當代公共管理的社會學轉向

◎馬殿富

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當代公共管理的社會學轉向

◎馬殿富

在社會發展的過程中，當代公共管理也在發生轉變。過度的重視經濟價值的社會發展模式已經暴露出越來越多的弊端，當前社會開始推行多元公共價值，也就是以追求幸福作為公共管理的目標。本文簡要介紹了社會發展觀念轉變的過程中對公共管理提出的新的要求以及公共管理的社會學轉向。

我國的社會發展觀念經歷了一個深刻的轉變，從以GDP為核心的競爭時代開始向以創建和諧社會、追求幸福為目標的時代轉變，這也對當代公共管理提出了更高的要求。為了適應這種需求，當代公共管理開始了社會學轉向，也就是從傳統的政策途徑和商業途徑向社會學途徑轉變。

公共管理受到社會發展觀念轉變的影響

以GDP為核心的市場社會競爭時代。人類社會受到了18世紀工業革命的重要影響，從而產生了一次社會大轉型。在這個過程中，人們在制定公共政策時非常重視市場的作用。市場能夠有效的提升經濟效率，獲得繁榮和自由。自從改革開放以來，我國充分發揮市場的作用，取得了巨大的經濟發展成就，這一過程中并沒有社會政策，只有經濟政策。

市場社會對經濟增長的主要衡量指標就是GDP，公眾和政府普遍將政府管理績效和社會經濟發展水平等同于GDP。在現代經濟學中，個人和社會的福利都由貨幣收入和GDP來衡量，這種分析方法也影響到了其他學科。在公共管理學中，政策途徑和商業途徑不斷融合，從而拉開了新公共管理運動的序幕。

以追求幸福為目標的和諧社會時代。二十世紀最令人矚目的宏觀經濟學成就應該是GNP或者GDP，通過衡量經濟指標來對人們的生活進行改善，但這并非一勞永逸之策。人們開始逐漸懷疑這種對經濟增長過分注重的發展模式，資源匱乏、家庭破裂、健康損害、犯罪、污染等在GDP核算中都作為經濟價值，忽視了生活質量、家務勞動、志愿服務、社會情感、鍛煉、可持續性、自然資本的內容。法國組織其他各國于2011年成立了一個“經濟表現與社會進步衡量委員會”， 對這個現象進行了考察，認為應該對衡量體系進行轉變，從對經濟生產進行衡量轉向對幸福進行衡量。

中國的市場化進程中的表現難以用GDP的角度進行全景描述，但是我們也發現在經濟增長的同時，我國也出現了政治分化、社會變遷和環境惡化的現象。

當代公共管理受到社會發展觀念轉變的影響。在市場社會中，逐漸改變了單一追求GDP的發展觀念，轉而以幸福作為追求的目標，尋求綜合性的發展，這也對公共管理產生一定的影響。根據2012年哥倫比亞大學與聯合國共同發布的“世界幸福報告”可以發現，由于過度的關注技術進步和經濟增長，造成了社會信任的下降和不安全感的上升。這也充分說明公共管理的實踐要改變以經濟價值為核心的傳統模式，開始尋求多元公共價值。

但是從現實層面上來說，我國很多政府官員仍然存在著依賴GDP的慣性思維，這就需要對其進行進一步的引導，使其在制定公共政策時不僅從經濟學的角度，而且能夠從社會學的角度進行思考。

當代公共管理的社會學轉向

總體而言，當代公共管理的社會學轉向主要是從政策途徑和商業途徑向社會學途徑轉變。

政策途徑和商業途徑。上世紀70年代以來，在商學院和公共政策學院開始出現了公共管理的研究，因此公共管理的研究具有兩種不同的途徑，分別為P途徑和B途徑。所謂的P途徑全稱為PolicyApproach，也就是政策途徑；B途徑全稱為Business Approach，也就是商業途徑。在兩者之外不能明確的均統稱為X途徑。

從定量分析中產生了政策途徑，政策途徑對經濟學方法的公共政策分析比較重視，對政策的管理和執行研究比較關注，對實踐者的經驗非常重視，力圖通過對資深管理者和政治執行官的對話進行促進，這也是公共事務管理的“柔性面”的代表。

商學院產生了商業途徑，商業途徑的學者主要是受到經濟學系統訓練或者在商學院授課的專家學者，其在公共部門研究中充分應用了經濟學和工商管理學中的一些方法、理論和概念，認為政府應該積極借鑒企業的運行模式和管理經驗，對于運行過程、組織結構和戰略管理比較重視，商業途徑的研究重點主要在于分析、解釋私人組織空間和公共組織空間的經驗性差別。

盡管在對傳統公共行政的態度、對公私組織的觀點以及對課程設置的依據方面存在一些分歧，然而政策途徑和商業途徑經過了一段時間的融合，開始形成了公共管理的范式，其標志為美國公共管理學術研討會的成立。

針對公共管理問題，公共管理學主要是從經濟學以及管理學的角度來進行研究，因此公共管理學又被看作以市場為導向的公共行政學，或者以經濟學為基礎的新政府管理理論等等。在上世紀90年代，公共管理學獲得了迅速的發展，強調交易成本理論、委托代理理論和公共選擇理論等經濟學理論，其追求的目標主要有效率、效益和經濟3個方面，由于這3個詞的英文都以字母E開頭，因此其目標也被稱為“3E目標”，具有明顯的市場導向。上世紀90年代的英國、加拿大和美國受到新公共管理的影響，出臺了很多獎勵創新項目，與其他國家的創新相比，這些國家在經濟領域的公共政策創新具有一定的優勢。

社會學途徑的出現。社會學途徑的全稱為Sociology Approach，因此也被稱為S途徑。具體而言，社會學途徑的分析方式是人類學學科和社會學，不再著眼于非管理型屬性，而是對公共管理中的公共性屬性進行分析，使用民族志的方法來尋求多元公共價值的實現。在制定和執行公共政策時，不能單純的依靠數據分析，而是要對社會事實予以重視。

在社會發展觀念轉型的過程中，公共管理的目標日益復雜，不僅要縣經濟增長，還要關注社會互動、社會形態、公眾真實生活狀態等方面。社會學途徑的目標就在于對公共管理研究進行多層次、多角度的拓展。

在社會學中，對人性的假設前提設置為合理的“社會人”，在解釋個人的角色扮演、身份認同和自我意識時使用的是公民概念，對社會活動中比較復雜的行為進行了考慮，從而能夠對社會主核心管理手段和公共政策的影響進行更好的認識，對公共政策進行有效的擴展。

社會學途徑的研究要素。在社會學途徑中，人們之間并不存在孤立的互動，在社會互動和網絡化關系中內化了個人和集體的各種行為，因此必須對這些行為背后的緣由和動機進行挖掘。當前我國處于社會轉型期，面臨著一些觀念和利益方面的分化，要從公共性的角度來思考問題并進行公共政策的制定和執行并不容易。

在社會學途徑中整個社會是一個有機的系統。社會學途徑的最終追求就是多元化的公共價值。對于當代公共管理而言，公共價值理念具有以下幾個方面的啟發：首先，公共價值是一套多元化的價值體系，其中包含的生態價值、社會價值、文化價值、政治價值和經濟價值，政府不僅要保障經濟價值的重要性，還要對其他價值與經濟價值之間的關系進行平衡，其目標在于實現幸福。其次，公共管理者應該遵循公共價值管理的要求，將自己塑造成為價值的創造者，而不是政策的執行者，能夠主動地尋求突破和創新，從而對本土知識和當地實際進行尊重，從而將本土共識凝聚起來。

社會學途徑使用的調研方法主要是田野調查和民族志，當前的公共管理尚未建立起真正高效的溝通機制，理論研究者和實踐者之間存在著一些分歧。通過田野調查和民族志等經典的方法，社會學途徑希望能夠有效的彌補二者之間的分歧。作為一種多層次方法論，民族志對實踐者和研究者從經驗中獲取的知識非常重視，也就是要獲取社會認知就必須通過自然主義的途徑。

對于我國而言，要解決市場社會中存在的一些社會問題，就應該對公共行政田野進行深入調查，對社會發展中人民群眾的主體本位予以充分的尊重。這就需要政府開展大量的社會調研工作，然后再制定公共政策，提高公共政策的科學性。

社會學途徑的基本框架。與商業途徑和政策途徑不同的是，社會學途徑必須在動態的社會環境中對政府為何沒有進行相應的行動進行探究，認為人不僅具有經濟人的特征，而且具有社會人的特征，價值觀念、社會形態和社會環境都會影響人的行為和觀念。社會的重要組成單元就是組織，組織與外界之間存在著密切的交換和溝通，因此私人組織和公共組織同樣具有外部性特征和公共性特征。互動模式、制度、文化等不易察覺的因素都會對社會進行深刻的影響和作用。

通過民族志方法和社會學分析方式對公共管理問題進行研究，具有更好的實效性和針對性，數據更加準確和務實。總體上來說，當代公共管理的社會學轉向具有以下幾個方面的優勢：能夠獲取更多的有效資料、能夠對社會問題進行及時的了解、能夠為制定和執行公共政策提供更加翔實可靠的依據。社會學途徑所提倡的民族志、田野調查的方法在認識社會問題和社會環境方面更加真實和具體。社會學途徑符合當前社會快速發展的要求，必然成為公共管理研究的一個主流方向。

（作者單位：中國人民解放軍61889部隊三大隊）