級中學里，一共有教師136人，具有中學高級職稱的教師50人，教師學歷100%合格，可以說師資力量較強，甚至超過城里的一些同類的學校，但這所學校教師工作量普遍不足，每周不到10節課，人浮于事，教學質量較低。因此，加強師德教育，規范教師的教育教學行為，統一城鄉教育質量考核標準，辦人民滿意的教育，才是推行教師輪崗制的真正目的所在。

3.構建高素質教師的培養和補充機制，促進城鄉師資高位均衡

實行教師輪崗不是“削峰填谷”，在教育資源配置均衡的同時，更要注重師資質量發展，促進義務教育階段師資的可持續發展。可以組建不同學校共享的“名教師”工作室；發揮優秀教師的輻射帶動作用；加強教師培訓的實效性，提升教師專業化水平，切實提高教師質量；不斷積極推進師范生免費教育，吸引優秀學生報考師范院校。根據農村中小學教師學科結構性矛盾突出、中西部農村學校部分學科教師短缺，可以委托部分師范院校以“委托定向”的培養模式，解決教師學科結構性矛盾突出問題，最終實現從城鄉教育均衡發展到城鄉教育一體化。教師輪崗要特別有利于農村師資能量的“正補充”，而每年新招聘的教師、特崗教師主要以農村為主，這樣農村學校的師資不足會在一定程度上得到消解。而有些縣規定每年縣城教師缺額要從農村中小學教師中招考，這對師資質量需做加法的農村學校卻又做了減法，人為造成區域內教育資源的不平衡，導致農村教師隊伍難穩定，進一步加大了城鄉教育差距。

4.關注教師的合理訴求，培育學校文化認同感

相比城鎮學校，農村中小學教學條件相對落后，基于教師專業發展需求，配備城鄉統一的標準化教學設施、設備已是必然。這樣能使教師充分利用先進的教學設施、設備，向學生展示新的教學成果，同時也能促進教師不斷提升自己，在專業發展道路才能越走越遠，而不會因為處在農村學校而放松自己的專業發展。此外，農村中小學教師生活空間相對閉塞，政府應實行義務教育“省統籌、縣為主”的財政體制，合理滿足其顯性物質的需求，如為學生提供標準化的校舍能夠增強教師在農村學校從教的自信和自豪，為農村教師提供教師周轉房有利于教師安心，開通校車為教師提供便利等。一所學校之所以成為優質學校，不僅是師資、教學設施等合理的配制，更重要的是在長期辦學過程中積淀形成了獨特的學校文化資源，因此我們必須重視教師輪崗制的一個隱性要素是學校文化的培育。學校在滿足教師精神的需求、關注教師群體心理健康的同時，給予城鄉教師擁有同樣的專業發展機會與實現專業價值的機會，教師也會對學校文化價值有積極認同和主動融合，這樣教師方能安得下、教得好。

[1] 中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定[A].中華人民共和國國務院公報，1999(21)：876.

[2] 教育部關于大力推進城鎮教師支援農村教育工作的意見[A].中華人民共和國教育部公報，2006(Z2).

[3] 約翰·羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白，譯.北京：中國社會科學出版社，2003：7.

[4] 李松濤，張靈.教師輪崗政策實施中的政府責任[J].現代中小學教育，2014(5)：80-83.

[5] 國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)[EB/OL].[2015-01-11].http：//www.mdfz.com.cn/dangtuanjianshe/lilunxuexi/97.html.

[6] 江西施行邊遠地區農村教師特殊津貼制[EB/OL].http：//edu.sina.com.cn/l/2013-09-03/ 1244232734.shtml.

[7] 武漢規定中小學教師在同一學校任教不得超過6年[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-04/14/c_111780132.htm.

[責任編輯：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.12.025

2015-01-12

教育部人文社會科學規劃項目(11YJA880151)。

張靈(1968-)，男，江西上饒人，碩士，教授；李松濤(1974-)，男，遼寧遼陽人，博士，講師。

G40-058

A

1002-1477(2015)12-0095-04